特朗普“硬实力预算”能否破解美国战略困境

沈志雄

3月16日，美国特朗普政府发布了名为《美国优先：让美国再次伟大的预算纲要》的2018财年联邦政府预算草案，“如约”提出了高达6390亿美元的国防预算需求，超出《预算控制法案》的规定上限540亿美元，堪称“美国历史上国防开支最大规模的一次增长”。

重建美军

在整个竞选过程中，“美国优先”和“使美国再次伟大”是特朗普最为重要的两个竞选口号。在美国面临重大战略困境的背景下，特朗普喊出这两个竞选口号，无疑道出了很多美国选民的心声，成为其过关斩将并最终问鼎总统宝座的重要武器。上台后的第一份预算草案仍以这两个口号为标题，充分反映了特朗普政府的总体政策的目标和趋势。强大的军事力量一直是支撑美国世界霸权的主要支柱，建设强大的军力自然是特朗普“使美国再次伟大”口号的题中之义。事实上，特朗普上台之后很快便将重建军力作为其施政的优先事项。担任总统不到一个月，他便签署了《重建美国武装力量备忘录》，授权国防部长在全面评估美军的基础上提出重建美军实力的计划。

值得注意的是，特朗普反复强调恢复美国军力，高调宣布增加国防预算，除了兑现竞选承诺外，还有更为深层的原因。自2011年开始实施的财政紧缩政策，大幅削弱了国防开支，引起了美国保守派尤其是美国军方及一些战略学者越来越强烈的批评。这些批评的声音借力近年来美国内政和外交的困境，逐渐形成了一股推动美国重建军备的强大力量。

军方受财政紧缩政策影响最深，其反应也最为强烈。早在2014年，美国国防部发布的《四年防务评估报告》就明确指出，“‘自动减支将大幅增加军事行动执行过程中的风险……我们的军队将出现失衡……难以满足防务战略要求，导致战争时间延宕，增加美国及其盟国和伙伴国的伤亡风险……最终，持续的‘自动减支将使我们的敌手更加大胆，并削弱我们盟国和伙伴国的信心，反过来也将导致当前业已严峻的安全环境更具挑战”。为此，军方呼吁国会废除《财政预算法案》对军费规模的限制。

除军方外，一些智库也日益频繁地表达了对“自动减支”可能严重削弱美国军力的“担忧”。例如，美国传统基金会自2015年以来，连续发布《美国军事能力指标》报告，认为《预算控制法案》给美国军力造成了严重影响，导致美军战备和训练严重不足，已经难以满足美国维持世界霸权的需要。这样的声音也逐渐为美国普通民众所接受。据最近的盖洛普民意调查显示，越来越多的美国普通民众也认为，美国国防开支过低，军力过于虚弱。

很多嗅觉灵敏的美国政客注意到了这些声音。2017年1月，美国参议院军事委员会主席麦凯恩抢在了特朗普之前，发布了《恢复美国实力》的报告，强调《预算控制法案》严重削弱了美军，为恢复美国实力必须大幅增加国防投入，为此提出要将国防基本预算增至6400亿美元。实际上，为摆脱“过于软弱”的诟病，奥巴马卸任之前签署的《2017年国防授权法》，已大幅提升了国防预算，使其总额达到6190亿美元。这意味着，特朗普国防预算的“大幅增长”，也只是在奥巴马时期预算的基础上增加了200亿美元而已。

“硬实力预算”

特朗普预算草案强调，美国将“以实力求和平”，通过重建美国军事实力履行联邦政府保护国家的首要职责。重建军事实力成为预算草案的核心，该预算也因此被称为“硬实力预算”。历史上，美国也有许多大幅增加军费的情况，但与以往不同的是，此次增长的军费不是用于应付战争，而是“将主要用于投入建设更加强大的军队。”

早在竞选期间，特朗普就提出建设强大军队的扩军计划：将陆军现役人数由当前的45万增加至54万，海军陆战队由18.2万增加至20万，舰船由272艘增加至350艘，空军的作战飞机由现有的1141架增至1200架。目前来看，特朗普当时提出的扩军方案并未经过认真的评估，是否能够落实仍有待观察。而预算草案也只是简略地提出了恢复美国军事实力的大致思路和方向：着眼于建设“规模更大、能力更强、更加致命联合力量”的总体目标，新增国防预算将首先用于恢复美军的战备水平；之后在增加美陆军和海军陆战队的规模，增加海军舰艇数量，以更快的速度购买F-35联合攻击战斗机；同时加大核武器、反导力量建设力度，增加太空、网络等新型领域的投入，确保美军的技术领先和绝对优势。

预算草案之所以被称为“硬实力预算”，还因为它大幅削减了美国在软实力领域的投入。2018财年美国联邦政府可自由支配的支出总额约为1.065万亿美元，这个数字并没有超出《预算控制法案》规定的上限，因此特朗普国防预算增加的540亿美元只能通过削减其他非国防部门的支出来获得。其中，国务院、国际开发援助署等与美国软实力建设密切相关的项目削减幅度达到29%。主要包括：削减美国对外经济和发展援助，并将一些对外军事援助由赠与调整为借贷；中止防止环境变化项目的开支，包括停止向联合国交纳承诺的环境变化项目经费；减少联合国维和经费的缴纳；削减向世界银行等发展银行提供的资金；裁减大部分文化交流项目；等等。

困局难解

很大程度上，这份“硬实力预算”是特朗普针对美国当前战略困境开出的多副“药方”中的一副，其直指“军事实力削弱动摇美国霸权”的病症，试图通过恢复军事实力来寻求破局。但很明显，这副药方只治标却不治本难以达到其目的。

美国著名学者罗伯特·吉尔平早在20世纪80年代初就指出，一个社会的国民收入一般可以分成三大部分：防务、消费和生产性投资。由于各种原因，随着一个社会的老化，国民收入中的防务和消费部分也随之增加，导致社会进入一种消费增长、投资下降的螺旋形下降状态，从而削弱支撑该国国际地位的经济、军事和政治基础。尤其在军事领域，最有效的军事技术总是趋向于成本增加，“由于军事能力成本的增加，由于军事技术由支配国向新兴竞争对手的扩散，支配国维护国际体系的成本也不断增加……围绕在消费、投资和防务中谁占有财政预算优先权的斗争变得愈加激烈，从而造成严重的财政危机”。吉尔平的论述精辟地描绘了当前美国的困境，也揭示出仅仅依凭军事能力是难以根治美国“霸权病”的。

目前来看，特朗普旨在大规模恢复美国军事实力的预算面临诸多的挑战，仍存在不确定性。且不说《预算控制法案》的限制，美国国内两党围绕联邦预算问题的激烈斗争，以及国防部内部对于军队发展方向和重点的分歧等。仅美国软实力会受到严重削弱这个问题，就可能成为特朗普实施“硬实力预算”的重大障碍。

事实上，与硬实力一样，软实力也是美国世界霸权的重要支柱，两者互为补充。对此，美国现任国防部长马蒂斯曾形象地指出：“如果你不給国务院提供足够的资金，那么我们最终将不得不购买更多的弹药。”美国在伊拉克和阿富汗的战争更是充分说明了这一点。

特朗普政府减少对外援助，拒绝承担首要大国的责任，将不可避免地大幅削弱美国的软实力，这一点已经引起了美国国内的注意。早在特朗普推出预算草案之前，包括美国前中央情报局局长大卫·彼得雷乌斯等在内的120名退休美军高级军官联名致信国会强调：“外交力量的提高，国家的发展和国防对保障美国的安全至关重要，根据我们在军队履职的经验，美国面临的危机并不能只通过军事方法解决”，督促国会保证美国外交活动和对外援助的资金。如何消除美国国内对于国家软实力受损的担忧，是特朗普政府推动新的国防预算时不得不解决一个重要问题。

综合来看，特朗普政府大规模增加国防预算，同时大幅削减国务院等部门的预算，释放了一个信号，即美国将更加依赖于军事力量来实现对外政策目标，其对外政策军事化趋势更加明显。对此，中国应保持足够的警惕。

（作者为国防大学战略教研部副教授）