法治政府的管理与服务职能辨析

朱勇

摘要：依法治国的关键在于建设法治政府，法治政府是指政府依法对社会进行管理、提供公共服务。法治政府不仅仅依法提供各种社会公共服务，也应依法对社会事务进行积极主动管理。建设法治政府应当防止以柔性服务为借口，弱化政府管理力度。

关键词：依法治国 法治政府 契约 管理 服务

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）03-0051-02

一、政府的产生与目的

（一）政府与公众之间存在契约关系

公民与政府之间存在一种契约关系，政府的公权力来自公民的授权。政府是公众的代理人和执行人，它应当遵守契约精神，维护公民利益且提供公共服务。

在《政府论》中，洛克依据社会契约论认为，公民将自身部分权利转让给政府，公民组建政府的目的是为了保障公民权利，政府服务的是全体公民。林肯同样认为，政府就是为了完成个人或者社会组织无法完成的事，如果个人和社会组织自身能够处理好，政府则无须干预。政府设立的目的为保障公民权利，促进社会发展。

（二）政府的设立是为了维护公共利益

政府公共权力及管理机构存在目的就是保障公民各项权利，为公众服务，不断满足人民群众的各种需要，促进人的全面发展，为公民实现更大的利益创造条件。现代社会公共事务日益复杂，政府、公私企业、社会组织和公民个人都是管理公共事务的重要参与者，但是公民个人不能对全部社会事务进行直接管理，只能委托部分人代表自己履行职责，从而实现共同意愿，政府作为受托方行使公共权力，对公共资源进行管理和经营。

我国人民当家做主的国家性质要求政府为人民服务，政府须以为人民服务作为行政的宗旨，顺应社会需求，为民众提供公共服务，且提供公共服务时要廉洁、勤政、高效。

二、法治政府的提出及其内涵

市民社会理论显示，政府时刻把保障公民权利和自由作为自身存在的目的，政府依法治理社会的同时，依靠法律的稳定性限制政府权力的扩张，严格防范公共权力侵犯私人领域。

在法治国家里，法律的地位至高无上，法律是一切个人和社会组织的行为规范，任何组织都不可以超越法律。政府拥有权力，就有权力扩张的可能，为了抑制這种任性，需要法律规范来制约政府行为。依法治国的目标是使国家成为法治国家，社会成为法治社会，政府成为法治政府。

法治政府是指政府受法律约束并依法行政的一种社会治理状态。市场经济的基础是法治，政府行为应当

转到法治轨道上来。法治政府要求政府依据各种法律、法规来管理社会，接受制约与监督。政府无法律授权，政府均不可为，政府行使权力的内容和程序都应符合法律的规定。

（一）政府行使权力的内容合法

法治政府意味着政府是在执行法律，政府管理的权威必须得到尊重。政府管理主体与内容合法，权限属于法律授权范围内，政府不得违法是底线，任何政府都必须承担其侵犯公民合法权利或者怠于行使权力应负的法律责任。

建设法治政府就是依法治权，防止权力滥用，政府权力不能放弃，法定职责必须履行。现代政府如何管理社会组织、公民个人都通过法律形式确定下来，政府的职权必须有界限，超越界限既属于违法行政，亦会造成政府侵权，需承担责任。法律规定公众具有基本权利，是一切政府权力行使的界限，是通过公民实体权利对政府权力进行限制。

（二）政府行使权力的程序合法

政府行使权力的过程就是为公众谋求幸福的过程。对政府行使权力进行严格的程序控制，做到权力行使全程留痕，方便责任追究，能够有效约束权力的合法行使。法治政府要求一切行政权力的行使都必须遵循严格程序。

政府拥有强烈的程序意识，是对法律的敬畏，对公民权利的尊重。权力依据严格程序展开，保障公民权利不受随意侵犯。程序公正才能保障实体公正，程序合法，才能切实保障公民的合法权益。程序公开透明，合乎法律、法规，监督才能有效。公民相对政府而言十分渺小，要介入到权力行使的具体内容不易，对行政程序进行监督更为现实。

三、法治政府的职能

法治政府是建设法治国家的核心目标，是法治背景下的管理与服务并存。法治政府下的管理与服务是现代政府的两大理念，是同一进程的不同侧面，两者紧密联系，相互贯通，彼此具有促进作用，真诚服务民众才能更好地进行管理，管理的目标仍然是服务民众。

法治为政府管理与服务提供制度基础与手段方法。政府提供公共服务，并不意味着随着权力和职能的收缩，政府的管理随之减少，相反，政府的管理能力必须加强，主动管理、依法管理是其对社会进行治理的能力体现。

全面推进依法行政，是政府工作改革的焦点，我国正在全面推进依法治国战略，法治政府建设将首当其冲。建设法治政府要求各级政府将管理与服务的内涵高度统一，把法治、管理与服务理念扎扎实实地贯彻到执政实践中。

（一）进行社会管理

我国市场经济逐步完善，政府角色应随之调整，适应社会发展的新要求，完成从破解计划经济时传统体制到建构适应市场经济新体制的重要转变，担负起保护所有权和规范市场秩序等责任。法治是政府治理社会的方式，不同的社会发展阶段，政府应当承担不同的管理职责。政府管理体现在经济宏观调控，弥补市场失灵，实现社会公平，制止各种违法行为，维护国民经济健康发展。

1.主动管理

行政权与司法权最大的不同点在于，行政权具有主动性。在任何社会形态里，政府机构都必须积极履行一定的管制职能，保障社会正常运转。政府的管理职能意味着它要主动履行有效保障公民权利的责任，做公民权利的忠实代表者和有效维护者，积极主动行使权力。

政府应积极主动进行管理，不推卸责任，敢于担当，追求效率。政府类似服务业，但又具有很强的管理职能。在公共管理系统中，政府是主体，当它怠于行使权力时，应当承担追究责任。

2.依法管理

完备的法律制度，能够约束政府管理方式。政府是为了执行法律而设立，政府作为公共管理者，所实施的每一项行动必须有法律的明确授权作为行动的依据，管理职权来源于法律的规定。

在现阶段，政府应当顺应社会发生的重大变革及时更新观念，突出政府社会管理的法治模式。政府的管理权限建构在法治框架之内才具有合法性和合理性，政府管理应当在法律的框架内、在法律责任的约束下、在法律监督的环境中进行，真正做到从人治走向法治。

3.公正管理

政府公正管理，为市场主体营造一个公平、公正的竞争环境，保障经济社会健康有序运行和发展。政府作为一个特殊组织具有一定的利益诉求，可能会滋生不正当的利益要求，政府对利益的不正当追求往往导致行政背离政府责任，造成社会不公，破坏市场秩序。

在管理过程中，政府应当公正、公平，管理面前一律平等，不能选择性执法，而是为全体社会成员创造良好社会环境。政府应维护市场公平竞争和提高效率，防止权力“寻租”性腐败。

4.科学管理

计划经济时代，政府直接管理和参与微观经济活动，市场经济时代，经济活动的主体是平等的公民或者经济组织。政府应当主动退出市场主体地位，不应该与民争利，而应对破坏经济活动的行为进行制止，为合法的企业和居民提供各种保障服务，为市场主体创造平等竞争的环境，才能适应当前经济发展要求，促进社会发展。

政府管理追求的都是社会公共利益，政府管理手段应当科学合理，目前，政府主要是运用间接的宏观调控手段对经济进行治理，逐步减少行政手段直接干预经济活动或者直接参与经济活动。

其实，政府主动行使管理职能并不可怕，在现阶段甚至是必需的，只是需要不断规范管理的内容与程序，选择科学管理手段和方法，强化法治意识。不能以服务为借口，导致管理权限弱化，最终受损害的依然是公众利益。法治政府最终是为了人民的利益而存在，但是具体到现实中，应该是管理与服务并存，管理也是为了更好地服务人民。 政府应当加快职能调整，从单纯管理走向管理与服务并重。

（二）提供公共服务

我國政府在推动经济改革和促进社会发展方面发挥重要作用，取得了巨大成就，在社会转型过程中政府扮演了组织和推动的积极角色，随着改革的不断深入，政府的角色应发生变化，应当由公民和社会组织承担社会发展的主要作用。计划经济时期的政府管理模式，与现代市场经济的要求不相适应，我们应当构建法治基础上的公共服务政府。

1.真诚服务

作为一个现代政府，承担公共服务的职责，追求高质量的公共服务，增强社会对政府的满意度，是其追求的最主要目标，也是政府存在的价值。

政府在提供公共服务的过程中应重新定位角色，由单一权力行使者到服务的提供者、管理的执行者，建立以公民为中心的高效政府。服务职能要求政府真正了解民众，遵从民意，给公民、社会组织提供方便、周到和有效的帮助，促进社会稳定发展，服务内容由民众需求决定，服务方式公开透明。

政府服务强调以民为本、社会本位，现代政府的实质功能是服务，政府的公共性决定了政府提供公共服务的职能。政府通过提供公共服务，证明自己存在的价值与合法性，没有服务就没有现代政府。政府提供公共服务是政府行政职能发展之客观必然，真诚服务大众是政府工作的心理预期。

2.精准服务

政府职能具有公共服务性，公共服务型为政府职能定位的重要目标。服务政府是当代服务行政、授权行政发展的趋势。服务型政府是以其提供公共服务的优劣作为政府生产力的指标。政府服务应真正做到尽职便民，强调需求导向，真正了解民众到底需要什么样的服务，有什么样的期望。若提供的服务超出民众需求，实则是公共资源的一种浪费。政府服务是从社会社会真实需要出发，政府应当积极提供全民教育，推行公益事业，完善公共产品、公用设施和公共服务体系。

3.全民服务

政府有义务为每个人利益的实现创造条件，不能牺牲部分人利益满足其他人利益。政府提供公共服务针对的是全体公民，并非少数特权，政府不能沦为少数既得利益者的工具。即使出于公共利益的需要，政府行使权力，也不得侵犯个人合法权利。

人们赋予政府以权力的目的是为了实现社会和平、安全和公共福利。追求人的全面解放、实现人的利益的最大化离不开政府的推动和保障。提供公共服务是调控社会健康发展、社会群体之间收入差距，促进社会公平正义、保障社会安定有序的有效方法。

四、结语

政府在对社会变革的影响、推动和调节方面有着巨大潜力，当这种潜力力得到良好发挥，社会经济迅猛发展。相反，则阻碍经济社会发展。政府是社会管理执行者与公共服务提供者，政府职能直接从管理型政府直接跨越到服务型政府，不符合我国基本国情。政府应当树立依法有效管理和真诚服务民众的价值理念，追求高效的管理，提供精准服务，强化服务意识，科学管理与真诚服务并重，促进经济可持续发展、社会公正与进步，为公众谋取最大利益。

参考文献：

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责任编辑：孙瑶