检察官办案责任制：理念目标、建构原则与制度保障

张春山　崔浩

完善的检察官办案责任制是保障检察权良性运行的重要因素，对确保司法公正，提高办案质量和办案效率，全面推进依法治国、建设社会主义法治国家有着十分重要的促进作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对深化司法改革做了战略安排，明确提出“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”“完善主任检察官责任制”“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”等要求，这些要求为深化司法体制改革指明了方向，为建立检察官办案责任制提供了坚实的政治基础。

2013年3月，中央组织部和最高人民检察院联合发布《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，要求将人民检察院工作人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员，实行检察人员分类管理，完善相应的管理制度。为贯彻落实党中央十八届三中、四中全会部署，最高人民检察院于2015年9月制定了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，确立了人民检察院实行司法责任制的改革目标和基本原则，界定了检察人员的职责权限，通过健全办案组织、完善检察权运行机制、健全检察管理与监督机制、严格司法责任认定和追究机制，以保障检察权依法独立高效的运行，确保检察机关及检察官公正规范文明司法。

一、检察官办案责任制的理念目标

制度理念目标是制度的核心、指引制度建构的方向。人民检察院司法责任制的改革目标是“健全司法办案组织，科学界定内部司法办案权限，完善司法办案责任体系，构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责”。

《宪法（1982年）》第一百二十九条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。法律监督是检察机关依照法定职权和程序，通过侦查、公诉、诉讼监督等方式和手段对法律实施活动进行的具有法律效力的监督。法律监督权是国家权力，各级检察机关行使法律监督权的根本目的是为了维护国家法制的统一、尊严和权威。法律监督是检察机关各项职责权能中最根本、最普遍的职能，这是检察权本质的具体体现。因此，推行检察官办案责任制的目的必须与检察机关的法律监督性质相一致，其制度实体必须有利于法律监督权的实施。

公正与效率是程序法的兩大基本价值，包括立法、司法、执法在内的任何法律程序与法律制度的设置都面临着公正与效率的选择。以检察官办案责任制为核心内容的司法责任制是保障检察权良性运行的制度设置，这一制度设置必须在提高办案效率的基础上确保检察机关和检察官公正行使人民赋予的法律监督权力。在检察系统内部建立的职权明确、权责一致的司法责任制，必须尊重公正与效率的程序价值选择，必须在司法公正与司法效率二者之间找到平衡。“正义与效率并行不悖，只要法律不要过分苛刻。”因此，检察官办案责任制既要通过强化员额检察官的办案主体地位和主体作用，提高办案效率，促使员额检察官积极主动办案，同时，又要通过强化办案检察官的自我负责、自我约束、自我纠错意识，来自觉规避其在行使检察权过程中可能出现的瑕疵与错误，以最大程度地实现司法公正。

通过检察官依法规范、高效行使检察权，提高检察公信力，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，这是推行检察官办案责任制的社会价值与社会目标。而要实现这一价值目标，必须有一支自身综合素质高，正规化、专业化、职业化的检察官队伍来支撑检察官办案责任制的运转。根据检察规律的内在要求实现检察管理的扁平化和办案的专业化，在检察长、检察委员会、办案检察官之间建立合理的权力关系结构，优化检察职权的配置，形成检察权的最优化运行机制、严格的监督机制和公平合理的司法责任认定与追究机制，无疑能够有效解决当前检察活动中存在的突出问题，提高检察公信力。

检察机关司法责任制的功能作用是经由检察权的运行机制实现的，而理想的检察权运行机制是检察权的价值追求与运行过程的统一，包括法律至上与人权至上的统一、检察公正与检察效率的平衡、程序公正与实体公正的统一、独立行使职权与接受监督约束的统一等等。这些平衡和统一只有通过检察司法的工具性制度设置及制度运行机制的良性互动才能得以实现，只有通过制度与机制的共同作用，检察机关才能真正发挥法律监督作用并产生实质性的法律价值整合效应，最终达到实质法治与社会公正。

二、检察官办案责任制必须坚持正确原则

（一）职权法定原则

职权法定原则是检察官实施检察权力的基础，是检察官办案责任制的基本前提。《人民检察院组织法》《检察官法》《刑事诉讼法》等法律和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定，是检察官检察权力的来源和依据，是建立检察官职权清单时进行职权厘定和责任认定的依据。各级人民检察院制定的检察官权力清单是检察官法定取得的职权的具体化，是确保检察职权顺利实施的依据、程序和监督救济措施。除因检察官个人原因外，其他任何组织和个人非依法定依据、非经法定程序均无权终止、剥夺、增减、移转检察官的职权，同时，检察官必须对其履行检察职责的行为承担司法责任。

（二）权责相当原则

没有无责任的权力，也没有只承担责任而无权力的部门。要做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，检察官办案责任制必须体现权责相当原则，检察官在其职权范围内承担司法责任。从理论上讲，检察官拥有的检察职权与其承担的司法责任是一致的、对应的、不可分割的。检察官在拥有司法职权的同时必然承担相应的责任和义务。司法责任与司法职权一样具有法定性，违法或者不当行使检察权力将依法承担司法责任，有权必有责、有责必有权，权力与责任必须相当。在检察官职权清单中要确定检察官的职责，明确责任主体，并将职责细化为具体工作事项；界定检察官、部门负责人、副检察长、检察长、检察委员会的职权职责边界，防止越权诿责。检察官的职权职责的变更、移转和调整，必须经过相应程序。

（三）检察一体与检察独立相统一原则

由于检察权兼有行政权的执行性和司法权的独立性特征，检察官本身兼具行政与司法双重属性，检察权的执行性要求整个检察系统形成“上命下从”、职能协助、协调统一的组织体制，即施行检察一体原则：检察权的司法属性决定了检察官在行使检察职权时应当相对独立，即有权在职责范围内自行处理有关事务而排除任何不当干涉，对自己的职务行为承担责任，奉行检察独立原则。然而，“检察一体是在承认检察官相对独立基础上的一体，检察官独立是检察一体下的有限独立。”检察一体原则的目的是为了规范检察机关的法律适用，促进检察机关形成合力、协同办案，同时，防止检察官滥用权力。然而，检察一体必须以检察官的办案相对独立为前提，它对检察官独立作了一定的限制，使其服从检察院的统一意志。因此，检察官办案责任制的设计必须体现检察一体原则与检察独立原则相统一的精神。检察一体与检察相对独立性二者互为条件，不可或缺，统一于检察司法责任制度之中。

（四）司法公正与司法效率相平衡原则

公正和效率二者之间的平衡不仅是程序法永恒不变的价值追求，也是构建检察官办案责任制必须坚持的一项原则。“司法公正是司法制度赖以存在和具有至上权威的基础，是司法永恒的主题。”检察司法公正要求检察官公正司法，保护当事人的正当权益，防止检察权力滥用；同时，又要防止检察权行使的低效率，使案件陷入拖沓冗长的程序中，造成司法资源浪费，损害当事人的合法权益。“迟来的正义非正义”，迟来的公正是有缺憾的公正。因此，协调司法公正与效率二者之间的关系，既要确保司法公正，又要节约司法成本，提高司法效率，在司法公正与司法效率之间找到平衡点。检察官办案责任制必须充分体现司法公正与司法效率的平衡原则，既保证检察权公正运行，又要兼顾检察效率。不能为了追求片面的公平公正设置过多监督环节而牺牲司法效率，也不能为了片面追求效率而给权力滥用留下空间，牺牲司法公正，在检察司法过程中要实现“有效率的公正”和“有公正的效率”。

（五）责罚相当原则

“坚持主观过错与客观行为相一致，责任与处罚相适应”，其本意就是责罚相当。检察官办案责任制中的责罚相当原则，既不完全等同于刑法中的罪责刑相适应原则，也不同于行政法中的行政责任与行政违法程度相一致原则。责罚相当原則的“责”是指检察官的司法责任，“罚”是有权机关对检察官在行使检察权过程中在主观上故意或重大过失、在客观上造成严重后果或恶劣影响的行为进行的处罚。检察官的司法责任包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任三类，办案检察官要对自己的办案行为负责，作出案件处理决定的检察官要对自己的决定负责。检察官应受处罚形式、处罚程度、处罚方式等必须与其故意或重大过失行为所造成的危害后果、危害影响程度、危害行为的情节等相一致，必须根据检察官承担的司法责任形式选择适当的处罚强度和处罚方式。坚持责罚相当原则，要求在对检察官个人司法责任追究时做到责任与处罚相适应，既不能对检察官的司法违法行为追责过重，也不能追责过轻，否则，都不利于检察官正当行使职权，不利于检察官办案积极性的发挥。

（六）监督制约原则

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”检察机关是国家专门的法律监督机关，其监督职权同样面临腐败的危险，监督者自身也需要被监督。推行检察官办案责任制，要求依法合理授权，突出检察官办案主体地位，但同时，必须健全对检察权自身的监督制约机制，强化对检察官履职行为的监督制约。只有坚持监督制约原则，才能实现权责统一，确保检察官公正廉洁司法，才能确保检察官办案责任制真正有效的落实。

三、检察官办案责任制的制度保障

（一）检察官员额制

检察官员额制是落实司法责任制的基本前提。检察官法规定了检察官的任职条件、等级、考核、培训、奖励、工资福利以及惩戒等制度，检察官法确定了4等12级检察官制度，将检察人员的职级晋升和待遇与普通公务员作了区分。本轮司法改革启动后，检察人员实行分类管理，将检察机关工作人员分为员额检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类，不仅要实现内外有别，凸显检察官工作的司法属性，使之同普通公务员相分离，而且内部也要实现差异性，实行检察官、行政人员和辅助人员相分离，凸显检察官中心地位，各个序列实行体现自身特点的职业化管理方式。员额检察官是指从现具有助检员以上法律职务的人员中经过统一遴选标准和程序择优选任，依法行使检察权的检察人员。凡进入员额的检察官，必须在司法一线办案，对案件质量终身负责。各检察院都把员额制作为改革的突破口，花大量精力处理单位内部检察官的入额问题。员额制改革以有效发挥检察业务人员的工作积极性、提高检察工作的效率性和公正性为目的。但个别地方检察院由于入额的具体问题处理不当，引起了内部年轻检察人员的不满甚至“用脚投票”。建立检察官员额制，目前要解决制约检察人员分类管理改革的“外部体制不配套”和“系统内部的体制约束”问题，要防止把员额制改革演变成检察机关内部人员的利益再分配，不能以减少未入额人员的福利来提升入额人员的福利。

（二）职权清单制度

检察机关的职权清单制度以规范检察权力运行为核心，以建立完善的检察官办案责任制，以提升办案质量和效率为目标。职权清单是规范、约束和监督检察官行使职权行为的强制性依据，是保证检察官独立公正行使检察权的制度基础。各地方检察院都按照责权统一、权力制约、程序公正和公开透明的要求制定了职权清单，明确了司法责任。根据检察官的职位类型制定了不同岗位的检察官职权清单，分别对侦查监督业务类、公诉业务类、职务犯罪侦查业务类、指挥办业务类、职务犯罪预防业务类、刑事执行检察业务类、民事行政检察业务类、控告申诉业务类、法律政策研究业务类、案件监督管理业务类的检察官的职权范围作了明确规定，检察官在职权范围内对办案事项依法作出决定，对履行检察职责的行为承担司法责任。

为了确保职权清单的实施效果，还必须建立与职权清单配套的责任清单，形成完善的职权与责任清单制度体系，才能有效保障检察权力公正有效运行。从对检察权力实施效果的影响作用来看，责任清单比职权清单更具有执行意义和约束效力，它对检察人员行使检察权力的行为形成直接的、具体的责任约束。职权清单制度的建立为建构责任清单提供了可能性，各级检察院要在建立职权清单的同时加快推进责任清单建设，建立责任清单要按照权责一致原则，厘清与检察职权相对应的责任事项，明确责任主体，健全问责惩戒机制。同时，必须明确检察权运行中的责任，明确检察权力在收取、移转、取消、合并等情形下的责任认定与责任承担主体。按照检察权力公正、高效运行的原则，提升检察权力运行效率，形成检察权力行使过程可检查、行使结果可监督、责任可追溯的运行机制。

（三）内部监督制约制度

内部监督制约制度是检察院进行自我监督、自我约束的保障机制。内部监督制约制度对检察官办案责任制有着直接监督制约的作用。检察机关建立内部监督制约制度的目的就是要借助内部监督制约系统的有效运转来保证检察权的正确行使，以达到纠正司法不公现象、保障案件当事人的正当权利、防止司法腐败、维护司法公正、确保国家法律正确实施的目标。完整的内部监督制约对象包括各项检察权的运用，是对检察权运行活动的全方位监督制约。有学者认为“检察院内部监督制约机制是检察系统内部形成的对检察权的行使进行监督和制约的完整工作系统”。从监督的对象看，覆盖检察权运行的方方面面；从监督案件范围看，既有直接立案、侦查的案件，又有非直接立案、侦查的案件。各地检察院在改革过程中设置的内部监督制约制度包括：纵向监督制约制度、横向监督制约制度和技术监督制约制度。

（四）司法责任认定与追究制度

检察官要对办案质量终身负责、错案责任要终身追究，这些制度规定对检察官办案责任制构成了直接强制性约束，可以增强检察官司法办案的责任心，促进检察官依法公正履行职责。“办案质量终身负责制意味着，检察人员对承办的案件应当承担司法责任，无论他们是在职还是退休，是在检察机关还是调到其他部门工作，无论经过多长时间，都要按照规定启动问责程序，客观公正地进行调查处理。”责任认定和追究制度以科学划分司法责任为基础，使办案检察官对自己的办案行为负责、对案件处理决定负责，这一制度由司法责任的调查核实程序、责任追究程序、追责方式、终身追责等方面构成。目前，需要严格细化追究条件、明确责任公平分担办法，解决检察官个人负责制与检委会决策的关系，有效化解检察官办案中存在的疑难案件提交、不敢主动决定等问题。

（五）职业保障制度

“建立检察官履职保障机制，是确保检察官办案责任制改革顺利实施的重要一环。”健全检察官职权清单制度，明确其责、权、利边界，是对检察官职业保护的制度设施，依据职权清单行使权力可以避免潜在的职业风险。“法无授权不可为”，超越了清单授权范围的行为即应担责，否则可以免责。不仅要制定行为积极清单，明确哪些事项必须为，还要制定權力负面清单，明确哪些事项不能为；对疑难问题、模糊的中间地带问题交由检委会讨论决定。

检察官是一个法律性和专业性很强的职业，需要较高的专业素养和丰富的经验积累，需要建立严格的检察官准入、培训、遴选、奖惩、薪酬等机制。建立检察官等级单独序列，科学划分检察官职级层次，建立符合检察工作特点的职业管理模式，可以逐步确立“检察官没大小”的理念，取消检察官对应的行政职级。建立检察官按年资晋升制度，拓宽基层检察院检察官的上升空间，可以提高检察官的收入待遇和社会地位，可以保障检察官的职业职责稳定。

[本文系江苏省人民检察院2016年立项课题“司法改革背景下检察权运行机制研究”以及最高人民检察院理论研究所2016年立项课题“检察权与司法行政事务管理权关系研究”（GJ2016001）的阶段性成果]

（作者张春山系江苏省盐城市大丰区人民检察院党组书记、检察长，崔浩系浙江大学马克思主义学院副教授、法学博士）