政府管制视角下的国有企业分类改革

2017-04-26潘胜文蔡超

湖北社会科学 2017年4期

关键词：管制国有企业政府

潘胜文，蔡超

（华中师范大学经济与工商管理学院，湖北武汉 430079）

·经济论坛

政府管制视角下的国有企业分类改革

潘胜文，蔡超

（华中师范大学经济与工商管理学院，湖北武汉 430079）

政府管制具有普遍性和合理性，一般分为经济型管制、社会性管制和反垄断管制。我国的国有企业按主营业务的垄断属性划分，可划分为垄断性国企和竞争性国企。在垄断性国企中，按经济社会功能属性划分，大致可分为特种经营类、公共服务类、战略发展类、政策配套类、社会引导类。而竞争性国企则可以归于一般盈利类。垄断性国企本质上属行政垄断，而行政垄断属于经济性管制的范畴。坚持分类改革思路，改善政府管制方式，理清政企关系、权责关系和分配关系，实现激励相容，应是改革的大方向。

政府管制；国有企业；垄断；分类改革

一、引言

十一届三中全会作出了实行改革开放的重大战略部署，其中经济体制改革是核心的环节。伴随着全面计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，国有企业的改革和发展问题也被提上日程。在渐进式统筹推进的导向下，国有企业改革大致经历了“放权让利”、“制度创新”和“国资发展”三个阶段，经过一系列战略性结构性调整，国有企业在经营管理机制、结构布局、政企关系、保值增值等方面都取得了巨大的成就。然而，在肯定成绩的同时，也必须清醒认识到，现行的国有企业发展和治理框架远没有臻于完善，国有企业依然存在着滥用市场势力、内部治理结构不完善、管理和生产效率低、政府配套监管滞后和要素收入分配不合理等诸多问题。与此同时，国有企业还面临着复杂的内外部环境：从国际大环境看，在经济全球化背景下，国有经济承担着国际竞争和国家使命的双重压力；从国内经济环境看，转变经济增长方式，推动产业结构升级，对国有经济提出了更高的要求；从国有经济自身的利益结构看，相关的既得利益集团在阻挠进一步深化改革。[1](p7-8)建立适合我国国情的成熟完善的国有经济体系依然任重而道远。随着我国经济发展步入了“新常态”阶段，国有企业改革也进入了攻坚克难的深水区。

中央于2015年9月印发了《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，《指导意见》作为新时期推进国企改革的纲领性文件，其中明确提出要实行国有企业分类改革。[2](p4)笔者认为，坚持分类改革的思路是抓住了问题关键，对国有企业决不能一概而论，也不应该陷入“国进民退”或“国退民进”的虚假争论之中。在法权关系上，其实并不存在“国”与“民”的实质性对立。针对国有企业改革，过去讨论最多的是所有者缺位和产权明晰的问题。然而所有的法人，基本都是所有者缺位的。法人是法制结构安排下的法律主体，是法律意义上的人而不是私有权属物，严格来说，法人是不存在所有者的。法人概念的本质在于，存在着一束资源与利益，并独立地享有权利和承担义务，既不能将其分配给单个的自然人，也不能在少数群体间进行分配。“有”暗含着排斥意思，国有是相对于外国人而言的，坚持国有资产的全民性，即意味着这是中国人民的共同财产，是排斥了非中国人。对中国国民而言，国有并没有财产权利上的意义，不能将其与法人和自然人的财产权利相等同，它只体现为政府的公共权力。因此，政府和国有企业的关系并不是私权利的关系，而是一种公权力或者说政府特权的表现。将国有理解为政府在类似于民事财产权利意义上的所有，一开始就存在逻辑偏误。笔者认为将国有企业称为“国营企业”更为妥当。而改革的关键则应在于捋顺政企关系、权责关系和分配关系。另外还要指出，绝不应该把国企改革的方向简单理解为私有化了之，认为私有化就是改革终点。我们必须要有足够的理论自信和制度自信，立足于我国国情和改革发展的阶段需要来看待国有企业，国有企业的发展壮大对于体现社会主义的本质要求、促进经济发展、维护社会稳定具有重大意义。然而，《指导意见》只对国有企业做了商业类企业和公益类企业这两类简单区分，笔者认为这种两分法并不具有具体的可执行性，应该做更细化的功能类别界定和分类改革指导。基于政府管制的视角，笔者将对国有企业分类改革做出一番探索。

二、基于管制经济学的分析框架

（一）政府管制和管制经济学的缘起。

对特定产业和领域实行政府管制，在很多国家具有悠久的历史，早期的政府管制是较低层次的，但由于以下一些原因，政府管制变得更具有普遍性和合理性，政府管制力量开始向纵深发展：从资本主义发展的阶段特征看,资本主义先后经历了自由竞争资本主义阶段和私人垄断资本主义阶段，以及由其演化而来的国家垄断资本主义阶段以后,现在正向金融垄断资本主义阶段演进，国家政权和垄断势力对经济运行的渗透变得越来越普遍；[3](p1)从经济学学理看，所谓的完全自由竞争市场只是一个完美理论假设，现实经济中大多是垄断竞争市场。而且放任的自由市场存在着“市场失灵”、“信息不对称”和“外部不经济”等诸多严重缺陷，自经济学界的“凯恩斯革命”以来，政府充当“守夜人”的思想逐渐被政府干预经济的思想所替代；从经济实践看，周期性经济危机的出现以及其产生的巨大破坏性，要求政府加强经济管制，熨平宏观经济的周期性波动。此外，在全球一体化时代，后发国家在参与国际竞争中要维护国家主权安全和经济社会稳定，实现工业赶超和技术突破，也呼唤着“有为政府”的出现。正是基于内部外的现实约束和实践需要，政府加强了对市场活动和社会行为的管制，全面而深度地介入到经济社会的运行中去，管制国家的兴起已是一个全球性现象。自上世纪70年代起，一些发达国家的经济学者开始将政府管制作为特定的研究对象，基于经济学的视角和方法来分析，总结诸多历史研究成果并将其系统化，从而奠定了管制经济学的学科基础。这门学科的内在追求是，主张政府对经济社会生活的介入，弥补市场的内在缺陷，同时要理清政府和市场的边界，探索权责明确激励相容的政府管制体系。尽管在过去一段时间，受新自由主义思潮的影响，在全球范围内形成了“放松管制”的取向，但随着经济实践的深入发展，放松管制已经被重新管制的呼声所取代，社会性管制的地位反而得到了进一步强化。[4](p100)笔者以为，要构建中国特色社会主义政治经济学体系，推动国家治理体系和治理能力现代化，吸收借鉴管制经济学的相关理论思想，是非常有必要的。

（二）政府管制和行政垄断。

在我国，政府的职能被界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对这些职能的良好履行，规定着我国政府必然是“有为政府”，加强和完善政府管制也是应有之义。在管制经济学理论体系中，通常将政府管制划分为经济性管制、社会性管制和反垄断管制。经济性管制着眼于具体的产业，主要关注特定产业的市场准入、价格、投资等管制内容，是一种纵向管制，可以视做是产业组织理论的外延。社会性管制的研究对象不是特定产业，而是为了实现一定的社会目标，进行跨产业、全方位的管制，主要包括对涉及环境污染、产品质量、公共安全、医疗卫生等方面的管制，属于横向管制。而反垄断管制主要针对的是竞争性领域中具有市场垄断势力的垄断企业及其垄断行为，也就是所谓的纯经济性垄断行为。[5](p7-10)需要指出的是，这三大管制内容并不是完全独立的，而是相互补充甚至有所交叉的。行政监管与反垄断是政府基于不同的政策目标而对一般垄断行业进行的外部干预，往往表现为互动演进的过程。梳理反垄断的法律史，我们可以看到，“垄断行业的行政监管与反垄断规制大致经历了自由竞争下的反垄断规制、初期监管与反垄断的融合、严格监管下反垄断的弱化乃至退出、放松监管下反垄断法的再引入的演进历程[6](p124)。”而经济性管制和社会性管制之间则存在着重叠部分，在现实的政府管制实践中，往往会同时涉及到这几大内容。

传统的垄断理论认为，垄断类型主要分为自然垄断、经济性垄断和行政垄断。而张超、李超（2016）通过对垄断这种经济现象的学理和案例分析，认为根本不存在“自然垄断”这种垄断类型。所谓的自然垄断只是基于规模经济的一种特征表述，在一些所谓的自然垄断行业中，如电力、天然气、邮政等，正是依靠政府的行政保护才形成了垄断壁垒，并不是因为规模经济的原因导致生产成本优势，从而淘汰掉其他的竞争对手，形成垄断局面。电信、电力、铁路等大多数公用事业的垄断其实本质都属于行政垄断。垄断的类型主要应分为天生垄断、行政垄断、专利垄断。并且，在这三种不同成因的垄断中，只有行政垄断才能产生真正的行业垄断，因为它的租值消散最为厉害。[7](p55-57)笔者基本认同这个判断，历史已经清楚地表明，完全而充分的自由竞争市场是不存在的，放任的自由市场必然会走向垄断。而所谓的自然垄断只是表示了一种产业特征和发展趋势，即由于资本集中度高和成本弱增性，在自由市场下其更容易实现垄断经营。自然垄断并不是产生垄断的根本成因，也不是实行垄断的充分理由，因为自然垄断产业一般都涉及到公共服务，这两种属性叠加，造成了垄断的合理性。由于特殊的国情以及经济体制的转轨，我国现存的垄断性国企本质上都属于行政垄断，在这些行政垄断企业中也包含着所谓自然垄断产业。而行政垄断（国营）应属于经济性管制的范畴，行政垄断（国营）是所有经济性管制手段中力度最强的一种方式，因为这事实上意味着垄断主体和管制主体的一致性，也就是说，行政垄断和政府管制在一定层面上其实是一体两面。

三、国有企业的类型

对国有企业进行分类改革，必须具体问题具体分析，按照经济规律和社会发展需要进行细致的分类，不同性质的国企要有不同的管制办法。由于现存的我国国有企业存在着股权结构和经营业务多元化的情况，所以这里主要以主营业务为考察对象，按企业主营业务的垄断属性划分，国有企业可以划分为垄断性国企和竞争性国企。在垄断性国企中，按经济社会功能定位来划分，大致可分为特种经营类、公共服务类、战略发展类、政策配套类、社会引导类。而竞争性国企则可以归于一般盈利类。需要说明的是，由于我国的一些大型国企混业经营，业务结构趋向多元化，并且一些经营业务的功能定位具有多面性，需要结合功能定位准确界定。

表1 国有企业功能定位及分类

第一种是特种经营类，即国营的特殊种类行业，典型如军工、核工业和航天等相关部门企业。这些企业由于其经营业务和产业组织具有特殊性，往往关涉到国家社会的整体安全与稳定，所以常常被授权特许经营，表现出很强的行政垄断性。并且由于整体性，甚至要由中央政府层面直接进行统筹和监管，这类企业承担着特殊的国家使命和职能，更加关注工作效率和长期社会效应问题，而弱化对短期利润问题的强调。

第二种是公共服务类，即一些具有公共性的国营单位，典型如铁路、电力、水力、电信等传统的所谓自然垄断行业。一方面，这些方面的企业投资需要有大量的资本和资源投入，这客观决定了其必然具有进入壁垒，并且这些相关投资具有成本弱增性和规模经济效应，由少数企业供给产品能节省成本减少浪费。另一方面，这类企业提供的产品和服务一般都是大区域范围内的，对人民的基本生产生活具有重要影响，表现出较强的公共服务属性。

第三种是战略保障类，典型如钢铁、石化、能源、金属等类型的企业。在我国计划经济时期，基于后发国家工业赶超的需要，国家执行的赶超计划要求优先发展重工业。在这种统制经济体制下，国家将主要的资金和资源向重工业领域倾斜，甚至通过补贴的方式来压低其他行业的服务价格，为重工业的赶超式发展提供优越条件。[8](p38)从而迅速建立起相对独立而完备的工业体系，这些企业对实现社会主义工业化和保障国家战略实施具有重大意义。其主要功能是保障经济社会转型和发展的需要。

第四种是政策配套类，典型如大型金融企业（广义的大金融），还包括一些地方性投融资平台等。一方面，由于这些领域存在严重信息不对称，且其运行存在很强外部性。如大型金融企业一旦大范围破产，很容易诱发系统性金融风险甚至经济危机。我国对金融业一直以来都实施全方位的政府管制。另一方面，由于金融行业在现代经济发展中的特殊地位，这类国有企业名义上是企业，但实际上还承担着配套国家宏观经济政策、保障投融资体系稳定的使命。

第五种是社会引导类，典型如医药、农林、烟草、新闻出版等相关行业企业，即基于社会目标的经济性管制企业。这些相关领域也具有较强的外部性和信息不对称问题，为了提高资源配置效率，解决负外部性问题，实现医疗卫生、环境保护和公共健康等等社会目标，需要政府的介入的干预。而新闻出版等领域，具有很强的社会意识和社会规范在里面，出于国家管控舆论和舆论导向的考量，政府对之也有较强的管制。总之，这些管制领域都主要是为了实现整体福利最大化和社会秩序规范化。

第六种是一般盈利类，现存的大部分国有企业都已建立了现代企业制度，属于市场中的竞争领域企业，是市场主体，并不具有明显的垄断特征。这类企业大多具有历史沿袭下来的国有出资背景，后来随着社会主义市场经济的发展以及放松管制的要求，逐步改制为市场经济的重要组成部分，尽管其具有“国资”背景，但与其他企业相比，理论上是不存在任何特权的，与其他所有制企业处于平等竞争的地位。而由于这些企业的国有背景，其往往还承担着特别的企业社会责任。

四、国有企业的分类改革思路

我国垄断性国企的垄断壁垒主要来自于政府管制，所以垄断性国企的改革必然会牵涉到政府管制的改革，甚至可以说，改革的核心就在于政府管制改革。而竞争性国企虽然并不具有垄断性，但事实上仍存在着滥用市场势力的行为，由于国有资本监管体系和制度不健全，这部分国有企业依然存在着诸多问题需要解决。坚持分类改革的思路，承接世界范围内放松行政垄断、强化社会性管制和反垄断管制的大趋势，以解决国有企业在供给、效率等方面存在的诸多问题，提高政府管制能力和水平，理清政企关系，权责关系和分配关系，实现激励相容，应是改革的大方向。

（一）特种经营类的改革思路。

这些特种企业，如国防军工、核能、航天等企业，还有其他承担重大专项任务的企业，由于涉及到国家安全和机密，保持其核心业务的专营垄断性依然是必要的，甚至要求国有全资。同时还可以引入不同的国有资本，实现国有股权多元化。另外要注意区分特殊业务和竞争性业务，实现业务分离、独立运营、独立核算、分开考核。在非核心业务范围内，很多都是具有竞争性或潜在竞争性的市场，因此应弱化行政垄断，放松进入管制，并适当地引进民营资本，更好地实现产业社会化发展和军民融合。与此同时，在继续保持特许专营垄断的前提下，要实现政企分开权责明晰，改变过去那种通过“控制和命令”来减少非效率的方式，积极探索通过激励措施来减少非效率的激励性管制方式。政府赋予这些企业特许经营权的同时，也意味着政府必须要承担起专门的管制职责，由于这些相关业务具有特殊性机密性，应配套加强社会性管制，例如制定专项法律法规，同时保证一般的社会性管制法律法规的适用性。进一步探索完善企业内部治理结构和国家监管体系，从而更好地实现这些特种企业的发展。而考核方面，则应该重点侧重考核其服务国家战略、保障国家安全和完成特殊任务的情况，而不是经营业绩指标或实现利润的多少。

（二）公共服务类的改革思路。

前文已指出，自然垄断并不是产生垄断的根本成因，也不是实行垄断的充分理由。实行垄断的主要理由应在于其经营业务具有公共服务的属性。现代经济学表明，自然垄断行业并不是一成不变的。由于科学技术的突飞猛进以及我国工业化水平的迅速提高，很多传统自然垄断产业或其中的某些环节已经失去了自然垄断的特点，形成了新企业进入和进行市场竞争所需要的技术基础，显示出潜在竞争的空间。整个自然垄断产业的产业链体系也存在非垄断业务，而非垄断业务不存在成本弱增性，因此可以放松或解除管制，进行市场化竞争。例如，世界上很多国家对电力生产的不同环节进行板块划分，将具备自然垄断属性的输电、配电环节和带有竞争属性的发电、售电环节相剥离，对垂直一体化组织结构进行分解式改革。笔者认为，这些行业过去都属于强经济性管制的领域，应坚持放松管制的取向。要科学地界定自然垄断业务和非自然垄断业务的边界，自然垄断业务的成本弱增性以及公共服务属性决定了在该业务范围里适度垄断经营具有一定合理性。放开非自然垄断业务，弱化进入管制，引入民营资本。当下自然垄断型企业的经营模式中，自然垄断和非自然垄断业务仍被绑定在一起，长期的大一统垄断局面导致这类企业普遍存在运营效率低、服务质量差、收费高的问题。因此，我们有必要从改变垄断现状入手，适度引入竞争机制。重点实行政企分开、政资分开、网运分开、配套监管的改革。减弱行政垄断，而代之以激励型管制，可以积极探索跟企业签订激励合同、特许投标竞争、区域间竞争和价格上限管制等多种方式的激励手段。此外，还可以积极探索BOT和PPP等多种形式的运营维护模式，实现社会公共服务和公共产品的供给的路径创新。并且由于这些企业的产品和服务具有较强的公共服务性，在放松经济性管制的同时，有必要加强社会性管制，严格执法检查。在企业考核部分，可以引入社会评价机制。

（三）战略保障类的改革思路。

这些企业的垄断形成具有鲜明的行政色彩，它们为我国迅速实现社会主义工业化作出了重大贡献，是现代工业体系的骨骼部分。由于我国工业化进程的持续向前，这些传统的战略保障类重型企业已不再具有发展紧迫性，其相对地位有所下降。这些行业也和其他垄断行业一样，基本上是由国有企业主导经营，国有资本占有绝对垄断地位，表现出寡头垄断的状况。然而随着改革的深入，这类行业的垄断问题也日益凸显。受传统思维和封闭产业体系的影响，相关企业的市场竞争意识淡薄，无法适应产业转型升级的需要。对这些企业进行调整和重塑显得十分必要。笔者认为，这类企业的改革方向也应该是放松管制，政府应减少行政垄断，加强反垄断管制。由于这些企业的资本和资源集中度高，客观上已经形成了较大的进入壁垒。出于配合经济转型和发展的需要，保持国有资本的相对控股和主导地位就可以了。这些相关领域已经具备了进行市场竞争的基础，应该渐进性地允许民营资本进入这类行业，通过竞争机制来实现产业优化。逐步全面放开如市场进入、产品与价格等方面的管制，让市场来自发调节这一行业的发展，实现市场化经营和市场化定价。可以尝试推动这些企业的混合所有制改革，实现股权结构多元化，鼓励非国有资本参与经营。另外，由于这些重型资源型企业会产生环保等诸多外部性问题，因此加强社会性管制也是应有之义。而建立现代企业制度，完善公司内部治理结构，则是实现这些企业的良性发展的内在要求。

（四）政策配套类的改革思路。

我国的金融业（广义）具有很浓厚的行政管制色彩，在近几十年的市场化货币化进程中，以国有银行为主导的金融体系以及政府信用体系在其中作用重大。近些年关于金融业获取垄断暴利的讨论，引发了社会的广泛关注，产生了诸多要求改革的社会呼声。一方面，由于金融业存在严重的信息不对称，再加上金融服务业在现代经济发展中的特殊地位，整个金融系统具有极大的外部性和脆弱性。另一方面，我国政府主导的每一项方针政策和战略目标的落实，几乎都需要财政金融手段的配合才能实现。因此，对金融业进行适当的管制依然有必要，或者说，金融领域的行政垄断具有一定的合理性和正当性。然而，金融业需要政府管制并不意味着就完全排斥市场竞争机制。尽管我国已经适度地放松了进入管制和价格管制，但目前整个金融业基本依然是大型国有企业垄断经营，国有资本处于绝对控股的地位。笔者认为，仍然可以坚持适当放松管制的改革取向。首先，在保持支配地位的前提下，应允许民间资本进入金融行业，积极推动普惠金融的发展，在适度范围内鼓励民间资本投资和入股银行、保险公司和证券公司等，疏通社会投融资渠道，提高资金配置效率；其次，利率和汇率是现代金融市场里两个极为关键的参数，直接影响着相关产品市场定价，要加快利率市场化和汇率市场化的改革步伐，这是建立成熟资本市场的关键一步；打破刚性兑付和市场一致性预期，逐步建立金融企业破产清算制度，真正发挥市场进入和退出机制，需要建立和完善如存款保险制度等配套制度。[9](p62)另外，由于金融业有着很强的外部性问题，放松经济性管制的同时，加强社会性管制显得十分必要，尤其表现在要制订严格的资格审查和行业规范制度，还可制订专项金融监管法案，并且将分业监管和混合监管相结合。

（五）社会引导类的改革思路。

由于这些企业的业务范围具有很强的社会性和公共性，关乎到大众的整体福利和社会的稳定发展，因此，基于一定的社会福利与社会和谐的目标，进行适度的管制是必须的。例如，涉及到农林资源和农林市场时，要依靠政府的管制才能减弱信息不对称和负外部性带来的问题。而政府为了加强社会舆论引导和管控，对新闻出版、广播电视等行业也实施较强的政府管制。国有资本在相关的业务领域中占据绝对强势地位，典型如广电传媒业，基本上是由国有企业独家垄断。但由于这些领域业务单一和相对封闭的管制模式，导致一些企业竞争意识淡薄，运营成本高昂、内部治理混乱、竞争能力低下，严重窒息了其创新创造活力。因此，对这些行业的改革显得比较紧迫。笔者认为，这类行业的改革取向也应该是放松管制。改革的方向应该是，适当放松经济性管制，而加强社会性管制和反垄断管制。政府应主要负责相关公共资源和公共设施的配套建设和监督使用，破除不必要的行政垄断，加强反垄断调查和反垄断法的适用性。建立健全公司制法人治理结构，在保持国有经济控制力、影响力的前提下，放松进入管制和价格管制，允许民间资本进入这类行业，引入多元化的股权结构，引导和建立一个健康有序的交易市场，积极调动各方面的积极性和创造性，提高资源配置效率。对这类企业进行管制的立足点主要是基于社会目标，还需要配套完善针对性的法律法规，用具有合法正当性的法律法规来代替边界模糊的强行政管制，即通过社会法案来加强环境管制、质量管制、安全管制、风险管制等，促进社会目标的实现。在考核方面，应侧重成本控制、服务质量和社会效益等方面。

（六）一般盈利类的改革思路。

对于一般盈利企业，它按照市场机制运行，是与其他所有制企业完全平等的市场参与主体，不应该有任何特权。所以改革的方向应是坚定不移地推行反垄断管制，破除滥用市场垄断势力和垄断寻租的行为，实现独立经营，优胜劣汰，有序进退。一些已经改制转型的竞争性国有企业已经具备了较强的市场竞争能力，例如私人企业的技术积累和企业文化凝聚力远差于国有企业。由于因袭着一些计划经济传统，有些国企类似于准共同体企业，企业的员工对企业拥有身份性权利，一个员工不仅仅是企业雇佣者，还在事实上加入了一个共同体组织。这些国企具有鲜明特征：准共同体性、长期效率、对政府有特殊义务但又不等于是国有财产权利的要求。对这类企业的发展而言，应该充分利用既有的制度资源和文化资源建设法人实体，这类国有企业可以概念化为“国民附庸法人”，该法人对政府承担更多的义务，是对公共财政的义务，但不是对出资人和股东的义务。这种企业不像典型的股份有限公司，部分类似于医院、大学等法人，但政府对它是有特权的。在税收之外，这些企业的利润，按一定的比例上交给政府财政。这类国有企业的发展，使得劳动要素在国民收入中取得了更大的比重，减少劳动异化现象，利于扩大内需。此外，应该探索建立一套完善而高效的，具有中国特色的国有企业内部治理机制。发挥党组织、工会、职代会的作用，相互配合进行公司内部治理，党组织发挥政治核心作用，职工代表大会和工会可以成为企业治理结构的重要组成部分。考虑到企业治理结构中的连续性和体制协调问题，党组决策和党管干部，可以看作是企业法人治理结构运转的一种有效程序，国有企业的治理结构特征和正在兴起的利益相关者公司法有些相近的取向。采取商业化市场化的手段和机制，来实现这些国有企业的保值增值，并且可以积极地推动混合所有制改革，引入民营资本，实现国有资本放大功能，激发市场活力。同时，也要同步加强社会性管制，严格进行外部监管和执法检查，国有盈利性企业应该承担起更大的企业社会责任，形成良好的社会示范效应。企业考核则主要应关注经营业绩、保值增值和市场竞争能力。

五、结语

不能将国有企业与掠夺“垄断租金”（如地租、资源租等）直接等同。在民营企业中，也有专门掠夺“垄断租金”的企业，典型如房地产企业，他们的利润主要来自级差地租，即城市化过程中中心区域的土地增值收益。很多人只是抽象地反对国有企业，而不反对民营企业对“租金”的攫取，这是不应该的。实际上应该反对的不是国有或者民有的问题，而是对各种垄断租金的掠夺。一个企业名义上是国有，可以是垄断经营和官僚经营，企业收益为少数人独有，但也可以是独立经营，靠市场竞争运行，实现收益社会成员共享。作为私有企业，可以私有私享，但也可以实现社会共享，或者实现相当范围内的集体共享。简单概括为一句话就是，不求所有，但求所享。因此，政府管制改革的关键是要尽量减少国企对各种“租金”的掠取和实现垄断租金的归公，争取达到共有共享。笔者认为，在经济改革过程中存在着一种错误的机械思维方式，即由纯粹经济学理论出发而得出一些普遍性的实践主张，比如说对于小岗模式的无限推广。很多经济学者一直将激励问题当成经济改革的核心，并且认为完全私有化才是最具有激励性的，这是缺乏理论信服力的。市场主要解决的是信息问题，其要义是通过竞争机制和价格机制，来实现分散决策和优化资源配置，而不是让每一个人的付出都跟他的直接物质报酬完全挂起钩来。谈到激励问题，则是需要物质、伦理、心理等多种机制联合解决的问题。

我国的国有企业改革问题是伴随着经济体制转轨而来的，应该看到，国有经济在我国社会主义市场经济发展中具有举足轻重的地位，掌握着国民经济的命脉，对维护国家稳定与发展具有重大作用。尽管其他国家国有企业改革的一些经验和教训值得我们学习借鉴，但也要认识到，我国的国有企业规模和布局都是世界上其他国家不曾有过的，并没有现成的成功改革方案可以照搬照抄。对于我国的国有企业改革，必须坚持统筹考虑和分类改革的思路，并且需要多学科的参与，改革和完善政府管制方式。另外还要指出，国有企业已经经过了多个阶段的体制改革和经营形态演化，其存在和发展具有明显的阶段性特征。因此，国有企业的分类也要适时动态地调整划分标准，调整国有企业的战略布局和结构。探索国有企业的长效管制机制，不断激发国有企业的活力和创造力，从而使得国有企业真正成为中国特色社会主义市场经济的中坚力量，为实现社会主义现代化作出更大的贡献。

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