我国网约车的政府规制负面影响及其路径改进建议

[摘要]国家有关部委对网约车暂行办法发布了，在社会上引起了强烈的反响。文章分析了我国网约车规制潜在的负面影响，对网约车规制路径进行改进提出了相关建议。

[关键词]网约车；政府规制；影响；路径

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711031

网约车作为一个新事物，对其规制必须非常谨慎。本文试图从中国网约车的特殊实际出发，通过对网约车发展现状的描述，找到网约车发展的问题，就如何构建网约车的政府规制路径提供思路，以供选择。

1政府规制的基本概念

“规制”意为政府对某一经济活动所采取的直接的、行政性的规定或者限制，目的在于创造一个有利于国民经济发展的客观环境，既能矫正市场缺陷，又有利于提高效率。政府规制又称“政府管制”“政府监管”，都有共同的含义，即政府运用公共权力，通过制定一定的规则，或者通过某些具体的行动对个人和组织的行为进行限制与调控。政府监管指的是政府对市场与社会的监管，即政府的外部监管，也就是广义上的政府监管，而不包括政府对于自身的监管，它的手段包括经济性监管和社会性监管。

所谓经济性监管，是指通过制定特定产业的进入、定价、融资以及信息发布等政策对主体行为进行有效的调整，以达到避免出现竞争主体过多或过少而引起过度竞争或竞争不足，造成资源浪费或者配置低效率，妨碍社会生产效率和服务供给的公正、稳定。经济性管制主要包括价格管制、进入和退出管制、投资管制、质量管制、信息管制等内容。

而社会性监管，主要针对外部不经济和内部不经济，前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染、自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的监管。后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露等方面的监管。

近年来，政府规制出现了两个趋势：一方面，通过经济性干预经济的趋势在逐渐减弱；另一方面，通过社会性干预经济的趋势却不断地加强。

2我国网约车规制的现实需要性

对于网约车，社会上有一部分人认为应将其归结为“黑车”，而另一部分人则认为网约车与“黑车”有本质的区别，两者不能混为一谈。总的来说，当前，我国网约车与出租车同时存在，传统出租车因为业态成熟，政府规制比较规范，它的监管和运营有章可循；而网约车的政府规制自2016年11月1日起才正式生效，很多地方还缺乏实现细则，需要走的路还很长。

由于网约车对出租车行业的冲击，引起了出租车行业的强烈反弹，很多地方出租车以罢工、上访的形式给地方政府施压，希望政府采取强硬措施保护出租车企业的利益。另外，网约车的出现，适应了社会的新需求，赢得了消费者的青睐，简单地通过行政手段来禁止网约车，会伤害到更多的群体的利益。这一矛盾的存在，需要我们的政府采取有效的规制策略，保持市场均衡，引导网约车行业的健康发展。

在网约车的规制问题上，关键不是对网约车的定性。网约车合法了，但问题是对网约车软件平台能否纳入到政府的监管之中，并打破传统业态的管理模式，使网约车的特殊形态通过政府的规制，得到进一步的发展。

对传统出租车行业，我国政府主要采取市场准入、价格和数量等三种方法进行规制。在北京，截至2015年，全市出租车总量维护在67万辆，这一数量十年没有增长。在价格控制上，对出租车的价格进行统一定价，并安装了计价器。在市场准入方面，出租车实行特许经营，必须具备出租车经营许可证才可以运营出租车。

政府对出租车行业的规制，从本质上来讲，就是政府对市场的干预，矫正市场失灵。对于新兴的网约车这一业态，其发展过程中产生了很多的问题，一方面，是由于传统出租车行业规制方法不适合网约车；另一方面，也由于立法跟不上，导致网约车监管存在空白。习近平在全面深化改革领导小组会议上提出，中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励与允许不同地方进行差别化探索。我国各地发展水平、道路资源和城市规模不一，如果对网约车进行一刀切式的传统监管方式，难免会水土不服，最终将会严重遏制网约车的发展。因此，对网约车的规制问题，也就成了当下亟待解决的问题。

3我国对网约车规制潜在的负面影响

2016年7月28日，交通部等七部门正式颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，这是全球范围内首部为“互联网+”、分享经济立法和正名的法规，体现了我国政府对新事物的重视和对分享经济的认可。暂行办法赋予了网约车的合法地位，对网约车规制提出了总体的要求：一是从事网约车经营由行政主管部门做出行政许可，并发放《网络预约出租汽车经营许可证》，向企业注册地省级通信主管部门申请互联网信息服务备案后，方可开展相关业务。这意味着，滴滴、易到、神州专车等网约车服务软件平台需要耗费大量的人力、物力、财力来获取相关管理部门的许可。二是网约车软件服务平台不需要逐个縣市登记；三是私家车通过一定的程序，可以成为网约车；四是司机不再必须与网约车软件服务平台签订劳动合同，而可兼职从事网约车经营；五是一辆汽车不再限定接入一个网约车软件服务平台，而是可同时接入两个或两个以上的网约车软件平台；六是不再要求网约车经营者在服务所在地“不应具有市场支配地位”等。

暂行办法给网约车带来的影响不容乐观，其潜在的负面影响大致有以下几个方面：一是把网约车定位为出租车，容易用传统的出租车管理规制来束缚网约车的发展，网约车的创新性在很大程度上会被扼杀；二是私家车要作为网约车经营，必须更改使用性质，从非营运车辆变更为营运车辆，很多私家车主肯定不愿意，可能会选择退出网约车服务，网约车的数量会显著减少；三是网约车的定价机制不明确，暂行办法将网约车的定价机制授予了地方人民政府，地方人民政府随时有权干预网约车的运营价格，这与传统出租车的政府定价机制没有什么区别；四是网约车的数量问题，暂行办法虽没有明确规定，但办法规定要对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》，还规定地方人民政府另有规定的，从其规定。这无疑把网约车的发展权全部交给了地方人民政府，只要地方人民政府基于各种考虑，完全可以从数量等方面对网约车进行管控。

暂行办法出台后，各地纷纷也研究制定了实施细则，来自交通运输部的消息显示，截至2016年12月30日，包括北京、上海、天津等共计42个城市正式发布了网约车管理实施细则，140余个城市已经公开向社会征求了意见。这140多个城市的网约车规定实施，估计也都会在2017年上半年陆续完成。从目前的情况看，各地人民政府对网约车的规制基本上是从严从紧的原则。在北京、上海等地，无不一致性地把网约车与当地户籍与本地车牌关联起来，提高了网约车从业门槛。上海还规定网约车不能在机场和火车站为乘客提供出发地出行服务。济南等地除规定为济南市号牌外，车龄须在3年以内，车辆购置计税价格12万元以上，轴距27米以上（新能源车26米以上），导致济南市现有网约车中九成不合格，大量网约车面临没有上路资格。一些三、四线城市的规制要求也与一线城市看齐。有预测估计，各地网约车新规正式实施后，除去少数想更换新车继续开网约车的，现有网约车数量或将减少八成。

纵观各地政府对网约车的规制，对网约车的发展也带来三个方面的负面影响：一是过度从严的监管，不但将直接导致许多网约车司机失业，而且将直接导致网约车的减少以及网约车价格的提升，增加乘客的出行成本，影响乘客的出行，而且还有可能引发更多的社会问题。二是实施细则作为规范性文件，通过户籍来限制司机跨地域经营，涉嫌违反《行政许可法》行政许可设定机关的规定。设置户籍限制不利于群众对于城市交通个性化选择，同时也人为干预了市场供应，可能造成群众出行成本提高，引起群众的不满。三是政府在对网约车的规制过程中，通过对网约车价格、审批流程等进行了明确的要求，给网约车的发展设置了过高的门槛，明显带有对本地传统出租车的利益保护倾向，制约了网约车这一新业态的发展，公众也享受不到更多的新经济红利。

从以上分析可以看出，暂行办法虽然出台了，但对网约车的规制上还是非常模糊，具有不确定性。一些经济学者指出，当前政府对网约车的监管思维相对保守，不利于网约车的发展，限制了消费者的选择。不应完全以传统出租车的一套规则来约束网约车，若网约车服务平台公司在新规下演变为出租车公司，或许将不再有创新可言。据此看来，网约车与政府的博弈，远远还没到结束的时候。

4我国网约车规制路径改进建议

目前，我国对网约车的规制管理，除了要认真落实暂行办法的要求外，各地政府还仍积极看待网约车的发展，在规制中要多一些包容，多一些支持，以确保通过规范促进网约车的发展，也不限制网约车的发展。这样才与规制的初衷相向而行，否则就可能导致网约车的发展举步维艰。在网约车的规制上，本文提出以下四点路径改进建议。

41制定适应“互联网+”时代下的网约车监管法律法规体系网约车与传统出租车在本质上不能混为一谈，二者存在不同的营运模式和发展规律，用传统的出租车监管机制和体制来规制网约车，本身就是一种不合理的逻辑，更不符合时代的要求，反映不了互联网时代的发展要求。因此，要在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的基础上，结合暂行办法实践过程中发现的问题，结合社会各界的意见建议，特别是要广泛听取网约车软件服务平台和广大群众的意见，以从有利网约车发展、确保人民群众利益的角度出发，加快制定针对网约车行业管理的法律法规，对网约车行业的相关利益主体进行约束和规范，逐步完善相关的法律法规，规范和引导网约车的发展，以推动网约车模式健康发展。

42建立适应新发展的“政+企”的新规制模式

“政+企”监管模式是指“政府管平台，平台管车辆”，政府制定有关监管操作、效果评估的规则，网约车平台公司则具体践行相应的监管规则并承担法定责任。网约车属于新生事物。对网约车而言，不是要不要规制的问题，而是如何规制并取得良好的效果的问题。对网约车监管而言，实行“政+企”式的混合监管模式既能使政府角色回归到间接管制的正确定位，也有利于培育社会组织自我管理的能力。政府监管的明智选择是严格监管网约车软件服务平台，以此监督平台公司监管庞大的个体从业人员。在为网约车确立新的规制模式的时候，必须遵循行政法的基本原则。国家发展和改革委员会城市中心综合交通规划院院长张国华在信息社会50人论坛上提出：网约车应该有什么样的服务标准，安全如何保障，乘客与专车司机或者平台发生了矛盾如何投诉，投诉给谁，这些政府应该管。但只要服务和安全标准达到了，什么车能从事这一业务，什么人能开网约车的问题，政府并不应该插手，这才符合“法无禁止即可为”的精神。政府的手不要伸得太长，管好该规制的，就可以了。

43对网约车市场准入实施一般许可

相对于特别许可而言，一般许可管制程度更低，更加适宜新经济业态的发展。政府无须对网约车的数量、运营价格等进行管制，因为网约车的运营数量和运行价格，本身就受市场的影响很大，如果政府的规制为网约车设置了过高的门槛，必然导致网约车的奇货可居的局面，网约车经营权资源得不到合理分配。这不符合共享资源、节约车辆和社会资源的目的。网约车的数量和价格规制须交由市场调节。因此，相对于传统出租车行业的特别许可，建议对网约车适当实行“一般许可”。

44引导网约车行业加强行业自律

通过行业协会参与行业管理，是我国政府管理中的一条十分重要的经验，在行业监管方面都取得了非常好的实践效果。对网约车的监管，政府可以引入行业协会的监管机制。政府要积极推动并引导网约车行业成立行业协会，由网约车行业协会牵头制定网约车服务行为规范和行业准则，逐步建立起技术追踪、司机征信、服务培训、安全检测、统一GPS系统等方面的规范性标准，健全网约车行业服务质量管控自律体系，通过行业自律来加强网约车的监管，把行业能管理的交给行业，政府能抽出精力干应该干的事情。

政府对新业态的规制，要以人民利益为核心。任何一种新业态从出现到规范监管，都需要一个长期的过程，网约车在我国的发展，时间还很多，政府在规制方面，不要太过于着急，可以边实践，边摸索总结经验，千万不能管死，把网约车扼杀在摇篮里。相信在国家、社会、个人的共同努力下，网约车的规制会越来越科学规范，网约车的发展是一件利国利民的好事，必将通过自身的规范发展促进社会的再次飞跃发展。

参考文献：

[1]梅健中国网约车的规制范式研究[J].中国市场，2016 （36）

[2]李敬源新政对网约车市场的影响及对策研究[J].中國市场，2016（44）

[作者简介]孙小平，国家行政学院2015级MPA双证班硕士研究生，就职于中国科学院北京综合研究中心，任办公室副主任。