国外社会养老保险责任分担机制经验研究

张晓龙

[摘 要]在国际上，多数国家实行由政府、企业、个人共同承担养老保险金筹资责任的“三支柱”养老保险模式，一些国际组织则采取除了强制性缴费的“三支柱”以外，辅以非正式保障形式基金的“五支柱”养老保险模式。从制度设计来看，实际上，我国的养老保险制度也属于“三支柱”模式，故对国外典型国家和国际组织的养老保险责任分担机制的研究对于改善我国养老保险制度责任分担机制有重要的参考价值。

[关键词]社会养老保险；三支柱；五支柱；责任分担

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.10.063

1 引 言

1994年10月，世界银行（WBG）在年度报告《防止老龄危机：保护老年人及促进增长的政策》中第一次提出“三支柱”养老保险模式。其中“三支柱”养老保险模式分别指：第一支柱是政府提供的公共养老金计划，针对于全体就业人员；第二支柱是企业建立的补充养老金计划，针对于企业内部就业人员；第三支柱是个人储蓄养老金计划。“三支柱”模式一经提出，就得到了经济合作与发展组织（OECD）的倡导，该组织表示：[1]“一个更为分散化的退休收入模式是必要的，而且更广泛的退休收入来源也有助于降低收入损失的风险，同时，三支柱体系应该能够增加现在仍以现收现付制为主的国家中基金制养老金制度的比重；减少公共养老金制度在养老保障体系中的规模；分离公共养老金制度的反贫困和收入替代功能。”在世行和经合组织的倡导下，“三支柱”养老保险模式在全世界很多国家都得到了广泛应用，例如美国、英国、俄国、日本等，并且都取得了不错的效果。

2 国外养老保险责任分担机制

2.1 美国养老保险责任分担机制

美国的基本养老保障是由养老保险、遗嘱津贴和残疾保险组成的，简称OASDI方案，其采取的“三支柱”养老保险模式又可称为“三角凳”模式，由普遍养老金计划、私人养老金计划和个人储蓄养老金计划构成，各个养老金针对的人员不同，其养老保险金的责任分担也不一样，具体见表1。

第一，普遍养老金计划。该计划为政府强制执行的社会保障，是提供给全社会的联邦退休金制度，该层次养老金全部来自雇主和雇员共同缴纳的工资税，采取现收现付制，目前已经覆盖了近全美97%的就业人员。

第二，私人养老金计划。该计划带有福利性质，其资金筹措由政府或雇主承担，最初该计划仅限于工业和商业企业的工薪劳动者，随后农业工人、小商贩和个体经营者也被容纳进来，1984年，未来制度的更规范管理，将公务员也纳入了该计划范围。

第三，个人退休金计划。该计划为个人自愿参与的补充养老金计划，个人自行管理个人的退休账户，其筹资分担完全自己承担，多缴多得。

2.2 英国养老保险责任分担机制

英国的养老保险模式基本和美国相同，但制度设计相比美国更为合理，其实行的“三支柱”养老保险模式分别为统一费率的国家基本养老保险计划、各种与工薪收入相关联的养老金计划以及个人自愿养老储蓄。

第一支柱：国家基本养老保险。该支柱由每个符合领取养老金条件的退休人员得到的等额的基础年金组成和根据实际缴费年限和基数确定的按消费价格指数进行指数化调整的数额两部分组成。

第二支柱：与工薪收入相关联的各种养老金计划。一是由国家发起缴纳的，为国家收入关联计划；二是由雇员的雇主单位发起的，为职业养老金计划。

第三支柱：个人自愿养老储蓄。该支柱是由社会商业机构或社团发起设立的个人养老金计划，主要针对非就业人员，但就业人员也可自愿选择参加，多数实行个人自愿储蓄的积累制方式。

2.3 日本养老保险责任分担机制

日本的养老保险主要实行不同层次筹措“年金”的共济方式，故责任分担主要是有国家、雇主和雇员共同承担，相对没有参加工作的人其分担责任较小，其“三支柱”分别为“国民年金”、“厚生年金”和“共济年金制度”、“企业年金”。第一层为 “国民年金”，法律规定20岁以上60岁以下部分职业都有义务参加国民年金的缴纳；第二层为“厚生年金”和“共济年金制度”，厚生年金由受雇于企业的正式雇员参加，公务员等参加共济年金，这部分的养老金由个人和国家共同承担；第三层为“企业年金”，它是为了进一步增加老年人的退休后的收入而建立的。

3 “三支柱”养老保险责任分担机制存在问题

目前众多国家普遍采取的由国家、雇主、雇员共同承担养老保险金的“三支柱”模式，其养老金较为单一，易受经济发展景气、人口结构等因素影响，不能保障养老保险支出的可持续性。

3.1 “三支柱”养老保险模式不利于可持续发展

养老保险金支出旨在保障老年人的生活水平，然而：一方面，养老金支出的刚性特点，在老年人口相比就业人员相对减少的情况下，养老金总收入与养老金总支出不匹配，收支不平衡，易出现养老金筹集与养老金支出的资金缺口；另一方面，该模式的养老金很大程度上有国家分担责任，在体制转轨阶段，上一代人的养老金支出很大程度上通过下一代的缴费来实现，易导致下一代个人账户实质上的空账运行，实际上造成养老金收支缺口的恶性循环。可见，“三支柱”养老保险模式不利于可持续发展。

3.2 “三支柱”養老保险模式增加年轻人的负担

“三支柱”养老保险模式在老龄化背景下极易增加年轻人养老保险金的分担压力。老年人比重增加导致养老保险金支出急剧增加，这样以政府支出责任为主的筹资方式在财政支出约束下，势必导致养老保险金筹资责任的转嫁，导致企业和在职人员的缴费比例提高，结果：一方面企业在缴费比例提高情况下，无力缴纳或拒缴职工养老保险金现象会增加；另一方面，个人缴费比例的增加也会增加在职员工的负担，在有些企业拒履行其责任分担义务情况下甚至影响年轻人就业，这样，年轻一代人的压力进一步加剧。而现实是，老龄化不仅仅是老年人比例的增加而且他们的相对寿命进一步延长，这样会进一步增加养老保险金支出压力。所以，“三支柱”养老保险模式会使年轻人负担加重的状况进入恶性循环。

3.3 “三支柱”养老保险模式体现社会保障制度公平性不够

“三支柱”养老保险模式多采取现收现付的筹集方式，这样制度上将收益者分为老人、中人和新人，并且其筹资分担方式决定了更多的收益者应该是在职人员，所以不能够充分体现社会保障制度应具备的公平性。具体表现为：

一是当期老人变成了纯收益者。在现收现付制下，越来越多的人为了更早地享受养老待遇选择提前退休，而新人不断参与分担义务和中人分担责任不断加重却还不能享受待遇，这样可能出现社会财富逆向高收入人群，即老人转移的情况，使得养老金筹集更加困难。

二是覆盖面的限制并不能解决社会真正的养老保险需求。现行“三支柱”养老保险模式由于普遍采取“个人需要交纳一定年限一定数额的养老金后才能在退休后得到养老金”的政策，于是没有能力向个人账户交纳养老金的最底层人群就得不到保障，也就失去了其社会保障最根本的宗旨。

三是同样因为更多偏向于就业人员和其收入水平为依据的制度设计，不利于妇女群体的养老保障，因为一般情况下，妇女就业率相对低，另外，即使就业也因为养育子女等因素可能获得的薪水水平相对较低，虽然他们的筹资分担责任低但相应退休后的保障水平也低。

可见，“三支柱”养老保险模式的责任分担机制设计虽然覆盖了多数群体的养老保险，但并不能公平地保障社会各群体的老年生活水平。

4 国外养老保险责任分担机制的启示

国外典型国家和国际组织的养老保险多实行多层次的责任分担机制，在政府计划内的养老保险制度多采取政府、企业、个人共担的筹资模式，且这些计划多采用强制性原则，在这些强制性的养老保险金外，有些国家还采取自愿形式的“企业年金”或“商业年金”等计划作为补充，充分保障各阶层群体的养老问题。这些都为进一步完善我国养老保险责任分担机制提供了参考。

4.1 与经济社会发展实际相适应

从各国养老保险责任分担机制的筹资标准和待遇水平看，与各国经济、社会、政治、文化等环境相适应，故我国在各类养老保险制度的责任分担机制设计上，应充分考虑我国经济社会发展区域间、城乡间不平衡等因素，从筹资标准到待遇水平要使不同人群达到同样的水平不是一蹴而就的事情，需要通过循序渐进的过程，力图首先实现城镇不同居民之间的筹资标准和待遇水平一样，其次在考虑城乡间平等的问题。实际上，2014年开始的国家机关事业单位人员的养老保险制度改革，其实就是使城镇企业职工和机关事业单位人员这两类同为城镇在职人员向同一水平看齐的努力。

4.2 建立多层次的养老保险制度

随着经济社会的发展，特别是现代社会分工要求越来越高、收入分配差异、老龄化等问题越来越明显，单一养老保险制度无法适应社会养老的要求，由此，国外经济发达国家多采取了由各阶层共同承担的养老保险制度，这样，可以在政府财力有限的情况下，通过制度设计发挥政府、企业、个人各方的积极性，同时以完全商业化的养老保险作为补充，通过建立多层次的养老保险责任分担机制，充分解决全社会的养老问题。实际上，我国也基本建立起了全覆盖城乡居民的不同层次的养老保险制度，但完全商业化性质的养老保险因为经济发展水平、居民养老理念等因素影响发展尚处在起步阶段。

4.3 充分发展国家公共保险制度外的年金制度

国外发达国家除了建立多层次的国家公共保险制度外还充分发展不同形式的年金制度作為补充，充分保障养老水平。其采取的方式主要有三种：一是国家公共保险与强制性职业年金相结合，国家要求企业每年缴纳一定费用与国家公共保险金形成在职工人的养老基金；二是国家公共保险与自愿职业年金相结合，雇员基本上自愿参与，但雇主必须保证为雇员提供政府作要求的“最低保险年金”与国家公共保险共同构成养老保险金；三是完全自愿型的针对非在职居民实施的年金，或采取待遇确定或采取完全积累的养老保险年金。在一些发达国家，年金制度已经得到普遍发展，并形成这些国家公共年金的重要补充，而在我国，除了城镇职工、城镇居民、新农保三种政府、企业、个人共担形式的社会养老保险制度外，国家公共保险金参与的年金制度基本还没有建立，只有一些完全商业化保险作为补充，不利于养老保险的稳定发展。

参考文献：

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