恭城瑶族自治县耕地保护研究

摘 要 “恭城瑶族自治县耕地保护研究”项目，旨在通过对恭城瑶族自治县的耕地保护研究折射出我国耕地保护政策在少数民族偏远地区的落实情况，通过对恭城瑶族自治县这个特殊的典型的少数民族偏远县的调研，研究我国针对少数民族偏远地区耕地保护的未来发展方向，全面贯彻落实我国对于耕地保护的国家政策，起到提高群众耕地保护意识、督促政府部门加强对耕地的监管力度的作用，结合少数民族偏远地区的实际情况，探究适合少数民族偏远地区的耕地保护政策，缓解日益严重的人多地少的矛盾。

关键词 依法行政 民族地区 耕地保护

基金项目：此文为广西民族大学创新创业项目“恭城瑶族自治县耕地保护研究”的阶段性成果，该项目获得国家级立项，项目编号：201610608026。

作者简介：李启义，广西民族大学法学院法学专业本科。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.359

农业是立国之本，是國家发展和稳定的基础，而耕地又是农业的关键，在多方利益的驱使下，18亿亩耕地的红线早已岌岌可危。农业发展最大障碍就是耕地的减少，如果土地不保，何以谈发展？导致耕地减少的原因具有复杂性、多样性，但在经济欠发达少数民族地区耕地减少的主要原因就是耕地的原始作用耕作“不经济”，因为经济效益低所以人们不愿意耕作农作物，而更倾向于在耕地上种植经济效益高的非粮食作物，甚至是直接用来种植土地损坏大的桉树。

一、恭城瑶族自治县耕地保护现状

为了研究少数民族地区的耕地保护，深入大瑶山，来到位于恭城瑶族自治县西岭乡营盘村委会淌竹源村实地考察，了解当地耕地及其它土地的实际情况，并为当地群众讲解涉及土地保护的法律知识，以及宣传土地保护的相关政策。经了解得知，当地的耕地极少，经当地村民介绍，整个淌竹源村只有几十亩耕地，且耕地贫瘠，若用于种植水稻，不仅产量极低（亩产约350公斤），而且价格也低（国家收购价约280元每百公斤），经济效益极差；但是用来种植水果（砂糖橘）作物，不仅产量高（亩产1200公斤）而且价格也高（砂糖橘可出售至1000元每百公斤），经济效益高，另一方面，当地村民的人均林地达200亩左右，但是利用率极低，经济效益不高，守着大山的财富，却还没有摘掉贫困帽，是因为什么呢？因为，在我国的土地保护政策上，他们承担着太多责任。与一位当地村民了解到，当地政府下发文件《恭政通【2017】2号》规定，恭城全县范围内继续禁伐阔叶林（杂木），当地政府通过这份文件，使得当地村民无法利用这些林地发展生产，无法通过发展经济效益好的林果业实现脱贫致富。依据《中华人民共和国土地管理法》第四章第36条的规定，不得私自改变土地用途。由此可知，将耕地变为林果地、涵养林变为经济林的行为，均为违法行为。但是山区群众没有办法去改变违法行为，因为可能在相当长的一段时间里，他们习惯了刀耕火种，习惯了自我管理，国家颁布一个法律规定或者规范性文件限制了他们的生活，这不仅与我国“重视三农问题”的国策背道而驰，而且也不利于民族地区的行政管理工作开展。在恭城瑶族自治县，普遍存在一个问题就是，偏远地区的经济发展主要依靠土地经济，这里说的土地经济不是指房地产开发，而是指利用土地从事农业生产的经济，也就是林果业经济，这里的居民收入百分之九十以上依赖林果业，果树和木材林是这里的主要经济作物。但是，这是与国家耕地保护政策相违背的，一定程度上而言，这里的经济发展是建立在违反土地保护法律及规范性文件的基础之上的，也可以说是极其脆弱的经济模式，一旦政府“依法行政”，严厉处罚破坏耕地的行为，这里的土地经济将轰然倒塌，现在所面临的最基本问题就是：如果严格保护耕地，那么民族地区经济将难以发展，当地居民收入难以提高，使当地政府对耕地保护工作难以展开，难以痛下决心。

二、对耕地保护与扶贫攻坚的思考

这是我们应该思考的，也是必须思考的问题。在我国，除特区基本法外，法律是全国范围内普遍适用的，而依法行政的前提就是有法可依，依据的法律是否合理是评价行政行为是否合理的基本点。也就是说，只有依据的法律是公平正义合理的，依法行政才有现实意义，才是合理行政。就恭城瑶族自治县的涉及耕地保护的规范性文件来说，对于民族地区的耕地保护政策一刀切，是不合理的，加重了当地村民的负担，影响到了当地经济发展。大面积的林地得不到开发利用，再加上当地没有支柱产业支撑经济发展，单纯依靠一亩三分地来维持生计显然是不可能的，这就导致一个问题：知法犯法，别无它法。如果严格按照法律规定及政府规范性文件去做，那么不经生活水平无法得到提高，而且很可能马上返贫，生活更加困苦。和很多民族地区一样，我们考察的恭城瑶族自治县西岭乡营盘村，地区边缘山区，经济发展落后，是当地政府重点的扶贫对象之一，也是党的十八大以来当地政府精准扶贫的对象。交通闭塞，山路崎岖，又加上基础设置薄弱，甚至经常停电和手机无服务等等，生活来源主要依靠种植林果和砍伐山林木材出售。如果严格依法行政，对于当地村民来说，就是断了他们的生活来源，子女无法接受更好的教育，山里的人才将无法得到培养，民族地区的脱贫工作将更加艰难。另一方面，对于政府来说，民族地区的普遍存在地理位置偏远的问题，道路不通，信息闭塞，行政成本高。而且少数民族地区发展相对落后，这是一个非常严重的问题，当地政府对土地保护有着双重压力，一方面来自扶贫攻坚任务的压力，对于当地村民的精准扶贫工作，核心就是“造血”，即发展支柱产业，而对当地村民而言，林果业是脱贫致富的捷径，也是目前探索的比较成功的脱贫之路。另一方面，耕地保护是党的国家高度重视的问题，18亿亩红线岌岌可危，一分田也不能少。在扶贫攻坚和耕地保护的双重压力下，令当地政府在这方面难以抉择，既要保护耕地又要扶贫攻坚，二者存在矛盾，又难舍难分。这是一道没有正确答案的单项选择题，只有这道题变为双项选择题时，才有正确答案，那就是两者都要兼顾。经济的发展和耕地的保护问题，本身就是依法行政与合理行政的权衡。我们的政府作为行政机关应该找到依法行政和合理行政的切合点，做好两者的权衡，推动立法改革，在根源上解决两者存在的问题。法律是制度层面的问题，而行政执法是实务层面的问题，行政依赖于法律，法律指导行政。一切行政行为均是法律的外在表现，我们的行政机关在执行法律的过程中，应对坚持理论与实践相结合，具体来说就是把在行政过程中遇到的问题尽快反馈至立法机关，及时修订法律，保障合理行政。借鉴恭城瑶族自治县西岭乡营盘村的实际情况来说，民族地区的耕地保护，不能忽略经济发展和脱贫致富，尤其是当前我国全国上下一心，扶贫攻坚工作稳步推进，力争建党100周年时实现全面小康，全国人们全部脱贫。这个伟大工作任务既有紧迫性又有艰难性，尤其是在少数民族地区，因为是扶贫攻坚的重心，所以耕地保护给扶贫攻坚工作造成很大压力，要经济还是要耕地？这是一个两难的选择。

三、推进耕地保护工作时如何做到既合法行政与合理行政兼得

经济层面的思考，如果有新的经济发展模式可以替代目前的土地经济发展模式，使当地居民可以在保护耕地的基础上发展经济，那么合法行政的基础上做到合理行政的问题就可迎刃而解。但是，就民族地区而言，经济发展落后直接带来的影响就是基础设施薄弱，投资能力不足，没有投资去带动新的经济模式发展，人口越来越多，而土地经济效益没有提升，土地数量也没有增加，从而使得人地矛盾日益尖锐。政府对很多民族地区的土地保护政策往往是输血型模式，就是常见的发放涵养林补贴等等，而且发放的补贴金额低，也不能起到实际作用，当地居民生活得不到保障，如何去支持耕地保护？据我所调研地点的村民介绍，当地政府给他们年10元一亩的补贴金，这并不能起到多大作用。所以，由“输血”支持耕地保护转为“造血”支持耕地保护是未来耕地保护工作的一个大趋势。因地制宜，扶持特色产业发展，帮助当地居民“造血”，他们在耕地保护上承担了太多的责任，国家不能只让他们承担义务，而不给予他们权利。回报不应该仅为金钱回报，暂且不说国家财政的负担，他们的可持续发展问题也是需要考虑，国家应对制定一套完备的补偿制度和扶助制度来维护为耕地保护做出贡献的人民的利益，因为他们的牺牲是为了这个国家的长远发展。对于耕地保护的工作的本质就应该时经济效益问题，若维持现有土地的用途能够获得很好的收益，那么也没有必要去变更土地用途，更不会存在耕地保护问题了，所以根源来说还是经济效益问题。

行政管理层面的思考，引入乡规民约来让村民自我管理，辅之以行政管理，二者结合，相辅相成，为民族地区的依法行政提供制度保障。在民族地区，乡规民约在维护当地社会秩序上起着不可替代的作用，因为在相长的一段时间里，民族地区的自我管理能力是非常强的，他们制定的乡规民约在当地社会有着极其高的地位，这对于偏远少数民族地区的社会秩序稳定有着深刻影响。少数民族地区偏远，行政管理薄弱，且行政成本高，再加上民族地区居民的民族意识强，自我管理的心理强烈，導致民族地区居民形成这样一种传统理念：不愿政府管，希望自我管理。在现有法律框架下，对民族地区的行政管理尽可能引入乡规民约去让民族地区居民自我管理，既可以提高行政效率又可以提高民族地区居民对法律的认可度，使行政机关在依法行政的同时，更能合理行政。

立法层面的思考，既然要依法行政，就应该在立法的时候做好普遍性与特殊性相结合的立法技术调整。具体来说就是，在立法前要有针对性的处理社会关系，制定法律规范。就《中华人民共和国土地管理法》而言，没有做到普遍性与特殊性的立法技术处理，是一个缺陷。在该法中对变更土地用途的禁止性规定，没有规定存在特殊情况时可以有例外。例如，在民族地区的耕地保护工作上，是否可以撕开一道口子：特殊情况下，民族地区的更低确实不适合种植水稻等粮食作物时，是否应该允许变更土地用途，种植经济效益更高的其他作物呢？因地制宜的去利用土地，而不仅仅是对原来由国家认定的土地性质去决定这些土地的用途，民族地区的耕地普遍存在一个问题：小而散、少而贫、陡而旱。这些土地不适合种植粮食作物，更适合种植林果等经济作物。但是，立法着没有考虑到这一点特殊性，造成该法律在民族地区使用时存在不合理性，这是我们要反思的问题，在立法层面及时修正，使法律的适用性增强，结合实际去处理社会关系，既有考虑到全国性的普遍性，也有照顾到民族地区的实际情况的特殊性。

民族地区的耕地保护工作任重而道远，相对于一般地区的耕地保护，民族地区的耕地保护有着更大的压力，扶贫攻坚与耕地保护在民族地区的矛盾愈演愈烈，如何解决这个矛盾？这个问题值得我们深入研究。

参考文献：

[1]王薇、裘国浩.耕地保护考核我市全省第三.绍兴日报.2017-02-18 （002）.

[2]周怀龙.担起新时期耕地保护的新使命.中国国土资源报.2017-03-07 （001）.