经济法视野下我国地方性扶贫法规的完善路径探讨

摘 要 地方性扶贫法规是规范各地扶贫开发工作、推动实现脱贫目标的法律保障。随着我国大部分省份相继制定了本地區的“扶贫开发条例”，地方扶贫工作逐步做到了有法可依。经济法与扶贫工作的性质具有内在的一致性和切合性，为地方扶贫法规的完善提供了理论的基础。本文试图运用经济法的价值与理念，透视我国地方“扶贫开发条例”的存在问题，进而提出相适应的改进建议。

关键词 经济法 扶贫开发条例 地方性法规

作者简介：刘伟，华东政法大学经济法学院法学专业本科，研究方向：经济法。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.243

一、问题的提出

伴随着扶贫开发成为当前政府工作的重点，依法扶贫已逐渐上升为全社会的共识，而地方性扶贫法规的制定及完善成为首先要解决的问题。为了充分发挥法律对扶贫工作的规范和保证作用，大部分省份的地方立法机关首次制定了本省的“扶贫开发条例”，并得以施行，开启了扶贫开发工作的法治化进程。在充分肯定我国地方扶贫条例的同时，我们也必须看到其存在的不足，扶贫主体单一化、部门法的衔接规范粗略、法律责任单一化等问题不容忽视，尤其是在立法理念上，扶贫开发条例的行政色彩过于浓厚，抑制了扶贫法规效果的发挥。

问题的发现源于研究视角的不同。与从刑法、行政法角度研究扶贫开发行为规范不同，本文试图以经济法的基础理论作为视角，在比较分析各省“扶贫开发条例”文本内容及相关信息的基础上，剖析其存在的相关问题，并提出体现经济法价值的完善路径方案。

二、经济法视野下地方扶贫法规得以完善的理论基础

之所以可以使用经济法的视角来审视和完善地方扶贫规范，是因为扶贫工作与经济法具有内在的一致性，体表现为经济法的规制对象是贫困现象产生的原因，经济法的价值有益于扶贫工作的开展，而事业的长期性、复杂性亟需经济法的保障。

（一）经济法的规制对象与贫困产生的原因具有一致性

现代社会贫困的存在与持续是市场失灵和政府失灵共同作用的产物。在市场经济条件下，市场在配置资源方面具有高效率的特点，市场主体自由竞争，创造大量的社会财富，但同时也产生了马太效应，促使贫富差距拉大，造成富者愈富、贫者愈贫的结果，这是市场失灵的体现。理论上而言，政府的有效调节将会在一定程度上弥补市场缺陷，调节收入差距。但政府却也存在失灵的状况。一方面，由于公共物品的受益者与支出者的分离，造成扶贫工作低效益、高成本运行，形成外部负效应；另一方面，由于政治家的短期行为以及权力寻租、腐败，扶贫资金与扶贫项目的实际效果无法得到发挥。在市场失灵和政府失灵的双重作用下，贫困演变成一项严重的社会问题。

市场失灵与政府失灵是经济法的重要理论基础。经济法是在经济生产社会化出现市场失灵时需要确认政府干预、在出现政府失灵时又需要规范政府干预的背景下产生的。“经济法既是授权之法，又是控权之法” 。而我国贫困问题的产生虽源于多个方面，但可以确定的是，市场失灵以及政府失灵与如今的贫困状况有着密切的联系。改革开放以来，我国的社会主义市场经济体制逐步建立，地区之间彼此竞争，快速发展，城乡差距、地区差距逐步拉大，加之我国采取的是“区域优先发展”战略，中西部地区的贫困问题始终没有得到根本的改善。适当发挥经济法的作用，有助于从根本上化解市场失灵与政府失灵在贫困问题上的阻碍。

（二）经济法的价值与扶贫工作的目的具有一致性

经济法的价值实际上是“可持续发展的社会整体效益”。 维护社会整体效益是经济法理念的核心体现。市场经济下，虽然个体对效益的片面追逐促进了社会财富的增加，但同时也导致了社会贫富差距悬殊，在一定程度上影响了社会和经济的可持续发展，降低了社会整体效益。经济法在协调市场个体之间利益的同时，致力于推动部门、地区经济结构与资源宏观配置的合理化，从而实现社会整体效益的最大化。目前我国各地正在开展的“开发式”扶贫工作，其实质是对社会资源的倾斜性重新分配，是经济法价值的体现。通过对贫困地区的开发与扶持，我们将不断增强贫困区域的经济实力和提高贫困群体的收入水平，缩小城乡、地区发展差距，实现社会整体效益的最大化。

（三）扶贫事业的长期性、复杂性需要法律的保障

贫困是一个与人类社会发展相伴的社会现象，即使在福利制度相对完善的西方发达国家，贫困问题依旧存在。在相当长的一段历史时期内，人类不得不与贫困进行持续性的斗争。而且，扶贫工作的进行牵涉到国家、社会等各个主体的参与，扶贫工作的效果直接关系到地区利益与社会稳定，其复杂程度可见一斑。我国政府始终致力于推进扶贫工作，在取得一定效果同时我们也必须看到其中的隐患与危害。“在民主与法治的时代，生产力与生产关系的发展离不开法治的保障。” 在缺少必要法律制度支撑以及经济法理念指导的情况下，扶贫主体的责任、扶贫资金的使用以及多元化扶贫措施的协调等问题不容忽视，亟需法律规范的明确。

基于经济法与扶贫工作的上述内在联系，本文将在总结各省扶贫法规基本状况的基础上，通过运用经济法的理论，重新审视和完善地方“扶贫开发条例”。

三、我国地方性扶贫法规（扶贫开发条例）的基本认识

（一）我国地方扶贫法规的独特地位

我国地方扶贫法规具有独特的地位。目前我国在扶贫法规领域采取的是鼓励地方立法先行的策略。2015年11月29日发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确规定“完善扶贫开发法律法规，抓紧制定扶贫开发条例。”地方扶贫法规建设成为扶贫工作重要环节。由于我国尚未出台国家层面上的扶贫法或行政法规，相关规范仅散见于其他法律法规，如《中华人民共和国农业法》、《社会救助暂行办法》以及《财政专项扶贫资金管理办法》等，所以地方“扶贫开发条例”被赋予了切实规范各地扶贫工作的重要功能，在贯彻国家扶贫路线、规范扶贫工作方面发挥着不可替代的作用。

（二）我国地方性扶贫法规的分布及特点

在地方层面立法分布上，有17个省（直辖市、自治区）制定了本地区的“扶贫开发条例”。具体表现为，在23个省份中，河北、湖南等14各省份制定了本省的“扶贫开发条例”，山东、河南等九个省份未制定本省的扶贫开发条例；在4个直辖市中，只有重庆市出台了地方性的法规——《重庆市农村扶贫开发条例》，北京、上海、天津三市均未出台此类地方性法规。5个少数民族自治区中，只有广西壮族自治区和宁夏回族自治区制定了本区的扶贫开发条例。

因此，我国扶贫法规的法律效力总体较低，中央和地方层面扶贫立法均有待加强。

我国地方性扶贫法规建设呈现时间跨度大的特点。1995年广西壮族自治区人大常委会审议通过了我国第一部地方性的“扶贫开发条例”，2016年9月30日贵州省人大常委会审议通过了我国最新的地方性扶贫法规，时间跨度超过二十年，这20年也正是我国扶贫事业不断深入和发展的时期。

我国地方性扶贫法规建设呈现集中性特点。由表可知，1995- 2011年，16年间我国地方共出台了5部地方性扶贫法规，只有广西壮族自治区进行了立法修改。然而，2012-2016年，5年間我国地方共出台了13部地方性扶贫法规，湖北和黑龙江两省做了立法修改。显然，无论是新法的出台，抑或是旧法的修改，后五年的立法成就远远超过前16年的立法成就，呈现出了立法集中的井喷式特点。

四、经济法视野下我国地方性扶贫法规的存在问题

“扶贫开发条例”是目前我国各省发挥主要规范作用的地方性扶贫法规。作为主要的地方性法规，扶贫开发条例在诸多省份系初次制定，立法经验经验不足，对“扶贫发开条例”的经济法价值认识不够，存在如下问题急需解决。

（一）扶贫主体单一化

目前，我国“扶贫开发条例”坚持的是“政府主导”的思路，各省条例大都系统明确了各级政府以及扶贫开发主管机构的主体责任，但却相对忽略了其他扶贫主体具体规定。以《湖南省农村扶贫开发条例》为例，该条例中只有第二十七条规定了宣示性条款，“鼓励社会组织和个人通过兴办企业、合作开发、建设生产基地提供就业岗位、公益捐助等方式参与扶贫开发”，且主体为政府，除此之外没有其他相应的配套规定。以规范政府行为为主的立法规定有助于督促行政机关积极履行扶贫工作职能，切实维护贫困主体利益。

然而，“贫困治理不应是政府单一主体，而应是政府、市场组织、社会组织、民众多主体合作的网络状结构”。 政府主导的扶贫开发固然具有合理性，但过度的干预不仅难以实现资源的有效配置，反而会扭曲市场自我调节体系的运行。一方面，政府的扶贫开发政策更多的是针对宏观的普遍性的贫困原因，难以有针对性地惠及需求各异的微观个体；另一方面，政府自身具有局限性，权力寻租及腐败抵消着扶贫成效。

（二）行政色彩过于浓厚，政策性强

各省扶贫开发条例行政色彩浓厚，更像是政府行为的工作准则。如前文所述，我国省级地方在5年内共制定出了13部“扶贫开发条例”，这一现象背后深层次的原因是中央扶贫政策的出台，中央层面的文件推动了地方扶贫法规的建设进程，尤其是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的发布，掀起了地方扶贫立法的高潮。反映在立法上的现象是，扶贫法规的章节结构、内容与政策性文件基本相同。以法规的章节名称为例，各省的扶贫开发条例基本包含以下八项内容：总则、扶贫对象、扶贫措施、扶贫项目、扶贫资金、监督与考核、法律责任、附则。其规范内容中，“政府应当……”是最为普遍的表述，而忽视了对监督考核、法律责任、扶贫对象权利的明确，而后者才应当是一部法律应该关注的重点。

（三）部门法的衔接规定过于粗略

扶贫是一项系统性工程，会牵涉到经济法内部不同的部门法。就扶贫措施而言，财政、税收、金融、产业政策等措施紧密相连。财政扶贫资金的管理与使用问题历来是扶贫工作的关键问题，扶贫资金的挪用与侵占极大地影响了扶贫效果的显现。值得欣慰的是，新制定的“扶贫开发条例”大多数对此问题给予了细化以及明确了相应的法律责任，但对于税收、产业政策等问题往往一笔带过，宣示性意义远大于实际规范的意义，不利于指导和规范具体的扶贫工作。

（四）法律责任雷同化、单一化

经济法责任是经济法区别其他部门法的重要特征，刑事责任、民事责任、行政责任的综合使用，有效的达到了规范行为的效果。然而，大多数“扶贫开发条例”的法律责任过于偏重行政责任和刑事责任，几乎完全忽视了民事责任。且大多数省份的法律责任规范的行为几乎相同。经过笔者统计，“法律责任”一章规范的主要行为类型有是扶贫资金违法使用行为、扶贫项目申报造假行为、骗取优惠政策的行为、侵害扶贫项目设施设备的行为。虽然我国地方共制定了17部地方性扶贫开发条例，但法律责任规范行为的类型却不外乎以上四种，雷同性可见一斑，缺乏地方立法特色。

五、经济法视野下地方性扶贫法规的完善路径

（一）审慎立法目的，贯彻经济法思维

德国法学家耶林说：“目的是全部法律的创造者，每一条法律规则的产生都源于一种目的。” 立法目的深刻影响着立法的原则、制度以及规则。如果地方的立法者以行政法的思维来制定扶贫法规，那么法规自身将无疑凸显行政法的色彩。而事实也正是如此。《重庆市农村扶贫条例》第一条规定了立法目的，具体表述为“为规范农村扶贫活动，促进农村贫困地区及贫困人口脱贫致富，推进统筹城乡改革和发展，结合本市实际，制定本条例”，其他省份扶贫开发条例的立法目的与之大同小异，均将规范农村扶贫活动作为最主要的立法目的，加之我国扶贫事业素来秉持的是以政府为主导的原则，因此规范政府的扶贫行为便无疑成文条例最主要的内容，行政法色彩过于浓厚的结果也就可想而知了。我们必须灵活运用经济法的思维，以体现经济法特点的语言来表述条例的立法目的。笔者建议立法目的可以有三部分构成，具体表述应为“为了维护贫困地区和贫困群体的利益，促进扶贫工作整体效益的最大化，增强贫困的确的可持续发展能力，结合本地区实际，特制定本条例。”总之，只有在立法目的坚持了经济法的思维的前提下，我们才可能制定出一部体现经济法价值与特点的地方性扶贫法规。

（二）细化扶贫主体，突出中介组织作用

经济法主体是指以自己的名义独立参加经济法律关系、享有经济法权利并承担经济法义务的当事人，通常包括管理者与被管理者，被管理者具体表现为市场主体和中介组织。在扶贫工作中，政府理应是值得关注的主体，这在各省的“扶贫开发条例”中已经足以体现，规范政府行为的具体条款以及相关的法律责任随处可见。但正如前文所述，扶贫工作不应是政府的个人独唱，中介组织（也有学者成为“社会中间层”）完全可以发挥更大的作用，尤其是非营利性组织，其功能發挥具有不可替代的作用。在2016年新制定的“扶贫开发条例”中，虽然各条例均明确了充分发挥社会各界在扶贫工作中的作用，但具体如何发挥以及行为的法律后果却鲜有所提及。我们应该在地方扶贫法规的制定中进一步明确中介组织的法律地位，努力形成各方协调的大扶贫立法规范格局。

（三）完善法律责任，形成多重规制

“经济法责任是指经济管理者或市场主体因违反经济法义务而产生的否定性法律后果。” 经济法在坚持社会整体利益的前提下，通过借助民事、刑事、行政责任三种责任类型，从而使违法主体承担不利后果。目前各省“条例”中规定的法律责任单一化、雷同化问题严重。

笔者建议在今后的扶贫立法规划中，立法者应当在结合地区扶贫突出违法行为的基础上，增加民事责任的比重，丰富法律责任的类型。

（四）加强法律衔接，发挥综合效应

经济法调整的领域具有多元性的手段具有多样性，在扶贫法规的制定过程中，我们应当注意到条例本身与其他经济法领域的部门法的衔接问题，尤其是与财政、税收、金融、社会保障的关联性，立法者应当在遵循上位法规定的前提下，细化连接“扶贫开发条例”与其他部门法的关键部分，并将之反映在立法规范中，增强扶贫规范的协调性。

六、结语

良法之治是法律人追求的现代社会的应有状态。在我国国家层面尚未出台统一的扶贫法律的背景下，我们需给予地方性扶贫法规足够的重视。作为目前扶贫法律体系的重要组成部分，地方性扶贫法规的制定与施行不仅关乎当前扶贫工作的有效开展，而且对未来国家层面扶贫法律的制定具有重要的借鉴意义。深刻理解扶贫法规的经济法价值，并以之指导立法工作，有助于我们在维护社会整体效益的理念下开展扶贫工作，制定良法，实现社会经济的可持续发展。

注释：

秦国荣.维权与控权：经济法的本质及功能定位——对“需要干预说”的理论评析.中国法学.2006（2）.

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向德平、黄承伟主编.中国反贫困发展报告（2014）.华中科技大学出版社.2014.12.

[美]博登海默著.邓正华，等译.法理学——法哲学及其方法.华夏出版社.1987.104.