京津冀携手治霾，需立法先行

敬随缘

【摘要】京津冀雾霾防治在取得一定成绩的同时，仍然面临巨大的环境压力。提升京津冀雾霾防治的效果，需要立法先行。通过立法保障京津冀雾霾防治效果的实现，需要加强京津冀三地雾霾防治立法的一体化，做到京津冀三地雾霾防治法规政策的统一性、衔接性以及关联性。

【关键词】京津冀雾霾防治 立法 一体化 【中图分类号】D601 【文献标识码】A

随着经济的发展，发展与环保之间的矛盾日益突出。由于大气污染严重，近年来华北地区频繁出现雾霾，危害巨大。京津冀地区是雾霾的重灾区，雾霾防治的过程中面临比其他地区更大的压力。北京、天津地理位置特殊，被河北所包围，而大气污染治理不同于其他污染，此地污染的空气随时可以流动到另一地方，要解决京津冀雾霾问题，势必需要三地携手共同努力才能实现。由于京津冀经济发展水平的不平衡，因此三地在对雾霾治理的理念上存在差异，要实现三地携手治霾，构建雾霾防治合作法律规则是关键。

京津冀雾霾防治面临的难题

我国在环境保护与污染治理过程中，“重事后治理而轻事前保护”的状况十分突出。京津冀的雾霾防范与治理同样存在这样的问题。相较于污染前对环境保护，环境污染后再来治理的周期长、成本高，甚至部分环境污染事故对环境造成的影响是不可逆的，即使花費很大的成本，也不能恢复原生态的环境。近年来，京津冀三地大气污染严重，频繁发生的雾霾对三地人民健康和生产生活造成了巨大的影响，三地决定下大力气治理雾霾，但由于经济发展的不平衡，导致三地在雾霾防治的过程中合作意向不足，合作基础薄弱。

作为国家政治中心和文化中心的北京，其定位决定了应当将改善环境作为经济社会的重要课题。天津在经济发展的过程中，其工业发展相对走在前沿，经济发展的方式主要向能源节约型方向发展。相较于北京和天津，河北在经济发展的过程中仍以重工业为主，其中又以钢铁产业作为其经济支柱。京津冀三地在雾霾防治的过程中，协调各方利益，妥善解决各地在环境保护与经济发展之间存在的矛盾，是强化三地在雾霾防治领域协调配合的关键。要实现三地防治雾霾的协同作战，无论是雾霾防治政策的出台，还是联合执法等联防联控措施的执行，都需要改进现有制度、规则，从法律法规的层面上做好保障。

与此同时，现阶段三地关于雾霾防治中，社会力量诸如公民、企业等单位多数是迫于行政权力而被迫参与，社会力量参与雾霾防治的主动性不足，也会直接影响着雾霾防治的效果。

京津冀三地雾霾防治法规政策瓶颈

京津冀三地雾霾防治法规政策缺乏统一性。京津冀三地在经济发展水平上的不一致，经济发展、环境保护与治理的观念存在差异，直接导致雾霾防治法规政策上的各自为政，主要表现是京津冀三地在雾霾防治过程中的标准不统一，同时关于雾霾防治政策法规也缺乏有效的衔接性与关联性。这势必造成三地在协同开展雾霾治理，特别是政策法规的执行过程中，面临着多方面的问题。随着国家层面对京津冀三地雾霾防治工作的推进，三地雾霾防治法规政策缺乏统一性的状况有所改善，但是仍存在法规政策碎片化的现象。大气污染的传输性，京津冀三地区域位置的特殊性，要求在雾霾防治领域必须走向相互合作的道路，立法上的合作尤为重要。

京津冀三地雾霾防治法规政策呈现临时性。京津冀三地雾霾防治法规政策中，存在大量的临时性草案，而部分临时性草案一经实施，则在相对较长的时间内存续。一些雾霾防治临时性草案的出台过程相对简单，出台时间较短，制定程序简化，缺乏法规政策的科学性与严密性。要实现京津冀大气环境质量的改善，防治绝非是一朝一夕的事，必须要建立长期的、稳定的法律法规。京津冀三地携手治霾，需要立法先行，相对稳定的雾霾防治法规政策是保障雾霾防治工作稳步推进的前提，也是实现雾霾防治最为有效的法律保障。

京津冀三地雾霾防治法规政策实施效果差。再完美的法律法规，如果没有良好的执法环境与执法行动，终将是纸上谈兵。京津冀三地雾霾的防治，既需要完善统一的立法作为后盾，更需要严格的执法作为保障。长期以来，违法成本低与守法成本高是我国环境污染治理困难最为重要的原因。一些企业在环境污染违法行为发生后，其受到的处罚远远低于其因违法行为产生的收益。

随着史上最严《环境保护法》关于环境违法行为处罚力度的加大，对环境违法行为予以警示起到一定的作用。实践中，在执法层面仍然存在诸多问题，尤其是联合执法的过程中，踢皮球的现象并不在少数。京津冀三地雾霾的防治，需要执法部门的联防联控，实现治理措施、治理标准、治理手段、治理力度的统一，唯有如此，才能从末端制止环境违法行为，防止污染源在三地之间“打游击”，进而才能从根本上保障雾霾防治良好效果的实现。

构建京津冀三地雾霾防治合作法律规则

保障京津冀三地雾霾防治合作事宜的前提和基础是法律规则上的合作。三地应树立雾霾防治立法一体化的理念，摆脱各自为政的零散碎片化立法思维。对于已有的雾霾防治政策法规，应当加强相关法规政策的整合与衔接。除此之外，还应通过完善相关法律法规，积极调动社会力量参与雾霾的防范与治理。三地通过立法上的协调一致，辅之以执法层面的联合行动，共同构建三地雾霾防治合作法律机制。

树立京津冀雾霾防治立法一体化理念。京津冀雾霾防治在法规政策上已初步实现一定程度上的合作，包括三地联合发布的一系列行动指南与法规草案，但是距离统一的立法仍存在一定的差距。因此，整合原有的三地关于雾霾防治法规政策，结合防治工作实际需要出台统一性雾霾防治法规政策实属必要。在制定雾霾防治法规政策的过程中，应注重对三地实际情况的调研，重视三地经济发展不平衡的实际情况，法规政策的制度红利可向经济发展稍滞后的河北倾斜，以最大程度调动其雾霾防治的积极性。

强化京津冀雾霾防治政策的衔接。立法工作是一项系统的工程，需要耗费巨大的人力物力。对于现有的京津冀三地雾霾防治法规政策，一味地将其全部推倒重来，不仅耗费时间和精力，而且也不能保障立法的质量。因此，制定京津冀三地雾霾防治合作规则，应注意做好与现有的雾霾防治法规政策的衔接与整合。除此之外，对已有的合作程度不高的雾霾防治法规政策进行必要的修改与解释，同样是京津冀三地雾霾治理立法一体化的重要内容。

严格京津冀雾霾防治联合执法。京津冀三地雾霾的防治，仅有立法保障仍不能实现有效的防控与治理，还需要执法部门的联合执法作保障。立法、执法和守法密不可分，在京津冀三地雾霾防治立法一体化过程中，同样应当对执法的相关内容进行规定与监督。统一化极强的雾霾防治法规政策，还不能从根本上保障雾霾防治工作的有效开展，必须落实到实施的层面。京津冀三地雾霾防治合作法律规则同样应当包括三地联合执法的内容，从制度的层面上协调各部门共同作为，避免各自为政的情形发生。

发挥京津冀雾霾防治领域非政府力量。在京津冀三地雾霾防治过程中已初步形成雾霾防治协调机制，由中央政府统一协调，包括环保部在内的中央国家机关从法律、经济以及技术手段上予以全力支持。但在雾霾防治协调机制中，仍以政府及各行政部门为主导力量，而公民与企业等非政府群体发挥的力量甚微。雾霾防治的成果归于广大的公民个人，雾霾防治同样应当依赖于众多的企业和公民，事实上，企业和公民也是许多大气污染的实施者，他们环保的自觉意识和遵纪守法的意识，对于防治雾霾至关重要。迫于政府压力关停的企业，始终有死灰复燃的几率，即便是排放达标的企业，也可能存在偷排偷放污染物的情况，因此，通过法律法规层面，通过政策引导和宣传，调动企业和广大公民等社会力量参与雾霾的防范与治理，才是治本之策。

环境污染不但危害当前，更危害子孙后代。京津冀三地在大气污染治理的过程中，面临比其他地区更为棘手复杂的难题。构建京津冀三地合作法律规则，才能从立法上保障雾霾防治工作的长期有序进行。

（作者单位：中山大学法学院）

【参考文献】

①赵洪超：《雾霾的跨区域治理——以京津冀为例》，《改革与开放》，2016年第7期。

②李燕凌、康爱彬、张金桐：《京津冀大气污染治理政府协作路径研究》，《河北师范大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第7期。

责编/张蕾 美编/杨玲玲