万众“双修”战沉疴——三亚“生态修复城市修补”工作记实

文/申有顺 河北省城市科学研究会副理事长

万众“双修”战沉疴
——三亚“生态修复城市修补”工作记实

文/申有顺 河北省城市科学研究会副理事长

在去年召开的中央城市工作会议上，习近平总书记对开展“生态修复”、“城市修补”（简称“双修”）发表了重要讲话，李克强总理做了工作布署，中共中央在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出了具体要求。为贯彻落实总书记指示和党中央、国务院决策部署，住建部于去年5月将三亚市作为全国唯一的“双修”试点城市，积极探索可复制推广的经验。

作者因病后恢复去冬今春和今冬在三亚休养，耳闻目睹了三亚城市的变化，並与中规院驻三亚专家团队进行了接触。现借住建部12月 10曰在三亚召开全国“双修”现场会之机，拫据有关资料整理了这篇调查，供在城市转型发展中借鉴。

三亚市位于海南省的最南端、北纬18度的黄金旅游度假带上，拥有得天独厚的热带风光和丰富的旅游资源，长夏无冬，空气清新，山、海、河、城浑然一体，阳光、海水、沙滩、兰天相得益彰，生态环境独特而优美。

三亚1984年建市、1987年升格为地级市以来，乘海南建省办经济特区和国际旅游岛建设的东风，也从一个默默无闻的边陲小渔村，发展成为国内外著名的旅游目的地。虽然该地建市仅有短短三十年的时间，但是伴随着城市的快速扩张，生态受损、风貌失序、功能缺位等“城市病”也逐渐滋生。主要表现是：

生态环境受损 山体林地是三亚生态环境的根脉。伴随着城市的快速扩张，山体林地生态系统受到了一定程度的破坏。截至2014年底，该市共有废弃矿坑55个，受损山体面积达105万平方米。特别是位于绕城高速公路沿线、城市入口处的抱坡岭，6.3万平方米裸露的山体岩石，成为三亚难堪的“第一印象”。全市共有芒果等经济林地86万亩，一些果农为了降低生产成本，大面积使用除草剂，造成黄土裸露、水土流失。一些开发商及不法分子毁林建房、劈山建房，严重影响了山林生态系统的完整。河流水系是三亚城市的灵魂。该市有三亚河、宁远河、藤桥河三大水系，大大小小的河流12条。特别是三亚河从中心城区穿过，片片湿地沿河梯次分布，红树林郁郁葱葱，赋予了三亚独特的气质。伴随着城市的快速扩张，侵占河道、阻断水系、填埋湿地、砍伐红树林现象比比皆是，每逢台风暴雨，大水漫城。而在只有数十公里长的三亚河两岸，又分布着250多家养殖场、399处排污口，大量的面源污染和城市生活污水直接排入河中，造成河水发黑发臭。岸线沙滩是三亚的名片。伴随着城市的快速扩张，该市有21.6公里的沙滩海岸线受到侵蚀，占已开发沙质岸线的90%，占全部沙质岸线的24.5%。同时，又有30多家涉海企业占用岸线3.5公里，有102个排污口直排污水入海，三亚湾、亚龙湾等岸线的自然沙生植被体系被人为铲除。截至2014年底，该市有22公里的岸线受到不同程度侵蚀，部分沙滩泥化黑化，甚至消失。

城市风貌失序 由于城市规划执行不力、管控不严，在城市快速扩张的同时，违法建筑屡禁不止，城市的建筑风格、建筑色彩各行其是、五花八门，在迎宾路3公里的城区段就有东南亚、西班牙等四种以上的建筑风格；建筑高度随意调整，天际轮廓线无章可循，广告牌匾杂乱无章，无序搭建的户外广告牌匾多达2万多块；夜景灯光色彩与风格不统一、不协调、杂乱无章。

基础设施滞后 随着城市规模的快速扩张，总规确定的绿地、公共服务设施落实不到位。迎宾路、金鸡岭路、解放路等原来的县际公路虽然变成了城市中的主干道，但道路的市政化改造没有及时跟上，有262.65公里的城市道路机非不分，占城市道路的85%；地下管网缺失，空中电力、通讯等网线杂乱交错，城市排水管网自挖自建，有530公里管道未实现雨污分流，占总管道的74%，污水直接排河排海。停车位不足，车辆乱停乱放现象严重，交通秩序混乱。

违法建筑蔓延 随着城市的快速扩张，出现了大量的城中村，一些村民与外来投机商相勾结，非法买卖土地搞违法建筑。截至2014年底，该市违法建筑达1.5万拣、存量违建超过1000万平方米，是当年商品房销售的7.7倍。大量违建挤占了城市的发展空间，侵占了湿地、河道、耕地，污染了水体，破坏了生态环境，成为对三亚城市发展危害最大的毒瘤。

这些伴随着城市快速扩张而出现的 “城市病”，不仅严重损害了三亚的城市形象和品质，也严重影响了城市的健康可持续发展。

自去年4月，该市被住建部定为全国唯一一个“双修”试点城市后，三亚市委、市政府认真学习习近平总书记关于城市工作系列重要讲话精神，深刻领会习总书记“良好生态环境是最公平的公共产品、是最普惠的民生福祉”的重要思想，认识到实施城市“双修”，就是贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，践行“五大发展理念”的需要，是推动供给侧结构性改革的需要，是城市发展到一定阶段的必然选择。为此，该市按照“生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山青水秀”的要求，全力推进“双修”工作，启动了以山、海、河“三大”生态体系修复和违法建筑拆除、广告牌匾整治、城市绿化提升、道路亮化改造、建筑色彩协调、天际轮廓线管控为重点”的”六大”战役，开启了城市发展回归健康有序的转型之路。短短一年多的时间，就取得了明显的效果。

一、以治理内河水系为中心，修复城市生态体系。

三亚河是该市连接山、海、河生态体系的纽带，在生态修复三大任务当中，三亚河生态修复的任务最急迫，难度也最大。他们牢牢抓住这个中心，系统推进山、海、河生态修复。

从去年以来，该市从截污纳管入手，通过完善污水管网，增设污水提升泵站，扩建污水处理厂，建立起一套比较完备的污水收集处理系统，使主城区的污水处理能力提升了一倍。全市新建污水管网120公里、雨水管网25公里、中水管网36公里，疏通清理污水管网438公里，增加或改造移动式污水处理站28座，先后封堵沿河排污口300多处，整治沿河污染源374处，查处违法排污单位36家，基本杜绝了污水直接排河、排海，河流水质持续好转。目前已由地表水劣五类提升为三类，有的河段水质甚至达到二类标准。

同时，该市通过建设全长10.6公里的月川生态绿道，打通东岸湿地和三亚河的连接，加快恢复了三亚河的生态体系。

在推进海绵城市建设中，该市在中心城区划定了20.3平方公里的试点区域，启动了海绵道路、海绵小区建设。今年两次台风过境，城区“逢雨看海”的场景再也没有出现。

在山体修复上，该市以抱坡岭为切入点，从重点修复三亚河上游的8处受损山体入手，在完成了废弃石灰岩矿山治理恢复工程的基础上，针对不同山体采取了不同的技术手法，使破损山体得到修复和绿化，共计复绿面积23.7万平方米。仅在抱坡岭就种植8千株大乔朩、16万株小乔、6.7万株灌木苗，绿化覆盖率达96%。该市加强对森林资源保护，积极推广生态果园种植技术，加快了25度以上坡地“退果还林”，目前已完成3509亩。

在海岸线的修复方面，三亚湾拆除侵占海岸线的违法建筑5.5万平方米，累计补沙22.3万立方米，修复了2.6公里海岸线，完成了15公里的沙生植被保护和生态恢复工程，完成海防林补种279亩，沙滩泥化和岸线侵蚀现象得到遏制。亚龙湾青梅港红树林修复、全长25.52公里海棠湾滨海慢行栈道示范段也已建成。清理了三亚河口附近的沉船和无主船52艘、浮排48个，搬迁各类船舶近千艘。三亚河口、海岸带和主城区范围内的海域环境得到明显优化，海水一类水质已提升到98%以上。

二、以打击违法建筑为重点，破解城市修补难题。

在“双修”工作中，该市把打击违法建筑作为城市修补六大战役的关键来破题开篇。首先把对三亚生态环境和城市形象破坏严重的东岸村、海坡村等违建聚集地作为主战场，按照时间节点，市委、市政府明确各区各部门的任务，强力推进。从450多间客房的凤凰豪生酒店，到建筑面积11.4万平方米的金阳光小区；从侵占海岸线的德福轩酒楼，到近3000亩的东岸村，全市共拆除各类违法建筑765万平方米。通过拆违，腾出土地约5300亩，有力地保证了绿化扩容、城市更新、产业发展用地。

该市全面整治杂乱无章的广告牌匾，拆除违规设置和已经到期的高立柱广告牌150块，拆除违规广告牌匾5600多块，城市视觉污染得到有效清理。与此同时，该市还制定了《三亚市构筑物管理办法》和《三亚市户外广告设置技术标准》，明确不再审批商业性质的高立柱广告，并对户外广告的位置、尺寸、材质、色彩、风格、灯光、字体等提出了控制引导要求。

三、以强化规划管控为重点，优化城市风貌形态。

为加强城市空间形态和建筑色彩管控，该市编制了《三亚市城市风貌总体规划》，确定了三亚城市建筑主色调，制定了城市天际轮廓线和城市空间界面的管控细则，建立了数字化三维模型审批平台，强化城市界面形态、建筑高度等的空间管控和审批。同时，他们在最繁华的解放路选取了842米长的路段作为示范段，开展综合环境整治、建筑外立面改造、道路功能提升和业态优化调整，塑造了“暖白浅灰、清新淡雅、热带风情”的南洋骑楼风格特色风貌。

为提升城市绿化水平和景观功能，该市还编制了《三亚市绿道系统专项规划》。新建占地66.7公顷的东岸湿地公园、占地212亩的丰兴隆生态公园、建设占地525亩的红树林生态公园、面积达9万平方米的金鸡岭桥头公园和占地36.2亩的市民果园，修建了月川生态绿道，沿三亚河把多个公园以及居民小区串联起来，形成了“两河七园”城市中心公园带。升级改造了凤凰路、迎宾路、榆亚路三条城市主干道，全市新增绿地面积287万平方米。

在管廊建设中，该市本着“新区先行、积累经验、带动全市”的原则，采用PPP模式，在海棠湾启动了7.7公里长的地下综合管廊建设，目前已完成2.7公里。

为规范城市夜景灯光的色彩和风格，该市编制了《三亚市城市夜景照明专项规划》，采取点、线、面相结合的方式，以三亚湾城市立面、三亚河两侧以及城市主干道为载体，分别按平日模式、节日模式、活动模式，打造城市夜晚“金色屋顶”，凸显三亚山海河城相呼应的夜景。

四、以实施“多规合一”为统领，健全城市建设规矩。

该市抓住海南“多规合一”改革试点的契机，划定山、海、河、林、田等生态红线，划定产业园区和水、电、路、气、光等“五网”基础设施的建设范围，协调各类规划的冲突，优化城市的空间布局。在“多规合一”的框架下，编制了《三亚市生态修复、城市修补总体规划》等6项规划，以城市设计的思路和方法，从整体上对城市“双修”进行布局引导。该市还编制了村庄建设规划，积极开展全市土地和房屋普查，简化、理顺农村建房报建程序。去年以来，该市还相继制定出台了《三亚市白鹭公园保护管理规定》、《三亚市山体保护条例》和《三亚市河道生态保护管理条例》等三部地方性法规，制定了《三亚市海岸带保护规定》、《三亚湾滨海公园保护规定》等两部政府规章以及14项部门管理规定，确保“双修”在规划、建设、管理上有法可依、有规可循。

三亚“双修”工作的实践，使他们深切体会到：城市“双修”是一场城市革命，是推动城市由外延扩张式发展向内涵提升式发展的战略转型必经之路。城市发展中的沉疴不治、短板不补，禍患无穷，群众利益受损，发展效益打拆扣，政府的公信力也会受到严重伤害，必须把城市治理管理作为城市发展须臾不可缺少的重要内容。

城市“双修”涉及到各方面的利益调整和矛盾化解，在出乱子的风险压力面前、在得罪人的人情压力面前、在恐吓威胁面前，只要是为了百姓、为了城市明天更美好，用真心真情真利益赢得人心，用严实硬的作风开路，廉洁担当，以上率下，就没有克服不了的困难。

“双修”是一场长期的任务，永远在路上，必须树立正确的政绩观、利益观，多做打基础利长远的事，严格按照城市规划办事，一任接着一任管实抓好，才能保持城市可持续科学发展；以人为本的城市发展转型实质，必须把人作为城市的主体，把培养和提高市民乃至整个民族的文明素质、法治意识摆上重要位置，才能不断提升城市发展的持续性、宜居性，才能顺应人民群众对良好生态环境的期待和追求。 ▲