中国海洋环境管理体制：变迁、困境及其改革

王 刚 宋锴业

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

中国海洋环境管理体制：变迁、困境及其改革

王 刚 宋锴业

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

近年来，中国海洋环境问题在类型、规模、性质等方面发生了深刻变化，近海海域环境污染也日益严峻。究其根源，海洋环境管理体制陷入了瓶颈性障碍。通过回溯我国海洋环境管理体制变迁的历史与现状，总结出我国海洋环境管理体制是一种“条块结合、以块为主、分散管理”的属地管理体制，归纳了其存在着“职能管理体制”、“行政区划行政”与海洋环境一体化间冲突与张力的问题症结。针对这一症结，在“渐进增量”的改革原则下，提出纵向与横向两个备选方案，前者侧重于纵向权力关系束的重塑，对整体管理体制进行调整；后者侧重于在现有管理体制下，加强横向政府间关系的边际调整，主张分散而渐次的转变到“垂直管理、区域管理、综合管理”的体制中。

海洋环境管理体制；属地管理；垂直管理；区域海洋环境

近些年来，以赤潮、溢油污染和海洋倾废为代表的海洋环境问题屡见不鲜，举凡有较大影响的海洋环境事件往往都涉及到这些问题。纵观国内重大海洋环境污染个案，无论是青岛及黄海沿岸浒苔事件(2008，2013)、大连新港溢油事件(2010)、还是波及6200平方公里海域、影响涉及山东、辽宁等四省份的蓬莱19-3油田漏油事故(2011)，我们都可以观察到传统海洋环境管理体制障碍、政策法规的滞后对当代海洋环境污染呈现出“叠加效应”的不适应。以赤潮为例，2010～2015年，我国沿海地区已发生334次，*笔者据2010～2015年《中国海洋环境状况公报》整理。2010年～2015年，我国沿海地区赤潮分别发生了69次、55次、73次、46次、56次、35次，每年发生近60次。海洋环境污染正呈现出频率增加、程度加深、影响扩大的趋势，而近岸海域的严重污染、陆源污染排放的巨大压力等也逐渐成为阻碍海洋经济可持续发展的掣肘，并进一步影响我国海洋生态安全。但与海洋环境问题严峻的形势相比，我国海洋环境管理“条块分割、以块为主、分散管理”的体制机制囿于基本延续了新中国成立后以行业职能管理为基础，[1]综合协调管理为走向的复合管理体制显然已经不能适应海洋环境“一体化”的现实需求。[2](P62-63)鉴于此，本文拟在分析和梳理我国海洋环境管理体制现状及问题的基础上，试图提出我国海洋环境管理体制的改革思路。

一、历史回溯：我国海洋环境管理体制的变迁

从公共管理视阈来讲，海洋环境管理体制实质上是海洋行政管理体制的一个子集。具体来说，是国家海洋环境管理相关的涉海组织的机构设置、职权划分及其相应关系的各种体系与制度的统称。从这一概念出发，海洋环境管理体制应包含静态与动态两大要素：前者主要指国家海洋环境管理的机构设置，管理职权的划分；后者主要指部门间基于权力配置的互动关系与履职行为。[3]基于前述要素的不同组合，可以将海洋环境管理体制静态地划分为不同类型。下文将从我国海洋环境管理体制演变的历史脉络出发，对此作进一步考察。

(一)类型分析：基于我国海洋环境管理体制的历史脉络

1.“分散型—职能化”的海洋环境管理体制(1949-1979年)

建国初期至改革开放前，我国海洋环境管理体制始终未脱离“行业包干”的制度色彩。囿于当时的国际形势，这一时期我国海洋管理的核心是“海防”问题，海洋环境管理则一直处于次要地位，[4]其具体管理模式是由中央和地方各职能部门分别管理。换言之，是陆地环境保护部门向海洋环境管理的职能延伸。虽然，1964年成立了我国第一个海洋事务管理的专门机构——国家海洋局(SOA)，但其职能仅限于海洋科研调查、海洋资源勘探等，并没有专门的海洋环境管理职能，且其具体事务是由中国海军代为管理的。1978年后，国家海洋局被划分为国务院海洋管理的专门机构，但由于行政建制及“重陆”传统的影响，海洋环境的管理体制依然是各职能部门进行协调配合。归纳起来，这一阶段的海洋环境管理多是由陆上相关职能部门兼管。因而，并没有形成完整、健全的海洋环境管理体制。

2.“半集中—结合化”的海洋环境管理体制(1980- )

1980年由国家计委、科委等五部委联合开展的全国海岸带和海涂资源综合调查工作拉开了我国海洋环境综合管理的序幕[5]。沿海各地方省市相继成立专司海洋环境管理的厅(局)机构。1982年《海洋环境保护法》的颁布，更是以法律形式确定了我国海洋环境管理体制综合为导向、行业为基础的基本格局。1988年《关于国务院机构改革的决定》正式赋予了国家海洋局以海洋综合管理的职能，其职责之一就是负责全国的海洋环境保护与监督等，并通过一系列海洋环境保护法规和机构的建立，积极推进我国海洋环境管理体系的建构。1998年，国家海洋局由隶属国务院的直属局整合为国土资源部的直属部门，我国海洋环境管理体制的集中性进一步提升。这种提升在2013年后达到高点，原有四个海洋环境执法队伍整合为海警局和海事局两大执法队伍，标志着我国海洋环境管理进入新时期。

综观我国海洋环境管理体制的嬗变逻辑，可以观察到：在特定历史脉络影响下，我国海洋环境管理体制的“行塑”历经了较为漫长的发展，且有两条主线贯穿其中：一方面，我国海洋环境管理体制一直沿袭着将有关海洋环境管理的活动划分给不同职能部门进行分工管理，这种职能管理是政府陆地管理模式向海洋的延伸；另一方面，在职能管理基础上，海洋环境的“综合管理”逐渐纳入国家视野，“十二五”规划与2013年政府工作报告就分别提出了“提高海洋综合管理能力”与“加强海洋综合管理”的命题。在前述主线的行塑下，逐渐形成了我国现行海洋环境管理体制中综合管理与职能管理、统一管理与分级管理的统筹结合。[6]需说明的是，这种统筹结合过程中虽然呈现出一定的集中型—综合化趋势，但从实践维度考察，我国海洋环境管理仍然是一种分散的管理模式。为更好展现我国海洋环境管理体制的全貌，我们还需要从中央、地方、区域三个视角对其现状加以进一步理顺。

(二)现状检视：基于我国海洋环境管理体制的条块逻辑

1.条逻辑：基于“行业职能管理”的中央机构垂直到地方

从国家层面来讲，我国海洋环境管理体制呈现出“条条”状的管理模式，体现了综合管理与职能管理的统筹：一方面，我国已经成立了综合化的海洋环境管理与协调机构，即国家海洋委员会和国土资源部国家海洋局。前者作为高层次的海洋议事协调机构，其负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋各大事项；后者作为国家海洋行政主管部门，则承担全国海洋环境的监督管理、海洋污染损害等；另一方面，《海洋环境保护法》第一章第五条规定，我国海洋环境管理的相关政府部门还有作为国务院环境保护行政主管部门的环保部、作为国家海事行政主管部门的交通运输部海事局，作为国家渔业行政主管部门的农业部渔业局以及海军环境保护部门(见表1)，使得海洋环境管理的职能分散于交通运输管理部门、国土资源部门、农业管理部门的多个职能机构中。另外，按“三定”规定*即2013年7月9日发布的《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2013]52号)：http://www.gov.cn/zwgk/2013-07/09/content_2443023.htm，国家海洋局统一指挥中国海警局队伍，其与中国海事局共同肩负着我国海洋环境管理执法的职能。

表1 中央层面涉及海洋环境管理的职能部门及其职责

③国务院环保部下设华北、华东、东北、华南、西北、西南六处环境保护督查中心，后三个区域涉海机构的职责只涉及区域、流域，不涉及海域，故笔者在编制时未将其计入海洋环境管理体制的区域涉海机构。

④海事局下设的28个地方海事局中内陆的地方海事局的职责主要是负责省内水域、流域的环境保护和船舶污染的事故处理，并不涉及海域，故笔者在编制时未将其计入海洋环境管理的区域涉海机构。

资料来源：笔者据各部门机构官网及《海洋环境保护法》整理编制

2.块逻辑：基于“行政区划行政”的地方机构延伸到海洋

从地方层面来讲，我国海洋环境管理体制呈现出“块块”状，就是将沿海地方政府及其领导下的职能部门延展至海洋，赋予沿海地方政府以海洋环境管理职能。但地方的相关机构设置、职责权限与中央多职能部门分管的体制类型并不完全对接，主要有两种机构：一是沿海县级以上地方政府(包括8个省、1个自治区和2个直辖市)，二是地方海洋环境管理机构。且后者在实践中逐渐形成了三种模式：模式一是辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南设立的海洋与渔业厅(局)模式；模式二是天津、河北、广西、深圳成立的单一海洋局，前者作为天津市18个市政府直属机构，后三者则将国土、矿产、海洋部门进行整合成立了国土资源厅(局)，承担全省(市)的海洋环境管理职能。需特别说明的是，上海市自2008年后，作为地方海洋环境管理机构上海市海洋局与上海市水务局合署办公，不再由东海分局辖管(见表2)。而省级政府以下的沿海地方政府均有相应的市、县级海洋环境管理机构海洋与渔业局，各个行业部门在省、市、县也有相应的管理机构。

表2 地方层面涉及海洋环境管理的职能部门一览

资料来源：笔者整理编制

可以观察到：我国海洋环境管理体制在一定程度上承袭了陆地行政管理体制，是一种较为典型的“条块结合、以块为主、分散管理”的属地管理体制。在这一管理体制之下，沿海地方政府成为海洋环境管理的核心主体，而地方海洋环境管理机构受沿海地方政府和上级行业主管部门的“双权威领导”：即前者主管“事权”，后者领导“人、财、物”。此外，我国海洋环境管理还存在跳出“条逻辑”与“块逻辑”的“合逻辑”。即以一定标准将海洋划分为不同的区域，并设置区域性海洋环境管理机构统辖。区域海洋环境管理机构作为中央意志的代表，主要承担区域内的海洋环境监督管理及海洋环境事故的协调处理等。

二、我国海洋环境管理体制的内在困境

历史地看，受国际形势、经济和政治体制及“重陆轻海”等文化的影响[7]，形成了我国海洋环境管理体制两大症结：一方面，在中央层面，我国海洋环境管理体制实质是一种建立在分工和职能基础上的“职能管理体制”：即将海洋环境管理的相关活动分解为一系列标准化和次序化的任务来分配给特定执行部门，[8]并有特定管理部门来监督和确保执行部门有效地完成既定任务；另一方面，在地方层面，我国长期实行基于陆地“行政区划行政”[9]延伸到海洋的属地化管理模式，即将海洋环境管理的相关职能赋予沿海县级以上的各级地方政府，用刚性化行政区划分割海洋环境整体性的生态系统。上述两大原因的耦合，无疑是我国海洋环境管理体制陷入困境的深层次根源，并进一步产生了诸多弊端：

(一)中央层面：“职能管理体制”与一体化海洋环境间的张力

1.职能管理的功能异化促使恶性“碎片化”等负效应凸显”

现行海洋环境管理体制按“职能分类”进行组织架构往往会导致政府海洋环境管理组织间的距离与隔阂，西方学者李侃如(Lieberthal)和兰普顿(Lampton)将类似现象称之为“碎片化”(fragmented)。在陆地公共事务的管理中，政府权威的适度“碎片化”往往会促进政府机构间的竞争，从而提高政策执行力度，带来政府效率的改善等良性结果。但这种“良性碎片化”结果必须建立在三个要素的基础上，即明确的管辖职责、固定的管辖区域以及统一的执法队伍。在陆地职能管理中，前述三个要素比较明确。因此，按职能分类管理造成的职能交叉等弊端并不凸显。[10]而与陆地相对固定性相比，海洋并不是由有人格化清晰产权、边界明确的海域组成。海洋生态的一体性及污染可转移的外部性等特点决定了按职能分类架构起的海洋环境管理体制失去了其高绩效性，往往产生了权威的“恶性碎片”。体现在：①管辖职责的交叉：中央层面的海洋环境管理部门都承担海洋环境监督管理等职责(如，海事局与渔业局都承担对船舶污染海洋环境的监督管理与事故处理)，在发生污染事件时，出于部门利益，往往会产生“争相执法”或“规避执法”的情形(2011年蓬莱19-3溢油事故即有此端倪)；[11]②海洋环境执法的分散：2013年后我国海洋环境保护相关的四个海上执法队伍整合为海警局和海事局两大执法队伍。虽然执法集中性得到一定提升，但在旧体制向新体制的转变过程中，归属关系、人事编制、职能整合、海洋环境执法的相关资源过剩或匮乏等问题导致整合效果仍未彰显，还需要一个较长时期的转变过程。

2.职能管理体制的非科学机制与软法机制的负面耦合

现行海洋环境管理体制按“职能分类”进行体系架构除了产生权威的恶性碎片，还存在着“职能分类”的不科学及软法机制带来的功能性缺陷等问题：

其一，现行体制尚缺科学机制导致职能离散与协调失灵。体现在：一方面，在陆地职能管理体制中，国务院的25个组成部门大都按照“职能分类”的原则设置的，[12]且其职责较为集中，机制设计相对科学。而在海洋环境管理体制中，海洋环境管理职能平均或低差异性地分配给不同职能部门，而不是由某一部门集中担责。虽然，国家海洋局承担海洋综合管理职能，但海洋环境保护仅是其职能之一，甚至海洋环境执法还需要与海事局联合行动，极大地降低了管理的权威性；另一方面，从机构级别来看，作为海洋环境保护行政主管部门的国家海洋局目前仅仅是国土资源部下设的副部级机构，而其它海洋环境管理部门既有属于平级的副部级机构也有属于部级的更高一级的管理部门。因此，在海洋环境管理过程中，让层次较低的部门去协调层次较高的不同部门，极易出现“低层次协调失灵”的局面。

其二，软法机制加剧了职能管理体制的功能性缺陷。我国目前缺乏统一的海洋环境立法规划，海洋环境法规分散于各部门，且多是软法规范。例如，我国现行海洋环境保护相关的律法共18部，[13](P384-386)其中全国人大常委会颁布的《海洋环境保护法》和《环境影响评价法》是层次最高的权威立法，其余的多为海洋环境相关的公共政策、国家与地方标准、行业规范等软法(如2015年颁布的“水十条”)。[14]而出自于不同地方政府和职能部门的“软性法规”本身具有的弹性化色彩，使其在立法宗旨上就呈现出地方政府和职能部门的利益倾向。国家海洋局和交通运输部颁布的行业补充性法规，其中同一职责就存在重复性立法，本身加剧了职责交叉，为部门间责任推诿埋下了“隐患”。同时，囿于立法条文缺乏具体的操作细则，给沿海地方政府以很大的自主权，进一步滋生了地方保护和行政壁垒的产生。

(二)地方层面：“行政区划行政”与海洋环境公共属性的对垒

1.海洋环境保护从属于行政区经济发展导致目标函数紊乱

囿于央、地政府间信息的非对称，面对巨额的搜索和信息获取成本，海洋环境问题的解决主要依赖于“行政区划”基础上的沿海各级地方政府，海洋环境管理成为政府的重要职能。*如《海洋环境保护法》规定：沿海县以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门职责，并在第二章第九条、第十七条、第十八条、第三章第二十七条分别赋予了具体的海洋环境监督管理和生态保护的相关职责。参见：www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-03/21/content_1867698.htm.但在基于行政区划的管理体制下，具有“理性经济人”属性的沿海各级地方政府，其目标函数依然停留在以经济发展为导向的地方政绩提升上，对海洋环境保护的动力不足，使得海洋环境管理始终处于次要地位。据《中国海洋发展报告(2015)》统计，陆源污染物是海洋环境污染的主要来源，对近岸海域污染“贡献”达到80%左右。[15](P217)在近岸海洋环境污染严峻形势的背后，难以否认其中隐含着沿海地方政府的利益诉求。这种利益诉求体现在：我国目前对地方政府的考核仍是以GDP和相关经济指标的完成情况作为主要内容，政府为追逐政绩往往陷入“晋升锦标赛”和各种形式的地方保护中。如果严格执行排放标准，不仅需要巨大的设施投入及成本花费，还会影响到涉海污染企业的经营活动，最终影响到沿海地方政府的绩效考评。[16]因此，即使部分排污企业对近岸海洋环境造成了污染，一些政府往往会不作为，甚至出于对高税收的追求，与排污企业形成“互助”关系。一言以蔽之，基于行政区划行政的沿海地方政府以地方经济发展为轴心，很难实现海洋环境保护与地方经济发展的平衡。在现行体制下，沿海地方政府既是海洋环境的“管理者”也是“破坏者”，而地方海洋环境管理部门又多受当地政府规制*这种规制主要体现在两个方面：一方面，地方海洋环境管理部门隶属于地方政府，前者在行政级别上低于后者，各项工作的实施需对后者负责，其管理者也需由地方政府提名，经人大或人大常委会任命；另一方面，地方政府控制了地方海洋环境管理部门的财权，后者的经费需由政府拨付。，其权威有限，无法对政府的“破坏”进行有效制约，只能用罚款、限期治理等软性手段抗衡。

2.行政区间壁垒促使跨行政区协调陷入瓶颈性障碍

在基于“行政区划行政”的现行管理体制下，沿海地方政府间的关系是一种“合作与自然无关联状态并存”[17]的局面，这种局面产生了以下两个方面的问题：

其一，横向协调权威不足。在处理重大海洋环境事件时，沿海地方政府往往能在上级组织高压下协调一致采取行动。如大连新港油污染事件(2010)，在中央高度重视下，国家海洋局成立海上溢油应急处置前线指挥部，辽宁省海洋与渔业厅、海警、消防等部门纷纷投入到第一线。但在面对一般海洋环境问题时，《海洋环境保护法》第二章第七条指出，可通过建立区域合作组织进行横向协调，或由沿海地方政府协商解决。*《海洋环境保护法》第二章第七条规定：“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门，可以建立海洋环境保护区域合作组织，负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作”。然而相关机构设置及其权责关系如何界定？地方政府间协商程序及法律效力如何实现？法律对这些问题没有明确的规定，造成跨行政区政府间合作管理海洋环境时沿海各行政区政府依然是事实上的核心主体。各行政区地方政府作为具有强制力的实体机构，掌握着较为强势的资源。[18]而环保部督查中心等区域组织权力权威较弱，对地方政府的法律约束力和强制支配力都十分有限。

其二，跨行政区成本收益困境。海洋环境作为一种典型的公共物品，具有非竞争性和非排他性等特点，可以为沿海各行政区提供渔场、旅游、油气、航道等资源。但是在现行海洋环境管理“条块分割”的体制下，沿海各行政区政府在享受海洋资源收益的同时，却缺乏保护海洋环境的积极性，这种积极意识的缺失主要来源于成本收益差：一方面，当某一沿海行政区政府破坏海洋环境时，其产生的经济收益独享，但成本由周边共担。而当某一沿海行政区政府保护海洋环境时，成本由自己独担，产生的经济收益却由周边行政区共享，即产生了所谓的“公共池塘资源”的共用性悲剧；[19]另一方面，前已述及，我国现行海洋环境管理体制的横向协调权威不足，难以协调沿海各行政区政府共同行动。不同的行政区政府都试图将管理成本转移至其它行政区政府，而区域横向协调的合法性权力又长期处于弱势地位，使得众多行政区政府间协商谈判的成本高昂，陷入“集体行动的困境”。

三、我国海洋环境管理体制改革的备选方案

鉴于我国现行海洋环境管理体制的内在困境，如何理顺我国海洋环境管理相关的机构设置、职权划分及其相应关系的各种体系与制度成为当务之急。本文认为我国海洋环境管理体制的改革应该遵循两个原则：一方面，应从海洋环境的整体性出发，坚持陆海统筹，逐步形成基于生态系统的海洋环境综合管理体制。当然，综合管理并不意味着对职能管理体制的全盘否定，我国现行管理体制的困境在于属地职能管理延伸到海洋环境管理时的非科学机制。因此，在现行管理体制的基础上进行顶层的再设计成为优选；另一方面，海洋环境管理体制的改革本身受制于海洋行政管理体制改革，是一个长期的、系统的工程，必然会触及某些部门利益，应遵循“渐进增量”的原则在实践过程中不断完善。在上述原则指导下，变革后的海洋环境管理体制应该向“垂直管理、区域管理、综合管理”转变。

(一)纵向改革方案：从属地管理走向垂直管理

1.纵向改革方案的主要内容

在纵向改革方案中，有一条主线贯穿其中，即从属地化分散管理体制走向垂直化综合管理，并按管理与执行分开，形成了“海洋环境管理委员会”与“中国海警执法总局”相互合作、互相监督的管理模式。改革具体内容有：(1)将市、县级政府海洋环境管理机构进行整合，形成较为扁平的市县、省、中央三级架构，并通过财政划拨调整等手段将地方海洋环境管理机构独立于沿海地方政府外，使两者之间领导与被领导关系转变为监督与被监督关系，建立起“独立监管、行政直达”的体制。两者间的级别可以设置为同级，也可参照纪委的机构设计，将地方海洋环境管理部门高于同级其它部门半级，地方海洋环境管理部门将与沿海地方政府开启行政层级上的“去隶属化”。需特别说明的是，多数地方政府目前实行海洋与渔业结合模式，在这种情况下，地方海洋环境管理部门的独立可以参考天津成立的海洋局模式，即将海洋与渔业分离，将前者的职能整合为地方海洋局，然后纳入国家海洋局的垂直管理体系；(2)将国家海洋局下设负责海洋环境管理的机构“生态环境保护司”和执行机构“海警司”进行机构调整和职能重塑，前者吸纳海事、渔业行政主管部门的海洋环境管理相关职能后，成立“海洋环境管理委员会”，专责海洋环境管理的相关事务。后者将海事局的海洋执法功能吸纳后，成立“中国海警执法总局”，赋予其海洋环境执法的综合功能。

2.纵向改革方案的比较分析

纵向改革方案试图重新理顺海洋环境管理的职能界定及其权责关系，对“职能管理体制”在海洋环境管理中的运用进行了垂直优化，其特点及优势还体现在：

其一，在改革后的垂直管理体制下，沿海地方政府与地方海洋环境管理机构都由中央授权承管地方事务，但前者主要负责地方经济发展，后者则承担海洋环境管理的相关职能，两者的目标函数不复对立。由此，沿海地方政府与地方海洋环境管理机构成为两个相对独立的利益相关体，“人、财、物、事”权集中于海洋环境管理的垂直体系中，一定程度上防止了行政分割、中间梗阻对中央海洋环境保护意志的消解，“有利于贯彻中央的政策指示”。[20]当然，垂直化改革并不能杜绝沿海地方政府以“金钱加大棒”的形式对地方海洋环境管理机构的“拉拢”。因此，在实践过程中，还需要对激励监管机制进行再设计。另外，对县级海洋环境管理部门的裁撤压缩了管理层级，符合了扁平化管理趋势。再将NGO、NPO等社会组织“引入”到垂直管理体制中，进一步促进了组织信息化和结构半开放化。

其二，在纵向改革方案中，国家海洋局预设为直属国务院的部级机构，其与陆地环境保护行政主管部门(环保部)是平级合作关系。而国家海洋局下设的“海洋环境(综合)管理委员会”和“中国海警执法总局”分别将管理与执法权进行集中。纵向改革方案这种综合化、集中化的设计进一步弥补了陆地职能管理体制延伸到一体化海洋环境时产生的恶性碎片化，其中最为明显的体现在执法权的统辖。事实上，这一体制设计符合当今世界较普遍的海洋制度安排。2013年，参照美国的海岸警备队(United States Coast Guard)，我国成立的中国海警局官方英文名即为China Coast Guard，意指中国海岸警备队，但其执法权实际仍分散于海事局等其它涉海部门。因此，在本文提出的改革方案中对其进行进一步集中。但执法职能集中后，将其置于国家海洋局，受公安部业务指导还是直接由公安部直管，哪种方式有利于海洋环境执法还有待商榷，囿于篇幅及主旨所限，本文不作进一步讨论。

图1 海洋环境管理体制纵向改革方案

(二)横向改革方案：从行政分割走向区域整合

1.横向改革方案的主要内容

横向改革方案的主要思路就是破除以行政区划系统为划分依据的管理体制，站在区域海洋环境协调管理的视角下，以海洋生态系统为基础进行统筹管理。[21]由图2可见，该改革方案按管理与执行分开的思路，建立有较高权威的区域协调及执行机构“区域海洋环境管理委员会”(以下简称区海管委)与“区域海警局”相互合作。改革的具体内容有：(1)将中央涉海职能部门海洋环境管理相关职能统一赋予区海管委，该委员会建议以制定《区域海洋环境保护法》《区域海洋环境合作条例》的形式来确立，以此依法确立其组织地位、职权划分。吸纳中央其它涉海职能部委的区域派驻机构负责人、毗邻省(直辖市、自治区)的省部级领导为成员，委员会主席由国务委员轮值担任，并定期召开会议。闭会期间，海洋环境管理相关的日常例行事务则由区域海洋环境管理常务委员会负责；(2)将涉海执法权统一于区域海警局。区域海警局下设黄渤海区海警局、东海区海警局和南海区海警局分别负责黄渤海区、东海区、南海区的海上执法工作，与对应海区的区海管委共同开展海洋环境保护工作；(3)区域内毗邻行政区政府的海洋环境管理机构受该区域海管委的业务指导，人、财、物权仍受地方政府规制。但为加强重大突发海洋环境事件的管理，特定区域内的政府部门建议成立省长或分管副省长领导下的工作领导小组。而对一般海洋环境事务，可由区域内定期开展的联席会议商讨，对下一阶段的年度规划、一般问题及分歧进行协商；(4)将区域海洋环境管理成效纳入区域内地方政府的绩效考核中，渐次修正官员的“狭隘政绩观”。

2.横向改革方案的比较分析

横向改革方案试图理顺横向政府及部门间的行政壁垒和对等约束，侧重于对“行政区划行政”延伸到海洋环境管理进行区域优化，其特点及优势还体现在：

其一，该方案试图打破行政区划对整体性海洋环境的分割，使得改革后的海洋环境管理体制建立于海洋生态系统之上，与生态系统各要素间的相互依赖、制约相近，其也强调区域内政府间的依赖与制约。实质上，笔者所主张的横向改革方案，其着力点就在于对区域内政府间合作的成本进行有效约束，将区域合作设计为体制内政府间长期乃至常规化任务而非运动式管理过程。使沿海行政区政府的地方利益转移到区域整体利益，区域海洋环境保护将被更多的考虑到。在改革后的体制下，区域内地方政府自利性行为(如对GDP的追崇)的外部性可通过“黄渤海区海管委”等区域组织的制约将其内部化，迫使其在决策过程中将其它地方政府的利益考虑在内，而工作领导小组和区域联席会议的成立又对沿海地方政府间的冲突进行调适，进一步促进政府间统一与对接，从而提升区域海洋环境管理的能效。[22]

其二，需要说明的是，在横向改革方案中，考虑到与海洋环境相匹配的制度供给严重缺失。因此，笔者试图的是在不改变现有政府管理体系或对现有海洋环境管理体制进行边际微调的情况下，以共设组织、海洋功能区划分等方式在横向政府间、部门间进行跨行政区协调和对等约束。在这一改革方案下，作为区域协调管理机构的区海管委享有较高的权威，改变了现行管理体制下横向协调不足的局面，弥补了横向权威的缺失，而区海警局执法权的整合又与区海管委形成了管理与执行的配合，加之NGO、NPO等非政府组织在区域内提供的信息反馈使其管理效能极大提升。可以观察到，纵向改革方案与横向改革方案相比，前者对整个管理体制的调整较大，后者的边际调整较多，故而后者更符合“渐进增量”的改革原则，但从管理效能来说，孰优孰劣还难以论定，有待于在实践中进一步探索。

图2 海洋环境管理体制横向改革方案

总体考虑，前述两种备选方案的具体侧重点有所不同且各有利弊，纵向改革方案的优化重点在于整体管理体制中纵向权力关系束的重塑，将原有海洋环境管理机构脱离于地方政府的权威裹胁。而横向改革方案的侧重点在于横向政府间关系的调整，将区海管委作为驱动政府间结构化合作的权力机构，主张合作意识培育。相较而言，笔者认为，纵向改革方案更有利于改变现有海洋环境管理体制之积弊，主要出于以下两方面原因：

第一，纵向改革方案中所主张的垂直化改革在我国一些部门已经有所尝试。例如，在陆地职能管理体制中，工商、税务、质检、药监等市场监察部门已经开始了垂直化管理体制改革的进程[1]，有利于为海洋环境管理体制的纵向改革提供经验借鉴；而从理论层面来讲，有学者通过对比垂直管理体制与属地管理体制后发现，对于“监管任务容易考核且坏项目带来的损害较大时，垂直管理体制更优”。因此，无论是实践还是理论层面，纵向改革方案已经有了相对成熟的借鉴与参考。与之对应的是，横向改革方案中对于政府间、部门间的合作与参与目前依然停滞于理论阶段，出于部门利益障碍等复杂因素的干扰，区域海洋环境管理委员会对政府间合作的强制支配力还需要高权威性的立法，而这将是一个蔚为长期的过程。

第二，横向改革方案的着力点在于对区域内政府间合作的成本进行有效约束，将区域合作设计为体制内政府间长期乃至常规化任务而非运动式管理过程。换言之，其并不是试图改革现有属地管理体制中各行政区政府各自为政的根源，而是依赖于区海管委的作用将政府各自为政的负外部性进行缩减。但这一管理机构的设置并非易事：一方面，如果需要以《区域海洋环境保护法》等立法形式赋予区海管委以一定的管辖职能，那么法律的权威性高低(包括谁来立法，软法还是硬法)以及立法过程的冗长等问题都非易事；另一方面，更为重要是区海管委这一机构的权威性，过高则难免影响干涉到区域内政府的正常履职行为；过低的权威性又无法使该组织真正发挥作用，使该机构的海洋环境管理能力大为降低。

四、结论与讨论

党的十八届三中全会提出建设生态文明和实现可持续发展战略的主要思路就是“把体制改革作为加强生态文明建设的突破口，用制度保护生态环境，充分发挥市场机制的关键作用”。在这一背景下，海洋环境管理体制的改革势在必行。本文在回溯了我国海洋环境管理体制变迁的历史与现状，总结出我国“条块结合、以块为主、分散管理”的海洋环境管理体制存在的深层次困境后，提出的改革方案其主要思路就是从海洋环境一体化、海洋生态系统化的视角出发，建构横向、纵向的统筹协调机制，主张分散而渐次的转变到“垂直管理、区域管理、综合管理”的体制中。但这一改革思路尚有两个问题值得进一步探讨：

其一，关于海洋环境管理委员会与海洋委员会的关系问题。2013年，我国成立了高层次的海洋议事协调机构——国家海洋委员会，而在笔者所提倡的纵向改革方案中，海洋环境的管理权集中于海洋环境管理委员会。那么，这种机构专设会不会带来职权交叉与管理割裂？实质上，从实践角度来说，两者间是一种指导与被指导，监督与被监督的关系。[23]具体来说，海洋环境管理委员会的职能履行并不依附于其它涉海职能部门，而是独立行使职权、行政直达地方的海洋环境综合管理部门，国家海洋委员会对该部门只具有业务上的指导、监督关系以及海洋环境信息交流共享、海洋生态环境评估等的协作，最终执行由“中国海警执法总局”负责以及相关地方海洋环境管理机构和海洋NPO、NGO组织的协助。

其二，关于海洋环境管理体制与海洋行政管理体制的改革关系问题。毋庸置疑，海洋环境管理体制作为海洋行政管理体制的子集，前者的变革在一定程度上受后者的制约，且两者间存在一定的共同性。例如，都是一种较为分散的按职能分工进行管理的体制。在这一意义上，两者的改革也有一定的互通性：一方面，其都有必要依照管理和执行分开的思路向综合管理转变，改革现有体制的分散化趋势；另一方面，在实践过程中，两者的改革进程是相辅相成的，海洋行政管理体制改革强调执行权的整合，“中国海警局”将承担统一的海上执法职能。而这与海洋环境管理体制横纵向改革方案中对执法权统一的预设是相契合的。

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责任编辑：鞠德峰

China's Marine Environmental Management System: Change, Dilemma and Reform

Wang Gang Song Kaiye

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

In recent years, marine environmental problems in China have changed profoundly in the type, size, and nature, and offshore marine environmental pollution has become more and more severe. The origin of these problems is that the marine environmental management system has trapped into the obstacle. By looking back on the history and present situation of China's marine environmental management system changes, we summarized that China's marine environmental management system is a kind of territorial system with "integration of departments and regions, region-based, and decentralized management". And we found that the crux of these problems is due to the conflict and strain between the function management system, administrative region management and the integration of marine environment. Aiming at this problem, under the gradual and incremental reform principles, this paper put forward vertical and horizontal alternatives. The former emphasizes on reshaping the vertical power relationship; the latter focuses on marginal adjustment in the existing management system. We advocated gradually shift to a system of "vertical management, regional management, and comprehensive management".

marine environmental management system; territorial management; vertical management; regional marine environment

2016-11-12

国家社科基金项目“我国海洋环境管理运行机制构建研究”(12BZZ052)；2016度年青岛市社会科学规划研究项目“青岛市沿海大型项目环境风险防控机制研究”；国家海洋信息中心项目“基于陆海统筹的蓝色海湾整治管理创新研究”。

王刚(1979- )，男，山东即墨人，中国海洋大学法政学院副教授，博士，主要从事海洋环境管理，公共管理研究方法。

F302

A

1672-335X(2017)02-0022-10