高校校院两级财务管理体制改革理论基础探析

吴俊文+段茹楠+张迎华

【摘 要】 为适应高校财务管理体制改革和建立现代大学的需要，高校迫切需要进行两级财务管理体制改革。文章着眼于校院两级财务管理体制改革的理论依据分析，在明确高校校院两级财务管理体制内涵的基础上，详细探讨了权变理论、管理幅度理论以及委托—代理理论对校院两级财务管理体制改革的启示，并指出：权变理论为改革的必要性提供理论基础；管理幅度理论为改革中的权力下放提供理论支撑；委托—代理理论则为改革中集权与分权关系的处理提供理论支持。

【关键词】 两级财务； 体制改革； 权变理论； 管理幅度理论； 委托—代理理论

【中图分类号】 G647 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）08-0113-05

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中指出：“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”[1]新《高等学校财务制度》中规定：“高等学校实行‘统一领导、集中管理的财务管理体制；规模较大的学校可以实行‘统一领导、分级管理的财务管理体制[2]。”因此，基于深化学校管理体制改革以及改革财务管理体制的考虑，进行校院两级财务管理体制改革有其必要性，并且具有重要的现实意义。

一、校院两级财务管理体制的内涵

校院两级财务管理起源于欧洲中世纪的“学院制”模式。学院制管理模式的基本思想是学校权力下放，管理重心下移，管理幅度减少，实行校、院分级管理，统一学院管理的责、权、利，使之成为拥有适当权力、责任清晰的办学实体，并作为学校的经济核算单元[3]。因此，校院两级财务管理体制是以学院为中心的校内管理体制，是指学校根据各二级学院所承担的工作职责，赋予其相应的财权，校级财务部门在对二级学院同步编制预算的基础上，对二级学院的经费使用进行总量控制，二级学院则按照学校统一的财务规章制度、财务计划以及资源配置的要求，合理分配学校下达的预算经费和教育资源，实现自主管理[4]。可以说，校院两级财务管理是在高校规模不断扩大前提下发展起来的，它依据一定的原则，按照校院两级管理要求划分职责，通过学校分权和管理重心下移，真正建立起“责权分明，事权、财权清晰”的财务管理体制。

校院两级财务管理的核心是学校权力的下放和管理重心的下移，即把权力从学校下放给学院，管理重心由学校转移到学院。校院两级财务管理要调动学院办学积极性，最终实现学校资源的优化配置，推动学校内涵式发展，就要处理好学校集权与学院分权之间的关系。一方面，学校要根据院系所承担的责任，赋予其相应的权力，并通过预算对学院资金使用情况进行宏观调控；另一方面，学院要在学校统一规章制度下，对预算分配的资金和教育资源进行自主安排。

二、权变理论与校院两级财务管理体制改革

（一）权变理论的涵义

权变理论是20世纪70年代在美国产生的一种管理理论，其代表人物是美国管理学家弗雷德·卢桑斯（Fred Luthans）以及英国学者琼·伍德沃德（Joan Woodward）等。权变的意思是随机应变，因时、因地制宜，也就是说要具体情况具体分析、具体处理。权变理论学派主要形成三种观点[5]：环境变量与管理变量之间存在着函数关系，即权变关系，这里所说的环境变量是指组织的外部环境和组织的内部环境，管理变量则指在管理中管理者所选择的管理观念和技术；在一般情况下，环境是自变量，管理观念和技术是因变量，因此，如果内外部环境条件一定，为了提高管理的效率，达到管理目标，必须选择与之相适应的管理观念和方法；权变理论强调灵活性和适应性，管理模式和方法要根据不断变化的环境而有所调整，要根据组织的实际情况选择适宜的管理模式。

简言之，该理论的核心思想是，在管理活动中，不存在一成不变的、无条件适用于一切组织的最好的管理方法，要根据组织所处内外部环境条件的变化寻找出与之相适应的管理方案和方法。

（二）权变理论为改革必要性提供理论基础

根据权变理论的函数关系，管理因素受到组织所处的内外部環境的影响，所以，权变理论强调的是动态管理，它提醒管理者要根据组织所处内外部环境的不断变化来选择适用的管理方式。换言之，一个组织的管理方法是否有效、是否需要改革关键要看其所处的内外环境。高校作为一个庞大的组织，所面临的内外部环境不断变化，这就需要财务管理体制不断调整以适应环境变化。

1.外部环境对高校财务管理的挑战

从经济环境角度分析：随着市场经济的不断发展完善，高校的理财环境发生了很大的变化，高校的经费来源由原来的国家统包向以国家财政拨款为主，辅之征收用于教育的税费、校办产业的收入、社会捐集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费方向转变。高校经费来源的多元化，使高校由原来单一利益主体下的经济无责任制向多元利益下的多级经济责任制方向转化[6]，这给财务管理带来了新的挑战。面对高校理财环境的巨大变化，已有的财务管理体制也要作相应的调整，建立起既能调动多个利益主体的积极性，又能对因存在多个利益主体所导致的财务风险问题进行有效控制与处理的财务管理模式。

从教育环境角度分析：一方面，随着高校招生规模的扩大，高校管理难度不断增大，学校教育管理要求日趋细化，经济管理层面增多，财务关系错综复杂，现有的“统一管理”体制在面对如此情形时显得力不从心，效率低下，改革势在必行；另一方面，高校扩招后，国家财政对教育经费的投入力度会增加，但不会随着规模同比例增加，这就需要高校提高资金使用效率，拓宽经费筹资渠道。

从财政政策角度分析：目前，国家正积极推进财政体制改革，在国库集中支付、预算管理、会计委派、工资直发、财政专户管理等方面对高校财务管理提出了改革要求，并指导部分高校积极推进改革。

从信息技术角度分析：当今社会信息技术发展迅猛，信息技术与高等教育之间的关系也日益密切。国外一些一流大学已将信息技术与管理融合，实现了财务管理现代化。目前，我国很多高校已深刻意识到信息技术在高校管理中的重要性以及自身管理方面与世界先进水平间的差距，进而积极面对信息技术的挑战，努力改变目前财务管理落后的状况，加快实现现代化管理。

2.内部环境对高校财务管理的挑战

随着我国高等教育规模的扩张，高等教育已从精英化教育阶段步入大众化教育阶段。面对新形势，原有的“集中管理”财务管理体制往往造成“统管到底却管不到位”的结果，难以适应高校发展需要，存在很多弊端。在“集中管理”的制度下，一方面，高校的资金全部由学校统一掌控，学院为争取资金，往往把精力放在与学校的博弈上，“等、靠、要”的消极思想比较严重。而学校在分配资金的过程中，可能会因为对各学院缺乏足够了解，对资金分配不合理，出现“资金短缺与浪费并存”现象；另一方面，各学院在对教学和科研任务进行管理时，往往受制于财力的约束，许多预算目标在执行时得不到应有的财力支持，造成财权与事权的不对等，阻碍了学院的发展。

如上所述，面对高校内外部环境的不断变化，现有的基于计划经济的高度集中的财务管理模式显然已不适应当今高校发展的需要。此外，根据国外高校的经验，国外很多大学都在实行学院制管理模式，形成了比较完善的、适应学院制管理模式的财务管理体制，提高了财务管理效率，推动了高校发展。因此，不管是从国内高校所处的内外部环境，还是从国外高校财务管理成功经验来看，实行校院两级财务管理体制改革都十分必要。

三、管理幅度理论与校院两级财务管理体制改革

（一）管理幅度的涵义

管理幅度也称为管理宽度或管理跨度，是指管理者直接有效地控制下属人员的数量[7]。由于受知识、经验、时间、精力、条件等方面的限制，一名管理者能够直接地、有效地领导的下属人员总是有限的，超过了一定的限度，就会造成管理效率的低下。因此，一名领导到底直接领导多少人才能保证管理的有效性，就是管理幅度理论研究的问题。

此外，在组织结构设计中，管理层次与管理幅度常常连在一起，共同决定组织的结构。具体而言，管理层次与管理幅度成反比，扩大管理幅度，管理层次就会减少，而缩小管理幅度则会增加管理层次。根据管理层次的多少和管理幅度的大小，组织结构可以分为扁平结构和直式结构。其中，扁平结构管理层次较少，管理幅度较大；直式结构管理幅度较小，但管理层次较多。根据现代组织管理理念，现代组织模式以向扁平方向发展为主要趋势。

（二）管理幅度理论为改革中的权力下放提供理论支撑

一个组织在设计其组织结构时，必须考虑的一个原则就是有效管理幅度原则，领导人的管理幅度应控制在一定水平，以保证管理工作的有效性。扁平化的组织管理幅度较大，管理层次较少，下属成员的自主性较大，管理重心有所下移，该组织的分权程度较高；而直式结构的组织管理幅度较小，管理层次较多，下属成员享有的权利很少，组织集权的程度较高。因此，管理幅度的大小影响着组织的权力分配。高校作为一个庞大且复杂的组织，要提高其管理的效率水平、保证其管理的有效性、实现其权力的合理分配，在进行组织结构设计时，必然要考虑其管理幅度与管理层次的设置。

随着高等教育规模的扩张，高校内部组织的规模不断扩大，高校的财务管理工作日趋细化和复杂。面对这种情况，虽然一些高校积极探索适合的财务管理体制，但从实际情况来看，大多数高校的财务运行机制还是倾向于集中管理模式，学校作为一级管理机构，包揽了各院系多数的财权、事权，直接对院系的各项事务进行管理，这种管理模式管理幅度过大，各学院的自主性较小，容易引起管理的混乱和管理效率的低下。因此，为调动学院积极性，提高资源使用效率，根据前面的权变理论，高校应该进行校院两级财务管理改革，而如何改革，则应根据管理幅度理论，增加高校内部组织结构的管理层次，减少管理幅度，即采取适当“分权”的方式，将权力下放给学院，实现管理重心的下移。此外，为保证校院两级财务管理实施的有效性，在权力下放过程中还应遵循一定的原则，以有效提高资源利用效率，实现财务目标。

高校内部组织结构的调整应该是“财权与事权相统一”前提下的权力下放。校院两级财务管理是以管理重心下移，管理权力下放为基础的，其核心思想是把权力从学校下放给学院，管理重心由学校转移到学院。与管理权力下放密切相关的问题是学校应如何进行权力分配，应遵循什么样的原则来保证学院能够得到真正的管理自主权。学校在进行管理权力下放时，需遵循财权与事权相统一的原则，保证学院权利和义务的统一，使学院能够获得真正的管理自主权。具体的，学院作为一个相对独立的办学实体，承担着教学、科研、人才培养、科学研究和社会服务等办学任务，在人事管理与师资队伍建设、收入分配与奖惩、教学科研业务组织、学科建设、学生管理等方面应享有一定的自主权，学校应将这些事权下放给学院，并赋予其相应的财权，实现学院这一办学实体权、责、利的高度统一，保证其能够履行相应的职责，并获得相应的经济利益，最终确保学校管理重心与权力导向的真正下移。

高校在权力下放的过程中还应遵循学院自我发展与自我约束相结合的原则。在学校合理下放财权、事权后，学院成为管理主体，管理自主性得到很大提高，如何進行学院财务管理以保证资源利用效率和财务目标的一致性，成为两级财务管理的核心问题。一方面，教学、科研、人才培养及人事管理等是学校发展的基础，故要设置相关制度保证学院办学任务、目标、资源与学校整体发展相一致。具体的，在学校统一财务规章制度下，各学院制定适合其自身发展的财务规章制度，在加强自身财务管理同时，保证学院资源利用效率与学校整体财务目标相一致。另一方面，学院还应重视财务管理过程中的自我约束，严格执行学校收支管理规定，严格根据学院发展目标、规章制度约束其自身行为。概言之，学院应按照自我发展与自我约束相结合原则，按照学校学院财务管理规定，统筹安排学院内部各项事务，提高财务管理效率，从而确保学院健康稳定发展。

四、委托—代理理论与校院两级财务管理体制改革

（一）委托—代理理论的涵义

委托—代理理论，也被称为合同理论、委托—代理契约理论，属于新契约经济理论的范畴，是新制度经济学契约理论的主要内容之一。美国著名经济学家迈克尔·詹森和威廉·麦克林认为，委托—代理关系是这样一种明显或隐含的契约关系：在这种契约下，一个或更多的行为主体（即委托人）根据一种明示或隐含的契约指定、雇佣另一些行为主体（即代理人）为其提供服务，并授予其某些决策权，委托人根据代理人提供的服务数量和质量支付相应的报酬[8]。在现实生活中，委托—代理关系无处不在。例如，公司中股东与经理、经理与员工，保险员与顾客，医生与病人等。在委托—代理关系中，常常存在委托—代理问题。委托—代理问题是指由于委托人与代理人之间存在信息不对称，代理人不以委托人的意志为中心，为追求自身利益的最大化，偏离委托人的利益行事的现象[9]。委托—代理问题有两种基本类型，即道德风险和逆向选择。

在委托—代理契约中，委托人总是希望代理人努力工作，最终实现委托人自身的预期效用最大化，而代理人往往利用信息的不对称，首要考虑自己的利益，不会完全按照委托人的希望而为。既然委托人和代理人之间的目标并不一致，而且代理人的行为不可观察，代理人的行为又会对委托人产生影响，那么委托人就要考虑怎样才能使代理人在实现自身效用最大化的同时又能实现委托人的效用最大化，从而使代理人的行为目标与委托人的行为目标最大限度地一致。这一问题包含三个方面，首先，委托人如何制定一份契约能够使代理人实现委托人的预期效用最大化；其次，在这一契约下，代理人如何实现自身的预期效用最大化；最后，代理人在多大程度上能够履行这个契约。这三个方面的问题可归纳为一点，即激励与约束问题。由此，委托—代理理论的核心便是激励与监督体系的构建。面对代理人的信息优势，委托人必须重视激励监督机制的建立，采取奖励或惩罚性措施规范代理人的行为，最终使委托人和代理人之间的利益得到协调。

（二）委托—代理理论为改革中集权与分权关系的处理提供理论支持

在校院两级财务管理体制下，学校集权与学院分权之间关系的处理主要包括两个方面：一是要采取集权与分权相结合的方式来明确学校与学院各自的职责，二是要建立一种激励监督体系用以保证学校“统一领导”与学院“分级管理”的有效实施。

1.学校与学院职责的确定

根据委托—代理理论框架，我国高校内部组织结构间存在着委托—代理关系，在校院两级财务管理体制下，学校是委托人，二级学院是代理人。学校作为委托人，将部分财务管理权下放给二级学院，委托学院完成各项教学、科研以及管理的任务，以实现学校的长远利益；而二级学院作为代理人，对院系的具体情况比较了解，具有信息优势，在进行财务管理时，为了实现学院自身利益，可能会做出违背学校长远利益的决定。由于学校和二级学院之间存在着信息不对称，学校与二级学院的财务管理目标可能是不一致的，作为代理人的二级学院并不一定为学校的利益服务，甚至会出现以牺牲学校的利益为代价片面追求学院自身利益的情况，产生委托—代理问题。因此，校院两级财务管理体制改革的核心问题是如何处理好学校与学院之间的关系，换言之，就是如何处理好财务集权与分权的关系。具体而言，校院两级财务管理体制是一种相对分权的财务管理体制，学校将财务管理重心下移，赋予学院一定的财务管理自主权，而财务管理的分权程度影响着学校的整体利益和学院的自身利益，双方为实现自身利益的最大化，往往对财务分权的程度存在着争议，财务集权与分权关系的处理成为院校两级财务管理的核心问题。

在高校的委托—代理契约中，由于存在信息的非对称性，作为代理人的二级学院为实现自身效用的最大化，往往会偏离学校的利益行事。受到委托—代理问题的困扰，学校希望能够设计出一种契约使二级学院的利益目标最大限度地与学校的利益目标相一致，使双方的利益关系得到协调。对学校财务管理而言，这一契约就是如何确定财务分权的程度，即正确处理学校集权和学院分权之间的关系，而财务分权的程度既要考虑是否有利于学校长远利益的实现，又要兼顾二级学院自身的利益。因此，校院两级财务管理要按照集权与分权相结合的原则，既要坚持学校的“统一领导”，又要坚持学院的“分级管理”。

对于集权与分权的概念，美国著名管理学教授斯蒂芬·P.罗宾斯等[10]认为：“集权—分权不是一个非此即彼的概念，而只是程度上的不同。这就是说，没有绝对的集权也没有绝对的分权。”对于集权程度或分权程度的确定，罗宾斯指出“早期管理学者提出组织的集权程度取决于组织的情况。其目标是使员工工作效率达到最高。……当今，组织采用集权或分权的依据是看如何能最好地执行决策和实现组织目标。”因此，在“统一领导，分级管理”的校院两级财务管理体制下，既要有必要的权力集中，又要有必要的权力分散。坚持学校的统一管理，有利于保证学校的统一领导和指挥，有利于人力、物力、财力的合理分配和使用，集权的程度应以不妨碍学院履行职责、有利于调动其积极性为宜；而学院的分级管理是调动其积极性、必要性的必要条件，分权程度应以学院能够正常履行职责，学校对学院的管理不致失控为准。合理分权有利于学院根据实际情况迅速而正确地做出决策，也有利于学校一级摆脱日常事务，集中精力抓学校建设的重大问题。集权与分权是相辅相成的，坚持集权与分权相结合的原则就是要明确学校与学院各自的职責，在学校的“统一领导”下，统一财务管理制度和财务机构，对财务收支进行统一核算，对资金结算账户进行统一管理，并根据财权与事权相结合的原则，合理下放财权，使二级学院承担的教学、科研、人才培养、学科建设和社会服务等办学任务与其拥有的财权相匹配，实现“分级管理”。

2.激励监督机制的建立

在“统一领导，分级管理”的高校财务管理体制下，由于学校和二级学院的目标不尽一致，作为代理人的二级学院所拥有的“私人信息”并不完全被学校所知，为了最大限度地克服二级学院的逆向选择和道德风险，作为委托人的学校必须在授权的同时设置一套监督激励机制来规范和约束二级学院的财务管理，这一机制主要涉及学院内部监督体系和绩效考核激励机制的构建。

在院校两级财务管理体制下，二级学院是管理的主体，在财权和事权上具有一定的自主性，财务管理是学院管理的核心内容。加强学院的财务管理，建立学院内部监督体系是学院建设的重点内容。首先，要健全学院的财务控制制度。学院的财务管理、人事管理等制度的建设是健全学院财务控制制度的基础。学院管理的制度应按照教育教学、经济活动、人员管理、财务支出等情况来确定，在原有制度的基础上应更加注重是否具有可操作性和针对性。其次，加强预算管理的科学性。预算管理对二级学院的财务管理具有重要的意义，它决定着学院财务管理的效率。一方面，学院要科学地编制二次预算。学院应在学校财务部门的指导下，根据学院内部人、财、物等方面的管理需要，对学校下达的预算进行科学的二次编制。另一方面，学院还要严格执行预算。学院编制的二次预算审核通过后，学院应严格按照预算标准对学院各项事务进行管理、协调，不能随意调整、更改预算标准。最后，强化审计等监督的作用。高校有关部门要明确审计的内容、范围和频率，定期或不定期对学院的财务账目进行抽查和审计，对于存在的问题及财务管理的薄弱环节，及时整改和调整。

此外，对学院财务管理情况进行考核和激励是提高学院财务管理水平和成效的重要手段。一方面，学校要根据其发展目标建立一套科学、完善的学院绩效考核评价体系，对学院分权管理的执行情况以及实际完成学院建设任务的工作结果予以认定，并将考核结果和奖惩激励措施相结合[11]，从而提高学院财务管理的积极性。另一方面，要强化学院的经济责任，实行院长经济责任追究制。对于违反学院政策规定的行为，应追究其相应的责任，形成有效的权力制约机制。

五、结语

本文在明确校院两级财务管理体制内涵的基础上，运用管理学与新制度经济学相关理论对高校校院两级财务管理体制改革的必要性和核心问题进行了探讨。改革的必要性和核心问题是推进校院两级财务管理体制改革中值得注意的两个问题。明确改革的必要性，是进行校院两级财务管理体制改革的前提，只有知道为什么要改革，才会坚定改革的推进。权变理论为改革的必要性提供理论依据，有助于合理地理解校院两级财务管理体制改革的目的与意义。校院两级财务管理体制改革要解决的核心问题是权力的下放与管理重心的下移，权力下放的同时，学校集权与学院分权之间关系的处理也成为改革中亟须解决的问题。管理幅度理论为改革中的权力下放提供理论支撑，有助于解决权力如何下放的问题；而委托—代理理论则为改革中集权与分权关系的處理提供理论支持，有助于明确学校与学院各自的职责，也有助于保证“两级管理”的有效性。通过运用权变理论、管理幅度理论以及委托—代理理论对校院两级财务管理体制进行系统分析，可以为解决校院两级财务管理体制改革的难点提供新思路，从而推进校院两级财务管理体制改革发展。

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