基于预算绩效管理下的高校基本建设项目管理研究

杜永红

摘要：预算绩效管理是当今政府管理最有效的工具之一，遏制高校基本建设领域产生的突出问题，引入预算绩效管理理念，创新基本建设管理新模式，坚持以目标为导向，以项目资金为切入点，促进事权与支出责任相匹配，促进完善高校基建项目绩效评价体系，强化高校基本建设项目全过程绩效覆盖。

关键词：绩效管理 基本建设 研究

绩效管理是单位加强业务部门资金使用管理和督促其提高业绩水平的最有效的工具之一。预算法将“讲求绩效”确定为预算管理的原则之一。预算法规定：各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。各级预算编制应当参考有关支出绩效评价结果。这从法律法规层面上明确了预算管理各环节推进预算绩效管理的规定。近期，中办 国办印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，要求扩大中央高校、科研院所基本建设项目管理权限，对利用自有资金、不申请政府投资建设的项目，由中央高校、科研院所自主决策，不再进行审批。中央高校如何落实这一利好政策，确保接的住、管的好。必须建立以问题为导向，充分利用绩效管理工具，建立绩效责任中心，完善内部控制制度，确保建设项目顺利竣工。

一、高校基本建设项目管理存在的主要问题

据粗略统计，党的十八大以来，仅中央纪委监察部网站“纪律审查”栏目公布的高校腐败案件，就已达50多起。基建领域是当前高校腐败首当其冲的“重灾区”。高校基本建设领域职务犯罪暴露出来的“潜规则”充斥各个环节，主要包括招投标环节、发包分包、施工、验收、预决算和工程进度款预付等。主要表现在以下几个方面。

（一）建设项目论证不科学，决算超概预算情况比较普遍

有的高校建设项目可行性论证不充分，前期准备工作不到位，存在以调研报告、会议纪要或政策性文件等为立项依据的现象，没有从源头上客观理性的分析判断立项的可行性，加大投资。有的担心投资预算过大，但为了获得项目审批，在项目申报过程中人为压缩投资规模，采取“钓鱼”工程。有的项目跨度时间长，形成“窝工”现象，各种机械租赁费用等增加，由于物价因素，人工成本、材料等上涨，这些都直接增加了工程投资。部分工程在施工过程中未经设计批准，而有建设单位直接批准变更，特别在隐蔽工程环节方面，变更现象更加严重。 有的单位随意干预施工管理，对部分工程材料进行变更签证，增加工程造价。这些因素都会造成建设项目超投资概预算。

（二）投招标程序不规范，存在违反规定转分包等现象

在项目建设中，公开招标项目采取邀标招标方式或者擅自变更评标标准、以各种所谓的优惠名义直接指定施工单位，甚至未招标先施工等现象。有的项目挂靠他人资质，有的施工单位之间相互协作串通投标、围标，中标后向协作单位支付一定的劳务费，有的中标后再将工程整体转包给第三方，按照一定的比例提取管理费，有的甚至转包给不具备施工资质和施工能力的个人进行施工，还有的肢解工程，层层转包。

（三）工程监理和审计监督管理滞后，造成工程价款不实

工程项目重复计算、提高材料价格和取费标准、不按招标规定下浮工程造价，高套定额或高价签证，工程监理和审计监督形同虚设。在工程施工中，相关部门定额制定工作具有一定的滞后性，有的施工单位乘机钻空子，高估冒算，从而造成工程造价虚高。

（四）基本建设会计核算基础工作不规范，内部控制制度缺失

不严格执行《基本建设会计制度》，没有单独建账、单独核算；不按照批复工程概预算为基础进行资金支付控制；有的预付工程款和应付工程款不对冲，长期挂帐，不能真实反映工程欠款；支付不规范， 支付依据不完整。工程借款结算不按合同执行，合同外资金支付手续不健全，支付手续只有施工方签字，没有工程监理和跟踪审计签字；工程竣工结算不及时，超概预算情况下仍然签订合同；对工程投资控制认识不够，内部合同管理、工程结算、成本控制、物资采购、费用报销、工程决算等制度不健全，有些甚至缺失。

二、以预算绩效管理理念为指引，创新基本建设项目管理新模式

绩效是一个实现目标、采取行动的过程。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。在高校基本建设项目领域引入预算绩效管理机制，全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率，形成“花钱必问效，无效必问责”的责任契约机制，对遏制高校基本建设工程领域存在的突出问题的重要手段。

（一）建立工程项目绩效总目标

预算绩效管理理念融入基本建设项目管理过程，坚持以目標倒推与问题顺推相统一，确定工程项目的用途和功能定位，评价项目建成后对学校人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的总体保障度。

（二）细化工程项目前期工作目标的绩效考评

在工程前期阶段、设计阶段，应对项目建议书、可行性研究报告、项目评审等环节进行完整性审核、相关性审核、适当性审核等绩效评价，确保项目前期阶段工作不偏离总体目标，防止项目决策不科学，项目概预算编制不完整。

（三）健全对勘察设计单位的绩效考核

建立勘察设计流程控制，制定勘察设计单位对施工现场调查、取样、分析的标准要素，明确勘察设计的责任。对于勘察资料不详细、设计不严谨的项目一律不上学校决策层，确保工程投资概预算的准确性和合理性。对勘察设计单位设计项目进行绩效考核，如果施工过程中出现因勘察设计过错而发生重大变更，勘察单位要承担相应责任，根据责任扣减勘察设计费用，并作相应考核信用记录。

（四）建立以主体责任为中心的绩效监督评价机制

建立工程招标责任监督责任制，加强对招标的全过程监控，对招标方案的确定、评标等环节层层审核，一旦发现违规动作，及时查清具体责任人，进行问责。强化对工程监理、跟踪审计单位绩效目标的制定，实行费用支付与项目总体绩效目标评价相挂钩，实行连带责任，加强监理、审计的责任性。加强施工合同的审核，确保合同主要条款与招标文件一致。强化合同过程管理，必须对项目的现场人员资质进行审核，定期检查工程进度与合同的耦合。

（五）建立以目标或结果为导向的审核制度

工程变更应严格履行变更手续，做到先评审、后审计、再施工。变更前必须先进行以项目目标和结果为导向的现场测量、检查、试验等基础工作，经过充分论证，确认后报决策层决定，审批后方可下达变更通知。施工单位应严格按照变更通知施工，现场记录及各种资料应齐全，施工、监理、设计、审计和建设单位等负责人必须签字确认，明确各自承担的责任。对造价管理部门公布的材料信息价，应严格按照合同条款及规范要求进行结算，不得随意调整。 工程项目决算阶段，应严格按照合同条款约定予以结算，建设项目验收应进行绩效目标总评价。

三、以项目资金为切入点，促进事权与支出责任相匹配，促进完善高校基建项目绩效评价体系

建立项目规划、项目论证、项目立项等审查制度，重点审查项目资金设立的科学性、适当性和合理性，判断其立项是否经过充分论证、是否符合国家政策。通过了解项目资金的管理办法，评价资金使用的效率性、科学性和发挥的绩效能力，判断其是否将资金投向该项目，以免造成资金使用效益不高或闲置。目前发现部分高校的项目，安排预算后未实施或者项目建成后无法投入使用，项目资金被闲置浪费或被挪用，就其原因是项目在设立时可行性论证不充分，没有以项目资金投入为切入点，进行理性科学的分析判断。因此，高校应建立以项目资金投入为项目投资决策的关键点，应严格把控，理性判断，科学决策，讲求绩效，促进项目事权与支出责任匹配，把预算绩效管理作为日常规范基本建设内控管理的重要要素。

四、以目标为导向，强化高校基本建设项目全过程绩效覆盖

预算绩效管理是围绕绩效目标、进行绩效运用监控、绩效评价实施和评价结果反馈应用的闭环式管理。绩效目标是工程项目概预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。通过关注工程项目绩效目标的施工进度、工程监理到现场的出勤率、跟踪审计的及时性，将绩效管理贯穿于工程项目概预算编制、设计、施工、监理、跟踪审计等各个环节，使绩效管理从工作层面上升到制度层面，打破原来封闭的、粗放的基本建设项目管理模式，通过绩效评价倒逼、完善项目的概预算編制、实施和管理等过程，注重制度完善的整体性和同步性，建立项目编制有目标，项目执行有监控，项目完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用的基本建设项目管理机制。使公开、问责、绩效、制度成为加强高校基本建设项目管理的新起点。

参考文献：

[1]国务院关于深化预算管理制度改革的决定[M].国发，2014.

[2]中央部门预算绩效目标管理办法[M].财预，2015

[3]郭一峰.建设单位工程管理中存在的问题对策[N].中国审计报，2016

[4]张德印，陈爽，王丽丽.探索预算绩效管理，促进部门履职尽责[J].中国审计，2016