产城融合视角下国家级经济技术开发区转型研究<br/>——基于增城国家级经济技术开发区的调查

产城融合视角下国家级经济技术开发区转型研究
——基于增城国家级经济技术开发区的调查

2017-04-26阳镇许英杰

湖北社会科学 2017年4期

关键词：产城技术开发区开发区

阳镇，许英杰

（1.中国社会科学院研究生院，北京 102488；2.中国社会科学院财经战略研究院，北京 100386）

产城融合视角下国家级经济技术开发区转型研究
——基于增城国家级经济技术开发区的调查

阳镇1，许英杰2

（1.中国社会科学院研究生院，北京 102488；2.中国社会科学院财经战略研究院，北京 100386）

我国经济社会发展正进入“新常态”，逐渐从高速增长进入中高速增长，从外延式增长向调整结构、精细化发展转变。国家级经济技术开发区是产业转型与升级的重要载体与平台，而在经济下行的压力加大、低成本优势的弱化与传统的土地、财税优惠政策效应弱化的背景下，传统制造型的国家级经济技术开发区面临着产业转型与园区整体转型的两难选择。国家级经济开发区的转型将成为我国社会经济发展迈入“新常态”的重要推动力量。在产城融合的视角下，一方面要在新型城镇化的背景下落实以人为本的城镇化模式，另一方面也亟需在产业层面上推动开发区内的产业链条由“制造”到“创造”的转变，国家级经济技术开发区的产业发展与城市服务功能有机对接结合，有助于破解追求产业转型或园区城市功能单边效应的误区。

经济技术开发区；新型城镇化；产城融合

引言

随着中国经济进入新常态，增长的动能逐步由传统要素驱动转变为创新驱动。产业转型发展是经济增长动能转换的重要方面。而经济技术开发区是我国自深化改革开放以来推动各地经济发展的伟大尝试，自1984年我国设立14个经济技术开发区以来，各地参照相应的模式陆续成立了级别与功能不同的经济技术开发区，在发展过程上经历了起步到增长到膨胀到整合的由数量发展到质量先导的不同阶段。其不仅成为了推动地区生产力发展的重要载体，也是各地区加快推动工业化、城市化进程、加速优势产业集聚的主要基地。而国家级经济技术开发区一般作为国家层面推动产业发展的风向标与主引擎，是技术密集型与战略性新兴产业发展的聚合点。然而，不容忽视的现实是，一方面，随着以往税收、土地等优惠政策逐步变得普惠，市场竞争的主体逐步平等，一系列融资与运营的公共服务逐步变得均等化，这意味着经济技术开发区的政策优势逐步削弱，而面对市场下行的压力不断加大，追求拓展产业空间或增强城市服务能力的单边效应导向成为了经济技术开发区内企业转型发展的重要障碍。另一方面，由于工业驱动型的开发区多以劳动密集型的传统制造型企业为主，在产业发展的过程不重视创新投入，这在经济下滑的背景下产业转型变得尤为困难。因此，在此背景下，经济技术开发区需要进一步注重区内的产业结构调整，加快技术引进与提升区内自主创新能力，急需合理的转型升级路径解决经济技术开发区的发展难题，适应与引领经济新常态。国务院于2014年发布《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》中要求进一步发挥国家级经济技术开发区的改革试验田与开放排头兵的作用，推动国家级经济开发区的进一步转型与创新发展。此后2016年发布《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》，意见为国家级经济技术开发区的产业转型提出了新的要求；而另一方面，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》要求“加强现有开发区城市功能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型，为促进人口集聚、发展服务经济拓展空间。这就决定了产业的转型发展必须与新型城镇化的发展相互融合，因此，在新型城镇化背景下探索如何推动经济技术开发区的转型与升级具有重要的理论意义与现实价值。

增城国家级经济开发区成立于1988年，于2006年被批准为省级经济技术开发区，于2010年被批准为广州市第三个国家级经济技术开发区，也是全国仅有的两个立足于县级市的国家级经济技术开发区之一。其经济区主要集聚了汽车以及零配件产业、装备制造业、节能环保产业以及电子商务与物联网产业。在发展的初期经济技术开发区内集聚了大量的中小型制造业企业，其有力地带动了县域经济的发展，成为了县域经济发展的典型模式-“增城模式”，但是这种工业驱动经济发展的模式依赖于传统的要素投入，随着成立初期的政策优势逐步弱化，土地、劳动力价格逐步上升，尤其是工业出口贸易压力进一步加大，产业结构转型升级成为了目前增城经济技术开发区所面临的严峻课题。当前“十三五”时期是我国产业结构转型的重要战略机遇期，制造业其主要功能由单纯集聚资本、创造就业向促进技术扩散，与现代城市生产性服务业日益融合转变。而对国家级经济技术开发区的产业转型是引导地区产业转型的重要起点，因此，文章在回顾近年来对国内经济开发区转型问题研究的基础上，以规范与案例的分析方法，选取传统制造驱动型的增城国家级经济开发区为特征案例，探寻传统制造的工业驱动型国家级经济技术开发区的转型路径，既符合了“十三五”时期推动产业结构调整升级的重大任务与战略导向，也与新型城镇化背景下推进产业与城镇融合发展的要求相匹配。

一、文献综述

“经济技术开发区”概念源自西方国家的“出口加工区”（Wong et al,2005）。孔翔（2013）将开发区定义为政府划定并实行优先鼓励产业发展特殊政策的区域[1](p124-128)。在国内，开发区包括经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区等等诸多类型。目前中国已拥有115个国家级高新技术产业开发区，215个国家级经济技术开发区，63个国家级出口加工区，13个国家级保税区，57个其他国家级开发区，1170个省级开发区。随着改革开放的逐步深入，国家级经济技术开发区的各项优惠政策的普惠化与均等化，国家级经济技术开发区的综合竞争力逐渐弱化，尤其是传统的粗放型的工业化驱动发展模式为主的国家级经济技术开发区在经济新常态背景下转型与发展十分困难。对此，国内大量的学者对国家级经济技术开发区的转型与升级进行了大量的探索性的实证与规范研究。

在对国家级经济技术开发区发展与转型的影响因素的研究中，国内学者主要集中于探讨开发区的管理体制、创新环境、外资水平、产业结构等因素对国家级经济技术开发区的影响。阮平南、边元松（2007）较早的研究了经济技术开发区的可持续发展因素，认为开发区经济的可持续发展,主要开发区内是否具有创新的环境、开发区内土地资源以及能源的利用的可持续性[2](p37-40)。柳金红，赵晓雷、邵帅（2011）采用广义矩估计对2001-2008年30个国家级经济技术开发区的经济发展效率增长的影响因素进行了实证分析,实证结果表明，政区合一型管理体制对开发区经济发展效率的改善表现出积极影响,对外贸易、投资率、产业结构、政府干预以及科技含量等因素均有利于经济技术开发区效率的提高[3](p4-15)。王贤文（2012）对2002-2011年10年期间我国89个国家级开发区的发明专利申请数量影响因素进行了相关性分析，结果显示FDI与开发区的发明专利申请数量有着最高的相关性[4](p10-13)。丁悦、蔡建明（2014）探讨了国家级经开区经济增长率的空间分异及其核心影响因素，研究结果发现劳动成本、外贸水平、优惠政策调整与交通的可达性、城市投资水平是影响国家级经济技术开发区经济增长率的核心因素，但是这些因素在东部、中部、西部的国家级经济技术开发区中的作用存在差异[5](p657-666)。也有学者基于个案进行了实证研究，曹贤忠（2014）以芜湖国家级经济技术开发区为例，运用主成分分析法对30项指标进行主成分分析，并对前五个主成分分析与多元回归，发现技术创新、经济发展、社会体制、生态环境、人力资源对芜湖国家级经济技术开发区的发展存在不同程度的影响[6](p29-34)。

在对国家级经济技术开发区发展与转型的动力的研究中，主要围绕政府、市场与企业的宏微观外部与内部动力展开探讨。王雄昌（2010）将开发区转型的动力因素分为外部动力、内部动力与耦合动力，其中外部动力主要有经济全球化的压迫力、宏观政策的策动力，内部动力主要有产业集聚的动力、生产力梯度转移的动力、产业升级与功能升级的推动力，耦合动力主要是区域经济协调发展的驱动力和区域内开发区一体化促进力[7](p15-19)。郑国、张延吉（2014），利用43个国家级开发区的面板数据，对21世纪头10年我国开发区发展动力要素及其变化进行分析，实证结果表明外向型经济、固定资产投资、劳动力数量和土地面积、区位和行政层级是国家级经济技术开发区发展的主要动力，但是固定资产投资重要性在逐步下降，劳动力数量和土地面积的影响逐渐变得微弱[8](p114-118)。钟源、欧阳东（2015）研究了南宁—东盟经济开发区转型动力，认为其转型发展的动力主要包括宏观层面的外部动力、内部产业升级动力城镇化驱动力、体制驱动力[9](p5-9)。王梦珂、何丹（2015）从利益主体角度构建“三力模型”，认为开发区的转型发展的动力是政府（管委会）推动力、市场（企业）推动力以及公众（职工）推动力三重动力相互作用的结果[10](p109-111)。

在对国家级经济技术开发区发展与转型路径的研究中，国内学者主要集中于从管理体制、空间层面、产业层面对国家级经济技术开发区的转型路径进行探讨。从管理体制层面上，周家新、郭卫民（2010）探讨了经济发达地区与经济欠发达地区开发区管理体制改革的构想，认为经济欠发达地区的开发区其改革方向当以强化和完善三位一体的管理体制为主，经济发达地区的开发区构建和完善开发区与行政区合一的管理体制为主[11](p10-13)；胡彬（2014）认为开发区管理体制的变革应从城区功能融合、空间一体化、资源综合利用和加强社会管理的角度主动适应空间发展演化的需求，管理体制的创新应遵从企业家城市的转型需求[12](p72-80)。钱振明（2016）认为开发区的转型需要对开发区管理职能和机构重新定位，向社会管理、公共服务转型转变[13](p11-15)。从空间层面上，李晓、张晓云（2014）认为经济技术开发区的经济转型，需要在用地结构、用地比例与环境品质等方面推动经济技术开发区空间转型发展[14](p10-13)。杨攀、王兴平（2016），对开发区按照“企业－产业－园区”一体化模式的空间发展进行了分析，并针对开发区的起步期、成长期与成熟期提出了不同的空间发展模式[15](p47-53)。在产业层面上，孙亚南（2012）认为经济技术开发区的转型须从简单“扎堆”向知识与技术嵌入区内产业演化，最终走向产业集群[16](p150-156)。沈岱岱、孙久文（2013）以天津国家级开发区为例，提出开发区转型应着力于开发区产业结构优化和升级，构建与完善现代服务业体系[17](p127-135)。

综上所述，国内对国家级开发区转型的研究虽取得了一定成果，研究集中在开发区发展评价、开发区发展的影响因素等方面，但在新常态背景下尤其是制造业整体滑坡的背景下对传统制造型开发区转型的模式及路径的研究尚存在进一步研究的空间。尤其是在新型城镇化背景下以产城融合的视角探究国家级经济技术开发区的转型也具有一定的现实价值与理论意义。

二、“产城融合”理论梳理与国家级经济技术开发区转型

（一）“产城融合”概念内涵。

尽管“产城融合”的理念已经被学者提出多年，也产生了许多的学术成果，但对于产城融合的研究学术界目前集中于区域规划层面上，以产城融合视角探讨国家级经济技术开发区的转型问题尚未多见，从目前已有的研究内容与范围上看，部分学者从外部视角探讨城市整体和产业园区层面的融合议题，部分学者从微观层面上探讨产业园区内部产城融合发展策略。

在城市整体与产业园区的层面上，林华（2011）认为“产城融合”的内涵首先是居住和就业的融合，而产业区和城镇区融合的核心问题涉及到产业结构是否符合城市发展的定位[18](p30-36)；杨立勋、姜增明（2013）认为产城融合的核心含义是产业是城镇发展的基础，城镇是产业发展的载体[19](p34-39)。产业与城镇是相伴而生，产业与城镇共同发展，二者的匹配与耦合即是产城融合。孔翔、杨帆（2013）认为“产城融合”是形成产业发展与城市功能优化之间的互促关系，既要以产业发展为城市功能优化提供经济支撑，更要以城市功能优化为产业发展创造优越的要素和市场环境。杜宝东（2014）认为产城融合是在融合的作用过程中，既包含了产业业态的融合，又包含了城市形态的融合，是一个复杂而漫长的“互动作用过程”[20](p5-9)。谢呈阳，胡汉辉（2016）认为“产城融合”应该是“产业”、“人”和“城市功能”三者的融合。即在“以人为本”的指导思想下，“产城融合”的最终目的是在提高“人”的效用水平的前提下，实现产业与城市发展的共同繁荣[21](p72-80)。在产业园区内部层面上，陈云（2011）产城融合主要应服务于集居住区、工业区和商贸区于一体的相对独立的新城建设，这就将目标定位于以产业区建设促进新城发展[22](p1-3)。李文彬（2012）认为产城融合发展的核心是就业结构与人口结构的匹配[23](p99-103)；向乔玉（2014）认为对产城融合度的衡量实质上就是对职住融合度的衡量，产业园区空间布局的核心目标是职住平衡[24](p17-24)。钟睿、张捷（2016）认为产城融合的内涵应是“就业—居住的要素匹配”，从而促进城市功能系统的高效平衡[25](p125-130)。

笔者认为，在新型城镇化的背景下，产城融合应包含如下特征：（1）功能耦合；产业的发展定位与核心功能应该与城市功能与定位相互耦合，城市根据自身与外部的比较优势与内部功能的分区，明确自身的定位与城市内部各类功能的分区，进而能够形成相应的产业片区，实现城市功能与产业功能的相互匹配。（2）结构匹配；结构匹配主要体现在人口结构与就业结构的匹配上，由于不同的产业类型对应着不同的就业人口结构与人口密度，因此，产城融合要求根据自身城市的人口结构与人口密度特征，合理布局自身的产业基础设施，实现结构匹配；（3）人-居-环相互融合；产业的发展应该与人的发展紧密结合，同时，产业的空间载体承载了人口的聚居，生产与居住的相融是产城融合的重要特征，与此同时，产业的发展要与城市生态环境承载力为前提，实现生产空间、生活空间与环境空间的互动与共生。

（二）“产城融合”与国家级经济技术开发区转型。

随着各地经济技术开发区建设进程的加快，国家级经济技术开发区作为国家层面重点集中优势区域的若干产业进行重点发展以促进经济发展的重要区域载体，是加速推进各地工业化进程与城市化进程的空间平台，在以传统制造型工业驱动型的开发区建设早期，往往依赖于优惠的土地政策、财税政策以促进相关劳动密集型与资本密集型的加工制造产业的集聚，同时，在劳动力成本具备优势的前提下往往能快速促进开发区的产业发展进程。但是，在逐渐发展的中后期，由于政策逐渐普惠与均等化，劳动力成本优势大幅下降，产业基础设施建设滞后，发展过程中往往忽视区内就业群体的生活需求，居民城市基础设施建设滞后，缺乏高端服务设施，在一定程度上造成了产业发展与城市发展相偏离的结果，限制了开发区的转型与综合发展。因此，国家级经济技术开发区的转型急需在产业转型的同时与城市化进程相互融合，城市功能建设不能滞后于产业发展的进程。

在“产城融合”的视角下，一方面要加快推进开发区内优势产业高端化发展，增加产业链的价值，由“制造”向“智造”转变，另一方面要推进开发区的城市社会服务功能的建设，通过产业服务基础设施建设与公共服务设施建设，推进开发区内人才网络密集度的提升，提升城镇化的质量，为产业的转型带来人力资本支持，同时产业的转型发展又为城市经济社会功能的发挥奠定经济基础，进一步提升城市的经济环境。

三、增城国家级经济技术开发区概况

（一）主要发展状况。

增城国家级经济开发区成立于1988年，于2006年被批准为省级经济技术开发区，于2010年被批准为广州市第三个国家级经济技术开发区。截至2016年，增城国家级经济技术开发区内重点大型企业数量为40余家，其主要涉及的是汽车与摩托车整车制造、汽车零部件生产制造、大型装备制造与电子信息产业。自2010年升级为国家级经济技术开发区以来，区内规模以上工业增加值总体上不断发展，由2010年的338.96亿元上升到2015年671.35亿元，5年之间总量增长了98%，工业总产值占全市总总产值由2010年的22.55%到2015年的32.66%，具体发展状况如下表1。

可以看出，自2010年以来，增城国家级经济技术开发区的工业总产值稳步上升，2013与2014年增长幅度较大，但2015年增长缓慢；另外，其占全市工业总产值的比重也稳步上升，由2010年的22. 6%上升到2015年的32.7%，2015年较2014年所占比例有所回落，这也反映了进入新常态背景下工业增长放缓的不利局面。

表1 增城国家级经济技术开发区工业总产值发展状况

（二）主要发展模式。

增城国家级经济技术开发区其主要模式为一区多园，共有三个园区，汽车工业园区主导，创意产业与高新科技园区协同，增城国家级经济技术开发区的主要模式。在核心工业园区内，增城经济技术开发区内目前已入驻有汽车整车、零部件、机械及材料等多种类型的企业，其普遍为中型以上的制造业企业，发展起点较高。尤其是汽车整车与零部件制造成为核心产业，开发区自广州本田等特大型企业入驻以来，进一步带动了相关零配件、机械制造产业与物联网信息产业的发展。在此模式下，产业集群效应进一步增强。

（三）发展的主要经验。

增城国家级经济技术开发区自成立以来，在发展的初期，由于其主要的发展模式为传统制造型工业化驱动模式，区内依赖于优惠的土地、税收吸引着工业企业入驻区内，政府对区内工业用地进行集中规划，招商引资的模式吸引了大批项目入驻经济技术开发区，为区内早期产业集聚做出了突出贡献。同时，在发展的中期，得益于改革开放的逐步深化，大量的廉价劳动力流入珠三角等地，这为区内的工业企业提供了大量的廉价劳动力，这使得传统的投入要素如劳动、土地资本对区内劳动密集型制造企业的发展发挥着重要作用，区内大量的中小制造企业得以迅速成长。

由于工业产值效应突出，自批准为省级经济技术开发区以来，开发区不断加强产业平台、融资平台与物流平台的构建。在产业平台层面上，经济技术开发区内企业通过加强产业链的配套行业设备与行业交流平台建设，主动服务于主导产业；在融资平台上，通过成立中小企业融资机构，建立工业园区的融资平台，吸收社会闲置资金，为推动区内的中小企业发展服务；在物流平台层面上，通过建设现代物流设施和物流网络资源，为区内企业虚拟产业集群的实现创造条件，加强范围经济效应。通过三大平台的构筑，经济技术开发区的产业规模不断扩大，产业集群效应优势彰显。而另一方面，开发区内企业主要集聚着大量的同一产业链条的制造企业，区内企业通过产业分工与协作，进一步提升产业分工效率，工业产值不断增加，并于2010年被批准为广州市第三个国家级经济技术开发区，成为广州市第三个国家级经济技术开发区，是全国仅有的两个位于县级市的国家级开发区之一。

四、增城国家级经济技术开发区转型升级的困境

（一）公共投入保障乏力，产业配套设施缺乏。

大部分的国家级经济技术开发区早期大多采用“政府主导”的工业用地集中开发模式，在经济技术开发建立之初，通过低成本的土地要素吸引产业集聚，促进资本的积累，但是随着土地要素在产业发展中的地位逐步削弱，通过土地吸引产业的发展模式难以为产业的转型升级提供进一步的动力支撑。增城国家级经济技术开发区由于建设的时间较为短暂，区内的产业基础配套设施与公共投入力度缺乏，目前开发区内的物流、医疗等基础设施仍然十分欠缺。与此同时，在财政体制上，开发区仅相当于一个具有相对优惠政策的镇，融资能力未能得到充分的发挥。

（二）产业集群化趋势彰显，城市功能服务匮乏。

增城经济技术开发区有众多的汽车整车、零部件、配件等企业，具有一定的汽车产业集群基础。随着广州本田等大型企业的入驻，开发区的产业集群逐步加强，呈现向核心区集聚趋势。在产值方面，汽车产业已经成为开发区的支柱产业，但零配件产业仍有待壮大发展；汽车整车行业在一定程度上带动了汽车零部件和专用机械、电气机械等行业发展。增城经济技术开发区目前有汽车整车、零部件、机械、材料等多种类型的企业，产业基础好，发展起点高。其中增城开发区核心区自2010年以来工业总产值年均超过40亿元，已经成为增城中南部地区以及广东产业发展重要的引擎。但是尽管开发区内有广汽本田和北汽华南基地两个整车项目，以及围绕两大项目而集聚的众多的汽车整车、零部件配件等制造企业，但是在空间上未能充分聚集。但在制造型工业化驱动发展模式的影响下，增城经济技术开发区内相应的城市功能严重匮乏，住宅建设、医疗建设长期滞后于厂区建设，尤其是医疗、生活配套措施严重落后于产业设施，这造成了开发区职工只能往返于开发区与主城之间才能享受主城区良好的生活配套设施，导致开发区内的产居功能严重失调，这严重影响了经济技术开发区对高端技术人才落户的吸引力，进而影响到产业由中低端生产制造迈向中高端研发智造的转型所需要的人力资源支撑。

（三）生产制造技术水平领先，创新能力与投入有待加强。

在产业发展的中后期，相关产业的技术水平直接决定了产业发展的竞争力，直接影响到产业转型升级能否成功。然而，就增城国家级经济技术开发区而言，由于增城经济技术开发区的产业主要是汽车机械制造业，增城国家级经济技术开发区内已有的广本发动机、创博机械、广州江铜、江河幕墙等企业由于属于外来企业，尽管这些企业拥有着较高的技术水平，但是其核心技术由其母公司掌握授权，其研发的部门并不在增城国家级经济技术开发区内，大部分企业在经济技术开发区内主要负责的仍然是单纯的生产制造的任务，开发区内的子公司对于研发创新的投入力度不高，这直接影响到整个开发区的产业链条向高端化转型；同时，由于集群效应而产生的本地企业大部分属于低技术含量的生产制造，外来的企业由于研发等技术部门并不在区内，造成对本地企业的研发带动作用不强，对于创新能力的辐射作用有限，无法为开发区内的本土企业的技术提升带来示范效应，这也制约了开发区内本地企业对创新投入的重视，制约了增城经济技术开发区创新能力的提升。

（四）现行管理体制弊端。

目前，国家级经济技术开发区的管理有两种主要模式，分别是所属政府直接管辖、委托或授权某一机构管辖。就大部分国家级经济技术开发区而言，其管理的模式主要是当地政府委托开发区管委会这一机构进行管辖。就增城经济技术开发区而言，其管辖的主体是开发区管委会，但在实际的运行过程中各项行政审批却并不由开发区管委会直接负责，同时，由于国家级经济技术开发区的行政级与增城并不等同，开发区管委会在调配资源、统筹资源方面处于弱势地位；这种行政与经济功能不对等的管理模式难以为开发区的产业转型提供制度保障，也难以为开发区的产业升级提供资源支撑，制约了增城经济技术开发区的产业升级转型。

五、产城融合视角下开发区转型升级的路径

产业发展是城市经济发展的不竭动力，而城市功能的发挥又能为产业发展提供空间载体。“产城融合”视角是寻求产业发展与城市发展相互交叉融合、相互影响的重要理论视角。然而，目前传统制造工业驱动型的国家级经济技术开发区面临着产业转型与园区与城市功能相悖离的困境。究其原因，一方面，目前传统制造工业驱动型的经济技术开发区已有的技术供给难以在短期形成创新型的生产要素组合，制约了产业的高端化与创新型发展。另一方面，在制度与公共投入方面，经济技术开发区的管理体制较为单一固化，缺乏产业与生活的配套投入，制约了创新人才要素的集聚；因此，在“产城融合”的视角下探索突破国家级经济技术开发区转型升级的困境，寻求是国家级经济技术开发转型路径是开发区面临的重大现实课题。

（一）加大公共投入力度，优化公共服务质量。

开发区政府的公共投入主要功能在于为开发区内的企业提供配套的公共产业基础设施，建立公共服务平台为开发区的居民增加或扩大就业机会，并为开发区内企业与区外企业、降低协作成本，为开发区内的居住人员营造更好的居住、医疗与养老等提供财政支持。

对于增城国家级经济技术开发区而言，区内的产业主要是汽车整车零部件制造、装备制造业与创意文化产业，政府在公共投入方面，一方面要加快推进产业集群的基础设施建设，为开发区内的产业之间的协作与技术共享提供平台支撑，打造区内企业网络信息平台，构建知识共享的网络平台，促进同一产业链条之间的企业内部加强交流，推进区内企业与外部企业的协作，同时，在产城融合的视角下，城镇化与产业发展和谐共生，在公共投入方面，政府根据区内企业的就业人群密集度为区内企业的就业人群提供相应的优惠土地建设可支付性住房，尤其是对于制造业企业集聚的园区，由于产业工人的年龄相对年轻，收入相对较低，更应该在职工医疗、养老、失业等保障性投入上加强力度，通过满足对区内中低收入人群的住房需求，充分实现区内人的安居乐业，从而促进“就业—居住的高绩效平衡”，在教育与医疗方面，政府需要在空间区位上进一步优化布局，也需要特别关注城市公共服务设施在空间上的合理配置，尤其是基础性的教育和医疗设施，逐步改变在开发区早期优质公共服务设施大部分集中在中心城区的弊端，通过加强工业园区的文化娱乐设施建设，在园区或邻近地区建立生活性服务业，培育商业零售、商务办公、餐饮住宿、文化娱乐等多元化业态，实现城区与工业园区的生活性设施共享共通，实现公共服务设施的均等化。在开发区内企业与外部供应商、分销商等企业联系协作的成本降低方面，要加强对物流平台网络的构建的投入，降低区内企业的物流成本，同时，增城国家级经济技术开发区在已有中小企业金融服务中心的基础上，政府需继续加强对开发区内的金融服务体系的建设，为区内的创业企业、中小企业提供更为优质的金融与投资服务。

（二）加快推进开发区内制造业与服务业的深度融合。

目前，开发区主要是汽车整车与零配件制造为主的产业集群优势，但目前而言制造业与城市服务业相互分离，融合度程度低。对于增城经济技术开发区而言，需要加强制造业与生产性服务业的融合一方面对于区内制造企业而言首先是提高自主创新能力，通过建立产学研创新体系扩大高端服务需求。然而，对于增城国家级经济技术开发区而言，由于增城的大学数量较少，尤其是具有竞争力的高等院校、科研院所极少，因此没有足够的具有竞争力的大学、科研机构与实验室为其产业转型升级提供知识动力支撑，因此，对于增城国家级经济技术开发区而言，要加大国内优秀高校、科研机构、实验室落户园区或区域范围内，积极培育与汽车制造、生产与研发相关的实验室与研发机构，同时，加强经济技术开发区与其他区域之间的知识链接，建立促进产业转型与高端人才相结合的合作组织，加强与区外大学、科研机构的创新要素之间的互动。提高开发区内的制造业信息化、智能化、服务化水平，通过产业、科研、外部服务的机构产业知识同盟建设，全面提高区内制造业对城市经济的服务能力。

另一方面要深入推进增城经济技术开发区内汽车整装零配件制造、装备制造、文化创意创业三大产业集群化战略，延伸产业的产品的价值链，三大产业通过对产品价值链的挖掘与创新，在处在研发、采购、加工制造营销、售后服务等方面推进制造与服务的融合，根据客户个性化的需要，分析产品的特点，实现产品与生产性服务业共生性的融合发展，同时，进一步加强产业之间的协作，增强区内上下游产业的配套服务能力，将目前单一的制造功能转变为研发、制造与服务功能并存的产业链，提升产业园区的产业竞争能力，推进区内的制造与服务深度融合。

（三）以人为本，建设产业-人-环境的园区共享生态圈。

产业发展需要与城市化的发展同步推进，要求产业发展与城市功能优化形成的相互促进关系。开发区要以产业转型发展，为城市功能提升提供经济支撑，又要让城市功能优化为产业转型发展营造良好的环境，这也是新型城镇化进程中提升城镇化质量的要求。如图3所示，在产城融合理念下，开发区内应着力优化三大圈的建设，第一大圈为产业圈，在产业圈内，增城经济技术开发区围绕自身的优势产业进行研发、生产制造与销售，而产业圈内又嵌入生活圈，生活圈主要是开发区的企业员工、就业人群与城区居民娱乐休闲、居住、培训的场所，其一方面能够实现开发区内员工知识技能的提升，为产业的进一步发展提供人力资源支撑，另一方面也能够满足人的高层次需要，实现人的全面发展。同时，通过开发区内的工业园区与周边地区加强生活联系，推进产业与社会的互动，进一步推进产业圈与城市生活圈的互嵌相融；而生态环境圈嵌入产业圈与生活圈，这为产业发展与人的发展提供绿色、共享与宜人的生态环境，实现产业发展与环境的良性循环与互动，从而达到产业、生活、生态相互融合，构筑多层次、完善的开发区共享生态圈，营造一个宜居、宜业的人居环境。

（四）创新经济技术开发区管理体制，增强发展动力。

在制造业转型升级的大背景下，增城经济技术开发区作为广州制造业最主要经济增长点，在坚持转变产业发展方式的同时，区内管理体制机制也应当适应产业转型的要求。首先，打造经济区域之间的合作机制，推动区域之间的产业联动，形成互补效应；其次要进一步明确开发区管委会的权限与责任，经济技术开发区作为特殊的经济区域，其不同一般的行政区域，其管理模式也应该有所区别，因此在明确管委会权责的同时，需进一步强化管委会对经济技术开发区的经济管理与行政管理职能。

目前，增城国家级经济技术开发区管委会因行政级别偏低限制，各职能部门无法将开发区所需要的资源纳入全市范围来进行调配，进而形成了“小政府”的管理主体格局。因而需要突破经济技术开发区管委会管理主体级别偏低的局限，赋予经济技术开发区管委会合理的行政职能权限，塑造更容易契合经济技术开发区经济特性的行政管理权限，推动现有的管理体制创新。

对于增城经济技术开发区而言，因此，应优化管理模式，充分发挥企业的积极主动性，鼓励企业成为技术创新的主体，在园区的发展中发挥主导作用，形成“政府协同、企业主导”的管理模式，以增城经济技术开发区的企业作为核心与主体，开发区管委会发挥联系外部企业创造交流、协作、共享平台的主要职能，同时为内外部科研机构为开发区内企业所需要的技术与管理提供平台支撑，为开发区内的企业的研发、生产制造、营销提供政府服务支持。而内外部科研机构为开发区内外企业提供人力资本支撑，开发区内的企业在政府管理服务优化，外部企业竞争与协作并存的背景下，自主的寻求企业竞争能力提升的路径，从而实现企业的主体地位，增强开发区内的企业的发展动力。

（五）创新“一区多园”新体系，推动产城融合。

产城融合是指由于传统上工业区或技术开发区往往由于土地等因素在空间上与城市相分离，使得与城区联系较弱，功能聚合力也不强。因此，单一的产业功能区需要与城市生活服务业以及生产性服务业进行整合，尤其是公共服务设施的融合度将有效的提升整个城市的经济竞争力，有必要将开发区内的产业与城市功能进行对接关联，推进生产性服务业与城市服务功能有机融合，推进产业的转型升级。

增城国家级经济技术开发区以汽车产业制造为基础，原有的“一区多园”模式，即增江高科技工业基地、石滩创意研发基地为两大核心园区。由于园区空间地理位置较为分散，且内部之间联系不强，这大大削弱了经济技术开发区对城市服务的有效功能。因此，需要把以北汽华南基地为核心的增江东区高科技工业基地、以广汽研发中心为核心的石滩创意研发基地，以及荔三工业带等工业载体纳入开发区的建设和管理平台，构筑“一区多园”的产业体系和空间平台，形成“产业组团—产业园区—开发区”三个层次体系，增强对城市经济与生活服务的整体功能，以汽车制造骨干项目为核心，园区之间加强上下游产业链的整合与建设，围绕核心产业链优化园区布局，减少重复资源的投入，加强园区内部企业之间的合作与交流。同时，进一步推进制造业的服务化，加强与城区资源的共享，强化产业功能与城市功能之间的交通联系，促进开发区内优势产业与城市功能的融合，同时强化产业组团与城市功能组团的交通便捷联系，增强与城区之间物流体系的互动，使得经济技术开发区的各园区与城市整体融合。进而构筑园区与城区资源共享、产业导向、多模式一体化发展体系，实现产城融合。

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