保护地：保护国家的生态安全

李渤生

1956年6月30日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第三次会议通过了由秉志等5位科学家以人大代表身份提交的《请政府在全国各省（区）划定天然禁伐区，保存自然植被以供科学研究的需要》提案。此前，中国科学院与广东省委合作，已率先在广东省肇庆市建立了我国第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区。同年10月，林业部编制并颁布《天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》和《狩猎管理办法（草案）》，在中国规划了40余处自然保护区与森林禁伐区。此后，中国陆续建立了福建万木林、云南西双版纳、黑龙江丰林、吉林长白山、广西花坪等第一批自然保护区。至1965年，中国正式建立的自然保护区已达19处，面积64887公顷。

“文革”期间，一些已划定的自然保护区或被撤销或遭破坏，许多保护区都处在无人管理的状态，森林被乱砍滥伐，大量珍稀的野生动植物惨遭捕猎和掠夺性采挖。据不完全统计，自1970年至1977年底，仅甘肃省就打死大熊猫10只、金丝猴47只、羚牛85头、野牦牛103头、野骆驼25峰。在此期间，幸得大熊猫的福佑，中国新建的自然保护区体系才未崩盘，跌跌撞撞地进入缓慢的发展期。到1978年，中国自然保护区增至34个，其中8个为保护大熊猫所建，全国保护区总面积达126.5万公顷，占国土面积的0.13%。

直到1978年党的十一届三中全会之后，中国的自然保护事业才重获新生。1978年3月5日通过的《中华人民共和国宪法》以及其后通过的《中华人民共和国森林法（试行）》《中华人民共和国环境保护法（试行）》等一系列法律法规的颁布，为中国自然保护区的快速发展奠定了坚实的基础。为抢救性地保护中国惨遭破坏的自然保护区与濒临灭绝的珍稀动植物物种，中国自然保护地（保护區、森林公园、湿地公园、地质公园、自然遗产地等）的建设呈现井喷式发展。目前，中国已建立自然保护区2740个，总面积147万平方公里，约占陆地国土面积的14.83%，高于世界平均水平。中国已初步形成布局基本合理、类型比较齐全、功能相对完善的自然保护区体系，为保护中国锦绣河山与丰富的生物多样性资源，避免历史上掠夺性开发对中国国土与自然资源造成浩劫的现象重现作出了极其重大的贡献。

今天，当我们回首1956年——中国自然保护事业开启之年，隆重纪念“划定天然森林禁伐区”提案通过这一伟大时刻之时，我们不能不深深怀念与衷心感谢著名的动物学家秉志、杨惟义和植物学家钱崇澍、秦仁昌、陈焕镛，他们不仅将近代生物科学引入中国，而且在新中国成立初期，他们保持着清醒的头脑，并秉持严谨的科学态度，提出了著名的第一届人大92号提案：“我国天然森林已经不多，急应在各省（区）划定若干自然保护区，为国家保存自然景观，不仅为科学研究提供据点，而且为我国极其丰富的动植物种类的保护、繁殖及扩大利用创立有利条件，同时对爱国主义的教育将起着积极作用……”他们凭借对祖国美丽山川与珍贵自然资源的无比热爱和深刻了解，鲜明地提出了放开眼界，从长远出发，保护自然环境与自然资源，合理利用自然资源的科学管理国土（科学理国）的理念，由此开创了中国自然保护事业的先河。

弹指一挥间，一个甲子已过，在改革开放的大潮中，中国自然保护地的建设，也同社会经济的发展一样，突飞猛进，取得了举世瞩目的成果。但是，毕竟由于起步较晚，岁月蹉跎，中国的自然保护事业仍存在诸多问题。例如，完整生态系统型保护区设置破碎化、过多部门管理、保护地权属不清或重叠；在资金方面，全国绝大多数保护区建设与管理资金严重不足；在管理上，大多数保护区地处边远，工作与生活条件差，很难留住人才，管理质量大都处于较低水准；保护区专业技术人员严重匮乏，科研、监测与科普宣传工作更难以开展及提高。

这些问题不仅阻碍中国自然保护事业的发展，有些甚至还影响了中国的国际形象。其最典型的事例就是全球最珍稀的淡水海豚——被我们尊为“长江女神”的白鳍豚，竟于2007年被宣告功能性灭绝。这显然与中国的河流生态系统长期遭受掠夺性开发有关。

中国自然保护地建设中所存在的诸多问题究其本源，实际是对国土管理的科学认识问题。这也是我国与世界自然保护先进国家的最大差距。中国自然保护地建设不仅要在数量上处于世界前列，而且在质量上也要向国际先进水平看齐。

美国是世界自然保护的先驱国家。早在19世纪初期，自然保育运动就在美国兴起。1872年3月1日，时任美国总统尤里西斯·辛普森·格兰特签署成立了世界第一个国家公园——黄石国家公园，划定80万公顷的土地作为“人民的权益和享乐的公园”。在这片广大的土地中蕴藏的丰富的水力、森林与牧场等资源受到全面保护，禁止私人开发。这与当时美国国会鼓励私人开发西部土地的政策是完全相背的。世界上第一个由国家设立的保护地——黄石国家公园的建立，由此成为世界自然保护史上的伟大创举。

格兰特的继任者西奥多·罗斯福于1903年在美国国家公园之父、世界最著名自然保护运动领袖约翰·缪尔陪同下，摆脱繁忙的国事，抛离所有随行者，仅二人深入到西部约塞米蒂国家公园，共同体验与赏析美国西部未开发地区原始的自然风光。1907年，罗斯福首次将自然保育列为其最主要的施政方针，并在白宫召开了保育研讨会，邀请了美国国会大部分议员、法院院长及34个州州长参与研讨。在会议宣言中他告诫美国人民：“现在正是保育我们所拥有的自然资产的时候。”他在1907年国会咨文中明确指出：“我们必须未雨绸缪并了解一个事实：浪费与破坏我们的资源，剥削及耗损地利用而不善加利用且增加其效用，其结果将使我们的子孙承受原本应享用发展自我那一份繁荣的枯竭……资源取之不尽用之不竭，本是一个错误的说法。”罗斯福于1908年始用保育（Conservation）这个名词，概括这一美国日渐兴起的运动。在美国最高领导人的推动下，1916年美国国会颁布了《国家公园基本法》并依法成立了国家公园管理局，从国家层面担负起神圣使命：“推广及管理国家公园、国家纪念地及保留区，以保育这些地区的景观、自然与历史纪念物及其中的野生动物为宗旨，并提供世人知性的游憩体验。同时，保存该区域之原始性，在不毁损的状态下，提供人们及其后代子孙亦有同样愉悦之体验。”

在美国历代总统的全力支持下，经144年的发展，美国建成了世界上规模最大、法制最健全和管理最完善的以国家公园为核心的自然保护地体系，其由内务部下属的专门管理机构——国家公园管理局统一进行中央集权式管理。该体系涵盖了62个国家公园，391个州与地方级保护地，12000个历史遗迹和其他建筑物，8500座纪念地和纪念馆等共18种类型的自然保护地。这一制度安排，将对国家自然环境与自然资源及珍贵的自然与文化遗产的保护从地方政府提高到国家层面，书写了科学理国的新篇章。

与美国等发达国家相比，中国自然保护地的建设最明显的差距就在于顶层设计，这首先表现在法律方面。自1956年中国第一个自然保护区建立到现在，虽然已过一个甲子，但直到今天中国仍未编制与颁布一部能对国土实现科学保护与管理的基础法律。现在中国的自然保护地实施管理所依据的只有《自然保护区管理条例》和散见于其他专项法律法规的《森林法》《草原法》《渔业法》《环境保护法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》等，这无疑令中国的自然保护地建设和发展缺少坚实的法律支撑。

与发达国家一样，中国保护地实行的是分级管理政策，由县、省（区、市）、国家三级组成。但实际上几乎所有保护地的行政管理都在低位（县级）运行，即使是国家级的自然保护地亦是如此，仅在少数省（区、市）可上升至省一级实质管理。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立国家公园体制”。2015年国家发展改革委与美国国家公园管理局共同签署一份正式合作协议。这表明中国正趋于与世界接轨，建立一个综合、科学、高效的国家公园管理体系。

但需要明晰的是，“建立国家公园体制”准确定义是建立以“国家公园”为主体的自然保护地科学管理体制，而决不是以“国家公园”一种保护地形式替代其他所有形式。1989年受联合国委托，世界最大的自然保护组织——世界自然保护联盟（IUCN）对世界自然保护地（Protected Areas）的分类标准进行了长达20余年的研究，经多次修改最后于1993年形成了《保护地管理类型指南》，《指南》中按管理目标将各类自然保护地划分为6个类型。即：

1.嚴格的自然保护区（科研保护区与荒野区）；

2.国家公园；

3.自然纪念地；

4.生境/物种管理区；

5.受保护的陆地景观与海洋景观；

6.受管理的资源保护区。

《指南》同时指出，各国可以根据实际情况，选择与建立自己的自然保护地分类系统。

由于历史的原因，中国在自然保护区建立之初深受前苏联的影响，1956年人大29号提案中其建区目标为“供科学研究之需要”，这样就形成了现在中国以“自然保护区（Nature reserve）”为主体的自然保护地体系。从理论上来讲，中国建立的自然保护区均属严格的自然保护区，而实际上目前已建立的一些国家级自然保护区还达不到需严格保护的“科研保护区”的要求，许多与国际上划定的“国家公园”相当。所以，我认为，中国自然保护地管理改制是可行的，但必需要解决好以下两个关键问题：

1.根据中国的实际情况，依据世界自然保护联盟制定的国际标准，建立中国自然保护地的科学分类体系，并对现有的自然保护地进行科学归类与分级。

2.编制与颁布规范中国自然保护地管理的基础法律《中华人民共和国自然保护地法》，并依据此法对中国自然保护地管理体制进行改革。

当前在保护地的立法过程中最大的问题是：各部门应当站在国家的角度来思考问题与解决问题，而不是陷入为部门利益而进行的纷争。

在建立国家公园体制过程中另一个特别需要重视的问题是：因中国国家级自然保护区采用的是由地方向行业主管部门申建的形式，所以许多保护区在划界时受到行政管理体制的限制，出现了一个完整的山地（湖泊）生态系统分设多个自然保护区进行管理的现象。为解决这一问题，在建立国家公园体制时切不能仅将国家级自然保护区直接更名了事，而应对其进行科学的整合、确界。

特别需要指出的是，国家公园体制的建立仅仅是在顶层设计上搭建了中国自然保护地的科学管理架构，为解决自然保护地管理中存在的诸多问题奠定了基础，而要真正使中国自然保护事业进一步高速发展，逐步达到世界先进水平，还必须脚踏实地地认真解决中国自然保护地管理所存在的深层次问题，那就是保护地功能的有效发挥问题。

在世界上，凡属保护地大都公认有如下功能：1.自然环境与自然资源（生物多样性）的保护功能；2.科学研究与自然本底的监测功能；3.民众启智与科普教育功能；4.生态旅游与民众休憩娱乐功能；5.合理利用资源，繁荣地方经济功能。在这些功能中最重要的就是保护功能。在中国几种类型的保护地如国家公园、国家森林公园、国家湿地公园等虽标有“公园”的称谓，但它们与以旅游、娱乐为主要功能的城市公园、风景名胜区全然不同。

作为保护地，其第一位的功能就是保护好所在地的自然环境与自然资源。但是，许多地方为发展地方经济，将各类保护地当作本地最主要的旅游目的地，甚至对最需要保护的世界自然遗产地亦是如此，这显然是中国自然保护地管理需要首先解决的问题。

以我的观点，中国自然保护地最重要的功能是作为核心碉垒构筑好中国坚不可摧的生态安全屏障，以保障生态安全。

依中国古人理解，国家是由人口（“口”）、国土（“一”）和军队（“戈”）组成的，即古国字“或”，代表着有军队保卫的国土。后来为强调边界，又在四周括上线条，形成现代的“國”字，后简化为“国”。在战争纷起的古代，在保卫国家中军队始终起着至关重要的作用，而当时生态破坏所造成的灾难均可归为天意。所以延续到今天，保护国家安全似乎仅仅是军队与公、检、法等部门的职责，国民关注国疆完整即是爱国，国家的生态安全却少为人关注。

其实，在中国，由于生态破坏所造成的灾难并不亚于战争。据历史资料统计，自有历史纪录以来，中国发生的生态灾难有2000次之多，其中40%为水灾。我们的祖先5000年来开疆拓土辛勤垦殖，使我们拥有一片世界上地貌最多样、自然资源丰富，特别是具有涵括东亚、东南亚与南亚众大江大河之源的完整江湖水系所构成的独立淡水循环系统的国土，使我们有条件自己管理好这片美丽的土地。

但是，同样由于我们历史上对国土资源掠夺性的开发，造成了自然生态系统的严重破坏，现全国森林覆盖率不足22%。其中，仅有不足13%的天然林，原始森林更为稀少。中国山地面积占国土面积的33%，由于山地森林覆盖率低，森林质量差，加之具有典型的季风气候，致使中国的淡水循环系统难以正常进行，人均水资源量仅居世界109位的中国，江河径流量的2/3却为洪水径流。中国许多地区逢雨即涝、少雨则旱，连四季如春的云南也为频繁的旱灾所扰，全国2/3的城市已沦为缺水城市。

中国极其脆弱的自然与人工生态环境难以满足13亿人民对发展的需求。毋庸置疑，保障生态安全已成为中国实现可持续发展、实现“美丽中国梦”的第一要务。保护好自然环境并以自然保护地为模板和种源基地，科学进行生态建设，恢复天然森林、灌丛与草原植被，筑牢国土生态安全屏障自然应该成为中国自然保护地最主要的功能。

诚然，对于自然保护地的科研、监测、生态旅游、科普、繁荣地方经济等其他功能的发挥，在完成了体制改革后也必须予以逐一加强和完善。

建立国家公园体制实际上是对中国具有世界与国家意义的独特自然环境与自然资源进行保护性管理的特殊方式，这仅仅是科学理国的开端。当中国人民上下同心，不仅关注于疆土安全，而且更能体恤国情、摈弃奢华，亲历亲行节约资源，珍爱国土、颐养我国大好山河之时，中国才更有希望，“美丽中国梦”才能更好地实现。