全纳教育发展形势下的政策探讨

谢思芹+刘建高

摘要：1994年6月10日，在西班牙萨拉曼卡召开的世界特殊需要教育大会上首次提出全纳教育概念，它提倡容纳所有学生，旨在实现让有特殊教育需求的学生（SEN学生，Students with Special Educational Needs）平等获得优质教育的权利[10]。如今，为了适应不断变化着的不同背景学生的需求，全纳教育的理论、政策与实践在不断创新发展[4] [14]。这预示着全纳教育的全球化趋势。

关键词：全纳教育；政策；特殊学习需求

中图分类号：TP393 文献标识码：A 文章编号：1009-3044（2017）02-0152-02

Discussion on Policies of Inclusive Education in China

XIE Si-qin， LIU Jian-gao

（Chenzhou Vocational Technical College， Chenzhou 423000， China）

Abstract： In June 10th， 1994， the concept of Inclusive Education was firstly came up with in The World Conference on Special Needs Education， Salamanca， it calls for education for all， aiming to help SEN （Students with Special Educational Needs） to obtain equal right of quality education[10]. Nowadays， to cater for the changing needs of students from different backgrounds， the theory， policies and practice of inclusive education keeps developing[4][14]. It reflects the globalization of inclusive education.

Key words： inclusive education； policies； special educational needs

1 全納教育的全球发展趋势

1.1合作与交流

当今，越来越多的国家都在发展本国的全纳教育，也就更加急迫地寻求多方力量的合作。2008年国际教育大会（ICE）第48次会议提出了四个亚主题，彰显了全纳教育的提倡者们更注重如何整合来自不同领域的资源和力量，例如政策制定者、教育学者等，以期就此问题交流意见并寻求合作[9] [13]。

1.2 调整与可持续性

全纳教育是一个不断发展改进的过程，而非一个有待实现的终极目标，这凸显出根据学生的多样化学习需求、能力和兴趣进行创新和调整的必要性。如今全纳教育的定义已经拓展为面向所有学生的可持续发展和终生学习，这同时也给教育学者为有特殊教育需求的学生制定更为灵活的教学策略带来了挑战。

1.3平等与质量

全纳教育关系到社会容忍度的提升。即使人们能对残疾学生报以公平的态度，但目前其它形式的歧视仍为这些学生真正获得教育平等设置了屏障，例如性别歧视、种族歧视等。尤其在贫困地区，由于资金缺乏、资源分布不均等原因，全纳教育的相关法律和政策并未真正落实[13]。另外，提升全纳教育的师资对于提高全纳教育质量而言，也是一项亟待解决的问题。

1.4关注学习结果

现今教育学者与政策制定者更加着眼于学生学习的三个方面：学习内容、学习过程和学习结果，这使得我们不得不注意到在一些常规教育的学校，残疾学生呈现出来较高的辍学率。出现这种现象的原因非常多样，例如：同伴歧视、与学习水平不对应的课程设置，社会技能缺乏等等。因此，如何确保教学效率，提升有特殊学习需求的学生的学习结果及就业率，帮助他们融入社会，仍然是个很大的挑战。

2 中国的全纳教育

2.1《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》（1994）

1994年7月，国家教委颁发了《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》，首次倡导让残疾儿童就近入学，进入普通校园环境中学习[5]，提高残疾儿童的入学率，并对随班就读学生的教学内容、教师的素养、班级规模和教育管理等方面提出了具体的要求。

2.2《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》（2009）

2009年5月1日， 国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步加快特殊教育事业发展意见》的通知，文件对残疾人的学前教育、九年义务教育、高中阶段教育、高等教育、职业教育等方面作出了规定，要求所有实施九年义务教育的学校都要招收残疾学生，不断扩大随班就读规模，从而在中国的教学课堂中推行全纳教育[6]。

2.3《特殊教育提升计划（2014—2016年）的通知》（2014）

在2014年1月发布的《国务院办公厅关于转发教育部等部门特殊教育提升计划（2014—2016年）的通知》中，申明该计划的主要目的是全面促进全纳教育，确保每个残疾儿童能够接受适当的教育[7]。这个最新的提升计划有优势也有其劣势。其优势在于该计划提出了三大主要任务：在全国范围内普及全纳教育，改善教育环境，提高教育质量，并针对这三大任务给出了相应的支持措施：一是要求学校尽可能招收残疾学生在普通校园接受教育，扩大实施随班就读政策的范围；二是要求通过培训和提高就业门槛来提升教师专业素质，加强特殊教育的基础设施建设并因材施教；三是深化课程改革，例如教学中融入职业教育内容，让学生增强生存技能和社会适应能力，发掘他们多方面的潜能；四是政策明确了各个部门的工作任务，并强调了政策实施监管的必要性。这些措施表明政策制定者更加重视教学质量和学生的长远发展。

2.4《湖南省特殊教育提升计划实施方案（2014—2016年）》（2014）

然而，经过了近二十年的发展，我国全纳教育相关政策的普及和实施成果并不尽如人意。首先，这些政策缺乏权威性和法律效力[12]，虽然由政府主导，却没明确具体落实过程的监管，也缺乏健全的问责机制和评估体系，从而使得最终难以保障其有效性。另外，国家特殊教育提升计划（2014—2016年）指出，各级政府都应基于当地实际情况制订计划。以湖南省为例，《湖南省特殊教育提升计划实施方案（2014—2016年）》的制定因地制宜，体现出以下亮点：强调了如何提升特殊学校的教育水平和通过“送教上门”、“远程教育”、“五大工程”等方式提高残疾学生的受教育程度[8]。然而，无论是国家还是地方政策，对于全纳教育的概念却甚少提及，忽视了全纳教育中的除残疾学生以外的另一人群——天才儿童的教育培养，这使得国家和地方特殊教育提升计划（2014—2016年）的主要目的即全面推进全纳教育难以实现。这一情况反映出在中国，全纳教育的概念与特殊教育的概念仍被混淆，只关注了学习能力较弱或残疾儿童的学习需要，而未兼顾到有着较高学习能力和天才型学生的特殊学习需求。

对于实施全纳教育的监管与评估，特殊教育提升计划（2014—2016年）中以残疾学生入学率作为衡量一个县（市、区）是否能申报全国义务教育基本均衡县的标准之一。这一细则对于带动一个地区全纳教育的发展的作用值得考量。其次，该政策并未考虑到中国广袤的人口和较大的地区差异对教育政策普及的影响[2]。由于缺乏接纳残障儿童随班就读的教育基础设施和专业教师，加上资源分配不均，该政策并不能确保贫困农村地区的残疾儿童平等获得在普通校园环境中的学习机会，更不能从根本上缓解教育不平等的问题，远不能达到国际全纳教育理念水平。第三，该政策的目的是确保有特殊教育需求的学生能接受合适的教育，但并未提供针对于不同需求、不同学情的相对应教学内容、教学方式、教学目的的指导性意见，也缺乏对该类学生在普通校园环境中可能遇到的问题的应对机制，以及缺乏对教育工作者所应具备的全纳教育技能提出明确的要求和规定[12]。第四，该政策只限于残疾学生，而忽略了有天赋学生的教育（gifted and talented students），中国在该领域的研究和实践还非常有限。

3 相关政策建议

首先，在中国实施全纳教育的一大难题是如何减少对于残疾学生的歧视和偏见，增强社会包容性，创造包容的学习环境和全纳教育氛围。一是加强学校、教师、家长、学生之间的沟通，建立起良好的合作交流平台和家校合作机制，及时跟踪特殊学生的学习过程、心理状态和情感变化，从而针对学生需求作出及时的教学调整；二是加大公益宣传力度、设计更多互动的教学环节有助于增强社会对残疾学生的理解、尊重和包容。

其次，推行多年的“随班就读”政策加快了残疾儿童融入社会的脚步，但是，由于政策中没有对在全纳教学环境中要培养出什么样的学生作出规划，也没有对全纳教育的目标受众的最终学习结果提出评估和考察办法，对于“随班就读”的学生的“量”的硬性要求远高于对教学结果“质”的重视。这种做法并不能从本质上推动全纳教育，保障有特殊学习需求的学生平等获得优质教育的权利[11]。那么，可以建立根据不同学习需求和学情而划分的教学资源库，包括教学目的、教学内容、课程设计等方面，并搜集应对方案建立成档，以人为本，以职业为导向，为有特殊学习需求的学生设计个性化的学习方案；提升全纳教育班级教师的因材施教能力，为他们在制定明确的教学目标、优化教学过程、提供心理辅导等方面给予更多指导。

第三，政府相关部门不仅应制定完善的政策，更应建立和完善相应项目的評估机制和监管问责制，要求各级部门及时公开相关全纳教育政策的落实情况[3]，并建立互联网平台，利用新媒体向社会推广全纳教育的概念，宣传当地全纳教育工作的进展，加强全社会的包容度和参与度。同时，激励机制的建立和吸引志愿者的参与能起到社会性的鼓励和带动作用[1]。

第四，我国全纳教育的推进不能仅限于只针对特定的教育对象的特殊教育，全纳教育的目的在于消除所有学习者参与学习的障碍，其中也包括如何让天才儿童的才能在校园环境中得到最大程度的发掘。在推进全纳教育的发展过程中，若只把发展重点局限于残疾人教育，那就会造成对全纳教育的片面理解及体系建构的缺失与断裂。要推动和倡导教育开放，加大国际合作办学力度，促进先进的全纳教育理念和实践成果“走进来”，同时用协调发展理念引领区域教育均衡发展与各级全纳教育协调发展，缩小城乡差异、校际差异。

总之，我们应当意识到全纳教育是一个长远的系统工程，不仅需要不断完善政策理论体系，也应不断从国内外的实践经验中总结出一条适合我国国情、民情的全纳教育途径，从而更好地推动我国全纳教育的发展。

参考文献：

[1]Acedo， C. Inclusive education： pushing the boundaries[J]. Prospects， 2008， 38（1）：5-13.

[2]陈瑾， 曾凡林. 我国随班就读教育评价问题[J]. 基础教育， 2011（4）：108-112.

[3]陈燕琴， 兰继军. 对现行有关随班就读政策法规的分析[J]. 残疾人研究， 2014（4）.

[4]Ferguson， D. L. International trends in inclusive education： The continuing challenge to teach each one and everyone[J]. European Journal of Special Needs Education， 2008， 23（2）：109-120.

[5]国家教委. 关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法 [EB/OL]. http：//www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1994/206002199410.html， 1994-07-21/2016-10-26.

[6]国务院办公厅. 国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zwgk/2009-05/08/content_1308951.htm， 2009-05-08/2016-10-26.

[7]国务院办公厅. 国务院办公厅关于转发教育部等部门特殊教育提升计划（2014—2016年）的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zwgk/2014-01/20/content_2570527.htm， 2014-01-20/2016-10-26.

[8]湖南省人民政府办公厅. 《湖南省特殊教育提升计划实施方案（2014-2016年）》简读[EB/OL]. http：//govinfo.nlc.gov.cn/hnsfz/zfgb/2014ndsbq/201506/P020150618396494663133.html， 2014-10-10/2016-10-26.

[9]International Bureau of Education. Interregional and regional perspectives on inclusive education： follow-up of the 48th session of the International Conference on Education [EB/OL]. http：//www.ibe.unesco.org/en/document/48th-session-2008/interregional-and-regional-perspectives-inclusive-education-follow-48th， 2011-09-29/2016-10-26.

[10]International Bureau of Education. Inclusive Education [EB/OL]. http：//www.ibe.unesco.org/en/themes/curricular-themes/inclusive-education.html， 2016-10-26.

[11]李拉. 從规模到质量： 随班就读发展的目标转型与策略调整[J]. 现代中小学教育， 2015 （1）：16-18.

[12]刘贤伟. “全纳教育” 呼唤中国完善特殊教育政策和教育立法[J]. 中国特殊教育， 2007（8）：3-7.

[13]Opertti， R.， & Belalcázar， C. Trends in inclusive education at regional and interregional levels： Issues and challenges[J]. Prospects， 2008， 38（1）：113-135.

[14]United Nations Educational， Scientific and Cultural Organization. The Salamanca statement and framework for action on special needs education （adopted by the World Conference on Special Needs Education： Access and Quality， Salamanca， Spain， 10 June 1994） [EB/OL]. http：//unesdoc.unesco.org/images/0009/000984/098427eo.pdf， 1994-07-10/2016-10-26.