小议政府在PPP模式中的职责

金瑞波

[摘 要]20世纪80年代以来，在世界范围内刮起一股行政改革的风潮，其主要内容是政府职能市场化。在此背景下，鼓励社会资本参与基础设施建设的PPP模式在世界范围内得到快速发展。文章对政府部门在PPP模式中的职能与定位进行探讨，并对有关问题给出对策与建议。

[关键词]PPP模式；政府职能；信息披露机制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.10.210

1 PPP模式介绍

1997年Windhoek在可持续发展的项目管理会议上首次提出了“PPP”概念。PPP，即公私合作制，是指政府部门在提供公共产品或服务时，为了提高效率、降低风险而与私人部门进行的长期合作。这种合作伙伴关系一般是通过正式的协议来确立。在这种合作伙伴关系下，公共部门与私人部门在提供公共产品（或服务）时可以更充分地发挥各自的优势并且共同分担风险、分享收益。

PPP的实践最早起源于欧洲，其在铁路、地铁、公路等大型公共基础设施的建设中应用相当广泛。但是目前在国际上对于“PPP”还没有一个较为统一的定义，世界各国、各种国际组织对“PPP”的定义都有不同的解释。英国促进“PPP”政策工作小组对“PPP”的定义为：为了提供某项公共服务或开发某一公共设施，而在公共部门与私人部门之间达成的契约性协议，并以此来实现收益共享和风险共担。美国PPP委员会将“PPP”定义为：政府机构（包括联邦、州或地方）与私人部门的合同协议，并且通过这一正式的协议，利用公私双方的资产、发挥公私双方的技能，共同为公众提供服务或设施，在资源共享的同时，公私双方分享利益并分担风险。加拿大PPP委员会将“PPP”定义为：公共部门与私人部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过合理的资源分配、利益共享和风险共担，以满足公众需求。世界银行对“PPP”的定义为：“为提供公共设施或服务，政府部门与私人部门建立的长期合同，其中主要由私人部门承担主要风险和管理责任，私人部门获得的报酬与其所提供的设施或服务相关。

2 我国政府在PPP模式中的职能履行现状

政府部门作为PPP模式的参与方之一，不同于私人部门以追求经济利润为目的，政府部门更多的是看重项目的社会效益。同时，政府部门作为项目的发起者又占据主导地位，所以政府部门如何在PPP项目中履行职能至关重要。

从20世纪80年代中期开始，我国就在一些基础设施领域引入了社会资本投资，如污水处理、高速公路、桥梁等。从这些基础设施的发展历程来看，政府通过使用PPP模式，已经显现出了一定的效果，即基础设施建设效率提高以及缓解地方政府财政压力。但是PPP模式在我国的应用仍处于起步阶段，需要结合我国国情不断完善、探索。

我国为了更好地推进PPP模式在基础设施领域内的应用，于2014年成立了财政部政府和社会资本合作中心，并赋予了国家发改委对于PPP推广过程中的监督职能。但在实践过程中，存在职权交叉的问题。使得PPP的监管机构在履行职能时缺乏应有的独立性。我国的政府部门作为PPP项目的参与方之一，要承担PPP项目带来的风险并享受相应的收益，同时，政府部门又是PPP项目的监管者，要履行相应的监管职责。这种既是运动员又是裁判员的身份，很容易使政府部门在实践过程中模糊了自己的职责。

在法制建设上，这些年来，为了鼓励和引导社会资本参与投资基础设施建设，财政部和国家发改委陆续发布了很多推广PPP模式的政策文件，这在一定程度上促进了PPP模式在中国的發展。但是我国关于PPP的法律法规依然不完善，存在稳定性差、法规地区化、内容笼统等问题。

在政府管理观念上，政府部门仍然存在对公共服务全权负责的保守观念。社会资本在人才、管理、技术等方面的优势不能完全发挥。我国政府应尽快扭转观念，在PPP项目中，作为参与者和监管者，应给予社会资本更多的空间以更好地发挥其优势。

综上所述，我国政府在PPP模式中的分工有待明确、法律法规亟待完善、管理观念仍需转变。

3 对于我国政府在PPP模式中职能与定位的建议

3.1 优化审批程序

政府部门应当简化审批程序，减少行政审批周期，审慎核准项目，建立一个简洁、有效、清晰、合理的项目执行方案。同时，在项目有效期内，应充分发挥政府的监督、管理职能，切实保障相关政策法规的可持续性，建立应对外部环境变化的应急机制，避免项目因政治等因素而终止。

3.2 对社会资本参与PPP项目提供支持

政府部门推广PPP模式时要明确，政府部门与社会资本合作的目的是为了借助社会资本在技术、人才等方面的优势来增进提供公共服务的质量与效率。目前，在社会资本进入基础设施领域时仍然存在一些不合理的技术条件、人员资格、注册资金等门槛，在与国外投资者的竞争中常受到不平等待遇，严重挫伤了国内社会资本参与PPP项目的热情。所以，政府需要认识到PPP项目的长期性和复杂程度，在明确自身职责的情况下，继续深化行政管理体制改革，实现政企分离，进而使社会资本更好地发挥自身优势，与此同时，政府部门应继续出台更多的优惠特许权政策，比如给予社会资本在项目附近的商业开发权、土地开发、物业管理权等。

3.3 完善法律法规

PPP项目能否成功，一个关键因素就是相关政策的支持和完善的法律法规。由于我国PPP模式正处在起步阶段，对于这方面的法律法规、政策制定的研究并不多，在公私合作方面的立法相对滞后。接下来，政府部门应在保证法律、制度一致性的基础上，跟上时代步伐，抓紧研究并制定新形势下公私合作方面的法律法规。通过法律保障PPP模式的健康发展，为接下来的PPP推广营造有利环境。

3.4 合理的风险分配机制

虽然上文提到，世界各国对于PPP的定义并不统一，但是都承认“风险共担、收益共享”是PPP的核心精神。实践过程中，应在协调社会资本追求收益和政府部门追求社会利益的基础上，科学、合理地制定风险分配机制。对于风险的分配，应遵循三个原则：第一是风险应分配给对该风险最有控制力的一方，例如建设过程中涉及的风险应由社会资本承担；第二是风险的分配应与权力相匹配，例如在地铁、污水处理、高速公路等PPP项目中，政府部门需要掌控定价权，相对应地，政府就需要承担收入不足的风险；第三是风险分配应有上限，有些风险发生时，其造成的后果可能令任何一方都难以独自承受，如果只由一方承担，并不利于PPP项目的风险管理。历史上有很多PPP项目由于政府部门过多地承担了风险，最后对政府财政形成了巨大的压力，所以在风险分配时，应设立一个承担风险的上限，超过这个上限的风险或者通过购买保险或者所有参与者共同承担。

3.5 建立信息披露机制，使投资公开透明

政府在做PPP项目储备和筛选的工作时，应及时向全社会公开发布PPP项目的信息，并如实披露项目有关风险；并且采用招标、谈判等竞争的方式，公开透明地在社会资本当中选择参与方，通过打分的机制将信用状况良好，综合实力较强的社会资本遴选出来，避免“托关系”“走后门”等情况的发生。真正做到通过PPP模式，降低了提供公共服务的成本并提高了提供公共服务的效率。

3.6 加强监管、将政策落到实处

政府应继续加强PPP项目的监督和管理，将PPP项目涉及的所有利益相关方都纳入监管范围，防范内部腐败的发生，建立一个适合PPP项目长期发展的程序和相应的监管规则，并进一步建设项目有效期内的风险追踪和调控机制，做好项目跟踪服务，依法开展检查、验收和责任追究等活动，建立健全私人资本投资公共项目的信用记录，充分发挥政府作为管理者和监督者的职能。

参考文献：

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[4]贾康，苏京春.PPP将引导更多民间资本进入公共服务领域[J]中国战略新兴产业，2015（8）.