论保护优先原则的理论基础

摘 要 保护优先原则作为环境法基本原则于2014年写入新《环境保护法》，但新法并未对该原则给予进一步明示，也未有官方解释出台。本文对该原则的理论基础进行了论述，认为可持续发展、环境权、环境正义及环境伦理分别是该原则的社会目标基础、公民权利基础、法律价值基础及环境道德基础，希冀为该原则的进一步研究奠定理论基础。

关键词 保护优先 环境权 环境正义 环境伦理

作者简介：苗振华，黑龙江大学法学院硕士研究生，研究方向：环境法。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.273

2014年新修订的《环保法》（2014）第五条确立了环境法的基本原则，其中之一即为保护优先原则，这是新中国成立后我国环境立法上首次将基本原则以条文形式明确规定在环境保护领域的基本法中 。环境法基本原则是人类在处理环境问题时的所产生和发展的，它以自然生态规律及人类社会秩序为基础，以人类社会的可持续发展为实现目标，保护优先原则作为环境法的基本原则之一，其产生必然需要一定的理论基础作为支撑，现作如下分析。

一、社会目标基础——可持续发展

发展是人类社会前进的方向，联合国环境与发展委员会（WC ED）于1987年向联合国大会提交了《我们共同的未来》研究报告，首次提出了可持续发展的概念：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展 。1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会，大会重申了1972年6月16日在斯德哥尔摩通过的《人类环境宣言》，通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》，前者是进行全球环境与发展领域合作的框架性文件，后者是全球范围开展可持续发展的行动计划，各国政府代表在此签署了包括联合国《气候变化发框架公约》在内的一系列国际文件与公约，对可持续发展给予了极大的关注与承认。随后，我国于1994年7月发布了《中国21世纪议程》，是我国实施可持续发展战略的行动纲领。可持续发展是从环境与资源的角度，提出了人类长期发展的战略模式，它涉及经济、社会、文化、技术及环境等人类社会发展的多个方面。可持续发展鼓励经济增长，维持资源环境的永续利用及良好的生态，其发展目标是促进社会的全面进步。

2001年7月1 日时任中共中央总书记江泽民同志在“庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话”上指出，在处理经济发展同人口、资源、环境的关系时，要坚持实施可持续发展战略 。2003年10月中共十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中确定了科学发展观的概念 。时任中共中央总书记胡锦涛同志于2004年3月在“中央人口资源环境工作座谈会上的讲话”中进一步明确了科学发展观的深刻内涵，就是要可持续的发展 。从中可见，科学发展观就是可持续发展在中国的进一步阐释，增加了人与自然和谐发展的内涵 ，其关注的范围与可持续发展的范围一致，涉及环境、经济与人类社会发展等方面。

2007年10月时任中共中央总书记胡锦涛同志在中共十七大的报告中提出，将生态文明建设 作为实现全面建设小康社会奋斗目标的要求之一，并要求全社会应当牢固树立生态文明观。在随后的中共十七届四中、五中、六中全会上均提出了生态文明建设的要求。2012年11月的中共十八大报告提出要深入贯彻落实科学发展观的基本要求，提出经济、政治、文化、社会、生态文明等五位一体建设的总体布局，……把生态文明建设放在突出地位，将其融入经济、政治、文化、社会等各方面建设的全过程，建设美丽中国，从而实现中华民族永续发展 。可见，生态文明建设的目的就是实现环境资源的可持续发展，是科学发展观或可持续发展的重要组成部分。

根据《环保法》（2014）第一条的规定，“保护和改善环境，防治污染和其他公害”就是为了“生态文明建设”，为了实现环境领域的可持续发展，而环境领域的可持续发展的最终目标就是“促进经济与社会的可持续发展”，这是由环境资源是人类社会发展的物质基础所决定的。因此，保护优先原则作为环境法的基本原则之一，通过保障环境资源可持续的实现，从而最终达到保障人类社会可持续发展的目标。

二、公民权利基础——环境权

对环境权问题的探討始于1960年联邦德国一位医生提出的有关“原子废物抛入北海”的案件 。随后，有关环境权的理论问题便在美国和日本迅速展开了研究。1982年蔡守秋老师发表的《环境权初探》，开启了我国对环境权理论研究的热潮，涉及环境权的性质、主体、客体、内容等方面，大体形成了三个研究流派，即广义环境权论、公民环境权论和狭义环境权论 ，但并没有形成一致的认识。从国内外的司法实践来看，不管法律对环境权有无规定，法院几乎都否认了环境权可以作为提起诉讼的请求权。

故此，有必要从环境权的客体来重新认识环境权。从《环保法》（2014）第二条对环境所下的定义可知，环境要素作为环境法保护的对象是用来保障人类生存和发展的物质基础，因此，人类为了生存和发展有从各环境要素中获取利益以维持生命并进一步发展的权利。可以认为，环境权是公民为了生存和发展而享有环境利益的权利。从环境权的行使来看，对环境利益的享有一旦完成，便完成了对环境利益的拥有，但享有并不等同于民法上对物行使的所有权，因为公民个人对环境利益的享有并不包括占有、收益、处分这些属于所有权的权能。《宪法》（2004）第九条规定了自然资源的全民所有权（即国家所有）和集体所有权。这就否认了公民个人对自然资源的所有权，但这并不妨碍公民个人基于生存与发展而享有的从这些非公民个人所有的自然资源中获取其所产生的环境利益。可以说公民不必基于所有权便可享有环境权。同时，《宪法》（2004）在第二十六条规定了国家在保护和改善生活环境、生态环境及防治污染和其他公害等方面的义务或职权，这便赋予了公民获取环境利益的权利，而环境利益就表现为良好的生活环境与生态环境。另外，对于作为环境要素的自然资源本身的利用，则应当由物权法的相关规定去调整。根据宪法基本权利主要是公民个人针对公权力（如国家）所享有的权利这一特征，可以将环境权归为宪法中公民的基本权利范围内，这样便使得国家的环保义务有了权利的来源 ，同时也与《宪法》（2004）第二十六条构成了权利义务理论逻辑上的闭合。另外，作为环境权所保护的环境利益本身具有丰富的内容，如果对某一环境利益的享有受到妨碍，就以具有复合性特征的环境权受侵害为起诉理由，就会显得起诉理由不具体、含混模糊，导致法院无法对被侵害的具体利益进行认定并予以保护。当然作为宪法基本权利的环境权所含的各单项环境利益的享有权应当由具体的部门法予以保护，但由于环境利益的内容丰富且对部分环境利益的享有所需达到的保护程度不好界定，使得部门法对相关环境利益的保护缺失，这一问题有待进一步的研究，以解决环境权的保护问题。

环境权所保护的环境利益是公民个人生存和发展的必要条件，作为宪法基本权利的环境权除了为国家设定环境保护的义务外，也为相关环境立法提供了依据。因此，具有宪法基本权利的环境权是环境基法中保护优先原则的权利基础。

三、法律价值基础——环境正义

正义是社会制度的首要价值 。所谓正义就是以平等对待平等的人们，其现实要求同等情况同等对待 。环境正义产生于20世纪80年代美国北卡罗莱纳州的华伦郡事件 所导致的环境运动，该运动主要表现了公众对环境负担分配问题的抗议，反应了人与人之间社会关系的失调，这同时也是环境问题恶化的重要原因。美国环境保护署（EPA）认为环境正义就是指在环境法律、法规和政策的制定、贯彻和实施等方面，全体公民无论种族、肤色、民族和收入的差异，都应当得到公平的对待和有效的参与 。有学者认为，环境正义是指在环保领域，在分配环境保护成果、环境风险和负担的承担时，法律和执行法律的政府应当无歧视地对待每一位公民或群体 。因此，从环境正义问题的产生及其相关定义来看，环境正义强调的是环境利益与环境负担的公平分配问题。可见主张环境正义的主体是人，而环境正义所分配的对象是环境利益和环境负担。因此，从人类社会可持续发展的角度来看，环境正义问题涉及代内正义与代际正义，而从代内正义看，环境正义又涉及不同地区的环境利益与负担的分配。

在代内正义中，强调环境利益与环境负担在全体公民或群体之间平等的分配，当弱势群体的环境利益与强势群体 的环境利益发生冲突时，应当优先保护弱势群体的环境利益，与此相对的是，应当给强势群体分配更多的环境负担，以保护弱势群体的所享有的环境利益，达到双方公平分配环境利益与环境负担的状态。同时，既要实现本国范围内不同地区的环境正义，又要实现国际范围内不同国家之间的环境正义。国内环境正义主要涉及因种族、民族、收入、地域等因素而引起的环境公正问题。国际上的环境正义涉及发达国家对发展中国家环境资源的超低价购买或以其他方式进行的不符合该环境资源应有价值的占有。在代际正义中，就是关涉当代人与后代人之间对于环境利益与环境负担的公平分配问题，这更多关注的是人类自身的可持续发展。当代人在享有环境利益的同时，必须相应地承担保护环境的义务，以此来保证后代人对良好环境利益的享有权。

权利理论要求一个社会中的所有人都必须得到同等的关心和对待，使所有的人都必須成为政治社会的真正平等的成员 。故此，在通过行使环境权而享有环境利益的同时，应当充分考虑代内成员的环境利益与环境负担的分配及代际之间的分配，以保证环境法所保护的环境利益能够公平分配，并永续利用，使得社会的所有成员都能平等的享有环境权。保护优先原则作为环境法的基本原则，其作用就是通过保障公民公平且可持续的享有环境利益，来保护公民环境权的实现。在此意义上，可以说环境正义作为环境法的价值基础，同样也是保护优先原则所追求的价值。另外，有学者认为环境正义还包括人与自然之间的环境正义 或种际公平 ，但从法律的调整对象角度来说，法律调整的是人与人之间的社会关系，环境正义作为法律所追求的价值，此处的环境正义不应当包括人与自然之间的环境利益与环境负担的分配，而这只能属于环境伦理方面的问题。

四、环境道德基础——环境伦理

20世纪中期，由于新工业革命的兴起，环境问题成为西方发达国家普遍面临的社会问题，但到20世纪后期，由于国际经济往来密切，使环境问题演变为全球性问题，引发了人们对人与自然关系的反思，环境伦理学也随之产生并发展。环境问题的本质是人与环境关系的失调 ，环境法作为平衡这种失调的重要手段之一，如果缺乏环境伦理道德的支持，则将不可能实现人类社会可持续发展的最终目标。环境伦理学的发展经历了从“人类中心主义”到“生态中心主义”的发展过程。

传统的“人类中心主义”与近代资本主义生产方式统治地位的确立有很大关系，其核心论点就是征服自然、主宰自然，摆脱自然对人的奴役 。在这种环境伦理观念的指引下，人类毫无节制的利用环境资源，使得自然资源日益枯竭和环境问题不断恶化。随后这种不惜以牺牲环境为代价来换取人类幸福的环境伦理观念受到质疑挑战，使与之观念相反的“生态中心主义”伦理观应运而生。生态中心主义一种整体主义伦理学，将伦理关怀的范围从人类扩展至整个生态系统、自然过程以及其他自然存在物 。生态中心主义以奥尔多·利奥波德的土地伦理学、阿恩·纳斯的深层生态学、罗尔斯顿的自然价值论等角度阐述了把道德义务扩展至整个地球的理由。然而生态中心主义仅从“纯自然主义”的角度关注人与自然之间的关系，而忽视了人与人之间的关系以及人的主体性质，这不利于人类社会可持续发展目标的实现。因此，为了防止绝对的“生态中心主义”倾向，有学者提出了一种新型人类中心主义，即生态人类中心主义，它是对传统“人类中心主义”进行批判的基础上，坚持以人为人，使人与自然和谐共生的新人类中心主义。可以说生态人类中心主义包含两个方面：一是以人的生存与发展为目的，二是为了这个目的的实现而坚持生态中心主义中所强调的人与自然作为整体的关系。