乡镇政府推进公共服务均等化的路径选择

李晓玲

（沈阳农业大学马克思主义学院，辽宁沈阳110866）

乡镇政府推进公共服务均等化的路径选择

李晓玲

（沈阳农业大学马克思主义学院，辽宁沈阳110866）

推动城乡基本公共服务均等化，对保障和改善民生、缩小城乡差距、实现社会公平、建成全面小康社会具有重要意义。文章主要从乡镇政府公共服务供给现状出发，分析乡镇政府在推动公共服务均等化过程中存在的一些制度障碍和现实困境。在此基础上，提出推进城乡基本公共服务均等化过程中乡镇政府公共服务职能实现路径选择。

乡镇政府;公共服务均等化;路径

近年来，我国城乡基本公共服务均等化进程不断加快，但从整体上看，农村基本公共服务的水平仍比较低。一方面，包括教育、就业、医疗保障等在内的城乡基本公共服务标准存在明显差距；另一方面，优质基本公共服务供给的城乡不均衡问题也较为突出［1］。

一、乡镇政府推进公共服务均等化进程中面临的问题

作为共享发展的重要组成部分，城乡基本公共服务均等化影响着全体人民共享改革发展的成果，其实质是增加农村居民基本公共服务供给，使之达到城市居民的供给水平［2］。尽管近年来国家高度重视民生工作，持续加大投入力度，向基层农村和薄弱环节倾斜，不断改善各类公共服务设施，使全体人民在共建共享发展中拥有更多获得感。但从现实状况来看，多数农村乡镇与城市相比，在基本公共服务供给总量、供给结构、供给质量和效率等方面仍然存在很大差距。

（一）乡镇政府公共服务职能不完备，公共服务供给水平低下

目前，我国城乡基本公共服务仍是由政府作为单一主体进行提供。政府采取自上而下的供给机制，对公共服务供给的数量、内容以及程序等多以相关政策规定形式下达，易造成公共服务供给的缺位、越位和错位并存，从而导致乡镇政府提供的基本公共服务不够充分。

从政府管理模式来看，我国的行政管理体制实行“条块分割”。由于权力在“条”、具体落实责任在“块”，这一管理模式对乡镇政府部分职能的完整性和统一性造成了一定程度的破坏，造成各机构之间的分工不明、职责不清，进而影响到公共服务供给的效率。此外，从公共服务供给结构看，受乡镇政府传统政绩观的影响，农村公路，农田水利等可见有形的“硬”件公共设施投入倾斜较多，教育，医疗卫生健康等长周期的“软”件供给，虽然逐年增加，可是与基层群众不断增长的需求之间的差距还比较大。

从政府考核机制来看，主要是上级政府对乡镇政府及其工作人员进行考核。这一僵化的考核机制，一方面导致乡镇政府在提供公共服务时多对上级政府负责，行政权力过分集中于上级政府，乡镇政府缺少应有且必要的自主权和选择权；另一方面导致对基本公共服务的评价主体单一，真正作为公共服务受益对象的农民没有参与权，没有话语权，也缺少独立的第三方社会化力量的参与，没有建立起强有力的考核、监督和问责机制。

从农民需求表达机制来看，在推进城乡基本公共服务均等化过程中，农民通过一定的需求表达渠道来反映其利益诉求，有利于上级政府和乡镇政府对公共服务供给的方式和内容进行重新审视和调整，进而提高公共服务供给的针对性和有效性。但是，从我国大部分乡镇政府的基本公共服务供给模式来看，上级政府往往直接将基本公共服务的项目要求指令分派到乡镇政府。不仅不适合当地的实际需要和利益诉求，更是造成了公共资源的浪费，降低了公共资源的使用效率。目前，绝大部分地方都尚未真正建立起畅通有效的农民需求表达机制，在农村基本公共服务政策的制定和执行中，农民对乡镇政府提供公共服务的利益诉求渠道比较少，同时农民的自组织化水平低，造成广大农民的需求和意愿不能顺畅地传递到政府部门。

（二）乡镇政府自身财力财权有限，财权事权不匹配

由于城乡二元分割分治局面尚未完全打破和公共财政制度的城市偏好，倾向于把大量的优质资源集中在城市，为城市提供更多基本公共服务，从而挤压上级政府对乡镇的财政投入和转移支付规模，导致农村的基本公共服务从内容、质量、范围上都与城市存在较大差距（表1）。从城乡低保来看，有关数据显示，2016年辽宁省农村人均低保资金为3 364.9元，城镇人均低保资金为6 019.2元，是农村人均低保资金的1.8倍。这说明城乡待遇仍存在很大差距。

表1 辽宁省2014年部分公共服务指标情况对比

同时，在“条块分割”的管理体制下，乡镇政府只能依靠上级政府的财政拨付，只有执行权，没有独立的支配权，缺乏一定的财政自主性。这种财权与事权不对等、收入与支出责任不对等的状况，造成乡镇一级政府受制于自身财力和各种资源的限制，很难承担起本地区全面的基本公共服务供给任务，更是让一些“财弱事多”的乡镇政府在提供公共服务上力所不及。

（三）公共服务供给主体较为单一，社会化市场化程度较低

长期以来，基本公共服务的供给主体单一化，各级政府把公共服务的决策、提供和监督等职能全部集中到自己身上，采用行政手段的供给方式，形成了单一主体的公共服务供给模式。尽管这种模式对总揽全局、协调各方的行动较为有利，并在一定程度上提高公共服务的供给效率，但是这种供给模式不仅导致政府要承担沉重的财政支出压力，还导致乡镇政府提供的基本公共服务未能充分有效反映农民群众的真实诉求，出现服务效益低下、服务资源浪费等。与此同时，单一主体供给模式还客观上排斥了公共服务的市场化提供机制和社会主体自愿供给机制，限制了供给规模的扩大，供给质量也难以保证，导致基本公共服务供需之间失衡。

另外，随着国家支农惠农政策力度的不断加大，广大农民的公共服务需求也在不断发生变化，正逐渐由生存型、消费型向发展型、享受型升级转变，因此仅仅依靠乡镇政府单独提供已经难以满足广大农民多样化、多层次、高标准的需求。更为重要的是，当前农村社会力量发育迟缓，其自治性和服务性较弱，还不能有效地承担政府转移出来的公共服务项目，造成乡镇政府承担着大量公共服务供给任务。

（四）乡镇政府公共服务法治建设滞后

近年来，各级各部门在推进城乡基本公共服务均等化过程中，出台了一些政策规定，但总的来看，目前乡镇政府公共服务法治建设进程比较缓慢。首先，涉及公共服务的专项法律法规偏少，且效力层级不高。特别是对农村基本公共服务，多以地方性法规为主，农民的一些公共服务诉求和权利也零星地出现在层级偏低的法规政策文件中。由于部分法规政策文件在法院诉讼过程中可以不作为必须依据的规范，农民的公共服务权利实质上缺乏刚性的制度保障。其次，现行的不少法律法规文件与农村公共服务的现状存在脱节现象。现行的一些法律规范文件主要是以城市的公共服务状况为参照基础，对农村的规制尚且存在很多缺陷甚至空白。同时，现行的法律法规文件对农村流动人口的社保、计生、教育、医疗卫生等缺乏科学的顶层设计和统一的制度保障，使得跨区域的公共服务项目无法衔接。再有，缺乏农村公共服务供给的相关配套制度。尽管一些法律法规文件规定了农民享有公共服务的基本权利，但是缺少政府如何促进公共服务权利实现落实的相关配套制度文件，不仅导致很多公共服务权利难以兑现，还导致难以进行有效考核和问责。

二、乡镇政府公共服务供给实现的原则

（一）量力而行原则

目前，乡镇政府公共服务能力相对较弱，财力、物力、人力等资源比较有限。需要根据现有的能力，从与农村农民切身利益相关、迫切需要解决、呼声比较大的教育、医疗卫生、社会保障等最基础的基本公共服务出发，促进义务教育均衡发展、健全多层次的社会保障体系、改善农村医疗卫生设施、建设公共文化服务体系等。同时，不断深化公共服务改革，强化乡镇政府公共服务职能，构建服务型乡镇政府，为推进基本公共服务均等化提供制度保障和能力保障。

（二）公平服务原则

首先，在贯彻执行上级农村公共服务政策时，乡镇政府不能机械地照搬照套，而要根据实地情况、农民具体需求选择公共服务的内容和方式，否则就可能导致上级政策执行偏离或者执行不力，在一定程度上甚至会造成不同地区、农民之间的不公平、不公正。其次，通过合理分配使用公共资源，乡镇政府给不同地区的农村居民提供效用基本相当或一致的基本公共服务，从而让不同地区农村农民在不同层面、不同程度上公平地获得基本公共服务，满足多样化的公共服务需求。

（三）服务效益原则

乡镇政府要落实服务效益理念，首先要强化成本意识，建立科学规范的公共服务效益评价指标体系，以利于提供质优价廉的公共服务。其次，重构乡镇政府公共服务决策机制，拓宽农民参与渠道，加强诉求表达和反馈双向互动，真正根据农村农民的实际需求确定公共服务的投资范围和投资方向，从而实现提供的公共服务与农村农民的公共服务需求相一致。

（四）就近方便原则

对农村农民来说，尽管公共服务或多或少都能获得，但是由于居住地点、经济条件、交通工具等存在一定的差异，他们获得公共服务的条件和机会，往往会有较大的差别。为此，乡镇政府在扩大公共服务范围、丰富公共服务内容的过程中，从农村农民的实际需求和现实条件出发，以就近方便农民为准则，不断探索公共服务的多样化覆盖方式，尽最大可能把基本公共服务延伸至农村各个角落、深入到农民日常生产生活当中，真正实现公共服务契合实际、便民利民。

三、乡镇政府提供公共服务的路径选择

作为直接面对农民的最基层的行政机构，乡镇政府与农村农民联系最紧密也最广泛，承担着供给农村农民公共服务的责任。面对新时期经济进入新常态、人口形成新结构、社会呈现新特征、消费体现新需求和科技孕育新突破等一些机遇和挑战，乡镇政府要突破公共服务供给的现实困局，解决以上诸多问题，必须重构体制机制，进一步强化公共服务供给能力幷提高供给水平。

（一）重构服务型乡镇政府，优化公共服务职能

不同的价值取向决定不同的治理模式。强化政府的公共服务职能是服务型政府的价值取向［3］。当前，要加快乡镇政府构建服务型政府的进程，树立正确的服务理念，引导他们把更多的职能和精力转向公共服务和社会管理，不断提高他们的责任意识和服务能力。在管理体制上，乡镇政府应根据公共服务的实际需求设置机构、规划规模、配备人员，逐步改变“条块分割”的局面。同时，进一步理顺乡镇政府内设各部门及机构之间的职能关系，明确职能、权限以及责任，以期通过提高行政效能的方式，减少基本公共服务供给的管理成本和财政压力。在服务职能上，乡镇政府贴近农民生产生活，应充分利用好这一巨大优势，认真倾听农民基本公共服务诉求，依法有效解决农民的实际问题，助推政府服务职能和农民公共服务需求良性互动。为此，要合理界定并进一步完善乡镇政府的公共服务职能，并优先考虑和提供与农村农民密切相关的农村道路建设、电网改造升级、农田水利兴修等生产性公共服务产品以及基本医疗、义务教育、养老保障、公共文化等非生产性公共服务产品。

（二）理顺公共财政体制，增强财政保障能力

加快推进乡镇政府职能向公共服务转化，必须改善乡镇一级公共财政体制。要推动乡镇政府职能转向公共服务，必须完善乡镇一级公共财政体制，增加政府公共财政支出，加大对农村地区基本公共服务投资力度，为提高乡镇政府公共服务能力奠定坚实的财政基础。一是建立以均等化为导向的城乡统一的公共财政体制，切实将公共资源的配置使用重点从偏好城市、基础设施建设转向农村、基本公共服务。着力改变重城市、轻农村的财政投入机制，从实现城乡基本公共服务均等化的需求出发，不断提高中央财政对乡镇一级转移支付的比重，加大对乡镇政府的转移支付，真正扩大公共财政在农村地区覆盖的范围和领域。二是理顺各级政府间财权和事权配置，使乡镇政府财权与事权相匹配。根据基本公共服务的性质和外部性的大小，科学、合理地划分和界定各级政府在提供公共服务方面的责任和事权，并依据事权分配相应的财权。从目前乡镇政府财力偏紧、农村公共服务供给相对滞后的现状来看，中央政府还应加大对乡镇的财政投入，给予乡镇相对多的财力支撑，从而使乡镇政府主动、积极地提供基本公共服务。

（三）培育多元化供给主体，提高供给质量和效率

尽管在提供公共服务时受到人力不足、财力有限、涉及面广等因素限制，但是乡镇政府作为农村基本公共服务供给的责任主体，可以采用政府与社会资本合作（PPP）、政府购买服务等方式，培育或引入多元化的公共服务供应主体，发挥社会化、市场化的灵活优势，利用各种资源，提供更优质、更丰富、更具针对性的公共服务，从而放大乡镇政府的服务功能，发挥财政资金的引导带动作用。如对于农村纯公共属性和部分准公共属性的公共服务，可以采用政府主导、社会化主体参与的供给模式。这种模式主要是政府制定相关鼓励支持政策，运用市场化招投标的手段、合同式管理的方式，吸引和引导社会组织和市场力量参与服务。

社会化主体的参与绝不能弱化政府的责任主体地位［4］。乡镇政府必须严格执行基本公共服务的市场准入制度，公平公正地审核社会化主体的参与资格，让真正有担当有能力的社会化主体进入基本公共服务的市场。同时，乡镇政府要不断加强对社会化主体的规范引导、培育扶持、管理服务，不断提高社会化主体供给公共服务的专业化、科学化水平。

（四）健全相关法律法规，强化有效监督问责

基本公共服务均等化从政府的行动计划转变成社会普遍遵循的行为准则，需要通过成文法来加以促进和规范［5］。通过强化公共服务均等化的建章立制，提高立法层次和等级，将推进基本公共服务均等化纳入到法制化轨道，做到有法可依、有据可循。同时，通过体制改革和政策调整，在基本制度体制层面、具体操作机制方面做一些有针对性的设计安排，构建系列配套完善、实效性强的基本公共服务均等化的法律体系。

在推进基本公共服务均等化进程中，监督问责是至关重要的环节。一方面，要建立科学、公平、有效的监督考核机制，明确监督主体、内容、对象、程序和方式，不断规范公共服务供给主体的行为，制定完善对公共服务社会化主体进行考核的量化指标等。特别重要的是，在公共服务考核指标制定中，要把农民评价纳入考核机制中来。另一方面，建立健全立体式、全流程的问责机制，把决策、执行、反馈等基本公共服务供给的各个环节都纳入到问责范围，确保乡镇政府真正落实公共服务供给职责。

四、结论

乡镇政府作为我国政府层级中直接面对农民的最基层政府，其公共服务供给能力和水平，将直接关系到作为共享发展重要组成部分的城乡基本公共服务均等化建设的成效。完善乡镇政府公共服务职能是一长期过程,必须循序渐进地推进服务型乡镇政府建设。需要不断完善乡镇政府职能结构、治理结构；需要理顺财政体制、管理体制，需要完善监督机制。我国各地乡镇发展不均衡，很难构建统一标准的供给模式，只能提出一些共性路径。

［1］赵成福.深入推进基本公共服务均等化［N］.人民日报，2015-09-30（7）.

［2］魏淑艳，徐涛，王孟莹.推进沈阳市城乡基本公共服务均等化的路径选择［J］.辽宁大学学报，2013（5）：78.

［3］樊丽明，石邵宾.城乡基本公共服务均等化研究［M］.北京：经济科学出版社，2011：158-160.

［4］肖攀，李连友，苏静.农村社会保障对消费结构影响的门槛效应——基于PSTR模型的分析［J］.经济经纬，2016（5）：36-41.

［5］卢江，蔡棕宇，葛扬.我国社会福利制度改革的再思考：困境及对策［J］.江淮论坛，2015（1）：99-103.

The Path Choice of Township Government to Promote the Equalization of Public Services

LI Xiao-ling
（Marx Institute,Shenyang Agricultural University,Shenyang 110866,China)

The equalization of basic public services in urban and rural areas is of great significance for ensuring and improving people’s livelihood,narrowing the gap between urban and rural areas,realizing social equity and building a moderately prosperous society in an allround way.This paper,mainly from the present situation of the supply of public services of township government,analyzes some institution⁃al obstacles and practical difficulties in the process of township government to promote the equalization of public services.Accordingly, the paper puts forward the path choice of township government’s public service function in the process of promoting the equalization of ba⁃sic public services in urban and rural areas.

township government;equalization of public services;path

F062.6；F061.5

A

1007-5097（2017）04-0181-04

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.04.025

［责任编辑：程靖］

2016-06-07

辽宁省社会科学规划基金项目（L14BZZ005）

李晓玲（1964-），女，安徽无为人，副教授，硕士生导师，研究方向：公共管理。