国家审计公告制约因素分析

重庆青年职业技术学院 张杰

国家审计公告制约因素分析

重庆青年职业技术学院 张杰

国家审计公告作为一种监督制约机制,必须增强透明性和丰富性，才能真正实现国家审计的民主监督作用，但由于我国国家审计体制和公众对国家审计公告的关注度不高，国家审计公告并没有发挥应有的作用，国家审计公告制度的不完善和内容的贫乏也制约了国家审计公告功能的进一步发挥。本文在分析国家审计公告存在制约因素基础上，提出了完善国家审计公告的对策建议。

国家审计 审计公告 制约因素

根据《中华人民共和国审计法》规定，国家审计要对政府财政公共资金使用的真实性、合法性进行鉴证，并对以资金、政策为主线的相关职能部门公共权利行使的公开透明性进行审查评价，最终以国家审计公告的形式向社会公众发布。作为纳税人的社会公众籍此知晓公共资金的运用情况及公共权利履行情况。积极有效推行国家审计公告制度是保障社会民主、健全社会法制，保障政府公共受托责任全面履行、创新社会管理的有效手段。剖析国家审计公告的制约因素，完善国家审计公告的内外部监督体制，对提高国家审计功能的发挥具有非常重要的现实意义。

一、国家审计公告的理论基础

（一）国家审计公告与委托受托责任我国国情特点决定一切的公共财产、权力属于人民，人民将其委托给政府及各个职能部门代为管理公共财产和行使公共权力，享有知情权的民众希望以公开透明的方式获取公共财产的管理情况和公共权力的履行情况，国家审计通过审计公告的形式满足群众这一知情权的诉求。虽然被审计对象各异，国家审计公告通常通过审计单位基本情况、国家审计对其评价、审计发现问题及整改情况这三部分将被审单位相关信息传递给社会公众。同时也将国家审计工作的基本情况，有无正确履行法律赋予的权益暴露在民众之下，虽增加了国家审计风险，但有助于增加对国家审计的约束力，缩短信息强势代理人和弱势委托人之间的差距。由此可知国家审计具有强制性，只要使用公共财政资金的单位都必须依法依规接受审计；作为受托方，被审计单位也希望通过具有鉴证作用的国家审计公告来证明自己是否负责和有效管理公共资源借以完成社会公众的既定目标，增强民众和利益相关者对受托人的信任度和满意感。所以委托受托责任是国家审计公告的理论和实践基础。

（二）公共选择理论与国家审计公告新公共管理（New Public Management）最早起源于西方二十世纪七八十年代，那时候西方发达资本主义国家经济发展水平迅速，但政治等上层建筑基础并没有与时俱进，政府等公共行政职能部门出现了机构臃肿、人浮于事的现象，为了避免落后的公共管理影响到经济发展速度，西方国家对这些公共行政管理部门进行了改革，要求公共管理部门必须引入柔性竞争机制，重塑为社会公众服务的理念，优化政府服务水平，改变政府活动带有的“经济人”特性，从而使得作为受托方的政府主体不因为他们所处的权利、职位、社会名誉及物质利益的趋势偏离公共目标进而损害社会公众的利益。根据创新社会公共管理下的公共选择理论新视角，为了防止或尽量减少多层委托代理链条中的受托人包括政府机构或官员损害社会公众利益做出有利于自己作为“理性经济人”的不良选择，对受托方形成强制性的约束，必须对受托人的行为进行监督和规范，并对其行为选择及行为成果进行客观公正的评价和公告，最大限度缩小委托方和受托方之间的利益分歧，使其利益视角和行为选择达到统一。实施国家审计公告，对政府机构及其工作人员运用公共财政资金及公共资源的经济性、效率性、效益性进行监督评价，并通过国家审计公告和后续跟踪审计，将审计的过程、审计结果及相关的违法事项及责任人全部公开公开，并对相关责任人进行严格问责，这种公开透明的国家审计过程及公告形式对具有经济人特性的政府机关及公务人员具有严格的约束机制，促使政府职能部门及相关责任人以实现公众福祉最大化为目标导向，有效克服行为选择偏离公序良俗，创新良好的社会公共效率效果。所以通过国家审计公告将一切违法违规事件暴露在阳光之下，对被审计单位起到强有力的威慑作用，促使被审计单位形成新公共管理、行为新选择及新政府的理念。

二、国家审计公告现状分析

（一）国家审计公告份数统计情况分析从2003年第一份非典公共财政资金运行情况审计公告颁布后，10多年的国家审计公告演变，国家审计公告的内容不断丰富，形式越来越完善，涉及面越来越广，追究问责的人数、层次也逐级增多，在惩治腐败、健全法制方面发挥越来越重要的作用。本文以审计署公布的审计公告为例，除2016年审计公告内容不全以外，收集了2003-2015国家审计公告涉及的主要部门和内容，如表1所示。

（二）国家审计公告份数变化情况分析国家审计公告份数变化情况如表2所示。从国家审计公告的数量和内容上进行具体分析发现，从2003年开始的15年期间里，审计署共公告了241份审计结果，从2003年有且仅有的1份非典公共财政资金审计公告到2015年的34分审计公告，数量增加了将近30多倍，如果没有当时社会突发的非典，2003年的审计公告数量可能就为零，说明当时全社会还没有认识到国家审计公告的实践效应。从2005年到2007年审计公共的数量比较平稳，都是个位数，但从2008年开始，国家审计公告的数量呈逐年增长趋势，但随后六年呈逐年增长趋势，增加的审计公告主要体现在对大型国有企业的审计方面，而且从2008年开始注重开展民生资金审计和国家审计在稳增长、调结构、惠民生、防风险方面的重要作用。从国家审计公告的数量和内容上可以看出，国家审计公告数量不断增加，，以中央政府各部门公共财政运用情况为抓手，国家审计公告内容不断扩张升级，积极响应党“十八大”提出的“加强人民民主健全法制政治”，为国家审计监督参与国家治理提供了可能与条件。

表1 2003-2014年我国国家审计公告份数统计

表2 国家审计公告份数变化

（三）国家审计公告的主要类别国家审计公告的主要类别如表3所示。

表3 国家审计公告类别

从表3可知，主流的“中央政府部门公共财政资金预算执行情况”的审计公告除2003年之外的其他各年均有涉及。13年期间共公告了33份，占总公告数的13.69%，公告数虽远远少于对大型国有企业的审计结果公告数。虽然数量上不占优势，但是国家审计最传统的职能就是对公共财政资金运用的真实性、合法性进行鉴证评价，国家审计对公共财政资金预算职能的发挥，也体现了审计为民、审计维民、审计惠民的实施理念。国家审计开展对重大国有企业的审计自2010年开始，但之后发展的速度非常迅速，近5年共公告了744份，是公告数最多的类别，占比例最大的公告类型，为33，6%，根据被审计对象不同，国家审计公告采用个性化的公告方式，除了对传统的公共财政资金运用情况进行审查评价外，更多侧重相关公共权利的履行情况，对违法违规使用公共财政资金、侵吞国有资产的相关职能部门进行追踪问责，体现了国家审计的权威性和威慑力。除2003与2005年之外其他年份均有公告。随着公共财政用于拨放民生方面力度的加大，有关“民生资金审计”的公告数量也在不断增加，民生资金审计公告例如“三农”资金审计公告，“退耕还林”公共财政资金运用情况公告、社会保障房安居工程审计公告和养老金、住房公积金情况使用报告等等，从根本上反映这些民生资金运用的合法合规性，给百姓一个清楚明白的交代。近些年来，重大突发事件时有发生，重大突发自然灾害面前，政府公共财政资金拨付力度加大，而且社会捐赠数量惊人，国家审计不仅对这些资金运用情况进行跟踪审计，还要对政府处理公共危机行为的及时性、效率性、效果性进行评价，近些年的民生资金审计报告和重大突发事件的审计公告数量45份。国家审计除了在公共财政资金、经济领域上有所突破外，在环境保护领域取得的成果也是越来越多，除2004年外，2006－2013年均有关于环境审计公告，仅2011年一年就公告了4份，例如污染严重企业的节能减排情况、黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金、城镇污水垃圾处理专项资金审计情况等等。这说明国家审计除了在稳增长、调结构等经济方面发挥作用外，更加注重对环境的保护，从国家审计角度促进经济发展与环境保护的协调发展。随着互联网金融发展和中国吸引外商投资的力度加大，关于“金融审计”、“涉外审计”等类型的审计结果也呈现增加趋势。目前我国国家审计公告份数还在增加，公告类别也呈多样化发展。因为传统的财政财务收支审计是国家审计的基础，所以随着《预算法》的颁布实施，公告财政资金的预算执行审计是国家审计参与国家治理的基础，中央各部门的预算执行审计公告呈平衡趋势；近几年大型国有企业审计公告逐年增加，充分体现了国家审计融入国有企业改制，所以不同对象的国有企业审计公告份额逐年增加，这也正符合当前我国党中央建设社会主义和谐社会的执政理念和国家治理需求是资源可持续发展，经济方面审计公告与土地、资源环境保护审计公告增加有着密切的联系，充分体现了国家审计的第一要务是维护国家经济安全，促进经济发展和环境保护协同发展的理念。

三、国家审计公告存在的制约因素

（一）国家审计自身制度与体制约束的限制我国的国家审计自改革开放以来逐渐恢复，在审计准则和审计实务等方面开始重建，自从重建工作开始以来，对于国家审计的相关体制就有多方面的争议。修改后的宪法对国家审计仍然定位于政府政治系统的“内部审计”部门，我国国情的特色将我国国家审计体制定位于行政型国家审计模式。这种行政型模式的优点在于其较好的监督了财政收支是否真实、合法。但是，随着人民群众对审计工作有越来越多的了解和深入探讨，促使《中华人民共和国审计法》不断得到修正，同时也对我国的国家审计体制定位于行政型审计体制。设置的带有行政特色的体制会让国家审计更方便的实现对地方政府的有效监督，促进地方审计机关履行相关职责。但是，随着我国经济体制发生很大的变化，国家审计面临的经济政治环境也相应的发生着重大变化。行政型审计制度的局限性逐渐暴露：首先体现在国家审计独立性难以得到保障。我国宪法表明，审计机关要向全国人大提供预算执行审计结果。但存在的问题是，在现阶段的审计制度下，本地人民政府要先拿到审计机关的审计工作结果，在政府的审阅和同意后，才能在不违反法律的前提下对外公告，势必会导致社会公众并没有真正获取公共财政预算执行情况的真相，因此社会公众会失去对公共财政预算执行情况的监督兴趣；其次国家审计监督广度受到一定的局限性。虽然《审计法》明确了国家审计的监督范围，但是都将相应的责任落实到集体，并没有对本级政府和本级政府行政首长本人的受托责任执行情况进行明确界定，这样就会出现审计查明的问题无法具体问责，审计风暴过后的问责审计亟待落实，这样才能对被审计单位及负责人起到很好的震慑作用；最后体现在国家审计机关权限的制约。审计法对审计机关的权限简单归结为对被审计单位资料的检查权、报送资料权、调查取证权、查询存款权、申请权、行政强制措施权、通报或者公布审计结果权、处理处罚权、建议权等等，但这些权力的正确履行要与被审计单位的大力配合相关。

（二）国家审计结果披露不够充分自2003年审计署全面推行国家审计公告以来，社会公众可以通过审计公告发现一些位高权重部门的违法违规问题，还能获取公共财政资金和公共资源的使用管理情况，对被审计单位的认识进一步增强。所以审计公告刚刚发布的时候受到广大群众的热烈响应，被称为审计风暴。但随后几年社会公众只看到了披露的问题和集体违规现象，而对于具体责任人的惩罚却没有看清，于是审计风暴演变成审计疲劳，近几年的审计公告并不像原来那样吸引眼球，特别是公告发现很多公共财政资金只是躺在账上，并没有很好利用，审计公告也因为披露和问责的不充分出现效用不足现象，还会导致一些后续问题的产生，审计结果受到政府的制约，没有自己的独立性，其权威地位也受到了威胁。另外一方面公告的类型不够全面。

（三）审计技术的制约审计人员需要有相当专业的审计技术，有的放矢的实施审计程序进行，发挥群众的力量获取充分适当的审计证据，证实被审计单位经济活动的真实合法公允性，但现行的我国《国家审计准则》（2010年修订）规定，审计人员通过检查、观察、询问、函证、重新计算、重新操作、分析等方法获取各种类型的审计证据，因为我国很多从事国家审计人员的知识背景都是以会计、财务管理专业为主，所以其实施的审计程序也都是传统的审计程序，虽然信息技术的广泛应用改变了传统的证据,这在很大程度上提高了国家审计实务的效率。信息技术和高科技的使用也使得国家审计人员承担的审计风险大大提高。信息技术的迅速发展,提高审计工作效率的同时,使非法活动更隐蔽，审计人员工作越来越困难。原来通过比较传统熟悉的审计程序、审计方式来获取审计证据的对象,现在随着互联网时代的到来出现的各种各样数据库,审计人员取证的难度显然增加。

（四）审计人力资源的制约审计机构作为政府职能部门，本质上是一种“内部审计”，相当于和被审计单位都属于公共行政部门，经费均来源于财政，审与被审之间的界限不清楚导致审计人员在出具审计公告过程中会面对来自各方的阻力和干扰，对审计人员的工作积极性也受到一定的影响。此外，审计机构和核数师的一部分没有站在国家治理的高度来进行审计工作。

四、国家审计公告完善建议

（一）完善国家审计结果公告的相关法律法规综上可知，我国的审计公告依然存在着许多问题，若想要从根本上解决问题，应先完善和审计公告相关的法律法规。健全国家审计结果的整改监督联动制度，完善《保密法》，保证国家审计内容的系统化、定期化、连续化以及公告结果的合法化、制度化，进一步增大政府涉及到公共资产的透明度，实现对公共财政资金使用情况的有效监督。

（二）丰富国家审计结果公告的内容和机制国家审计是一个相对复杂的过程，涉及到的内容细节较多且与国家法律存在很大的相关性，我国的审计公告制度起步较晚，之前审计公告所涉及的内容较少，且大多是审计单位的基本情况、审计评价等表面内容，审计披露机制所披露的问题也只是简简单单的反映了审计意见、审计整顿改善意见等问题，而对于被审计单位的经营好坏、财务的详细情况及现金流量不能很好的把握，因此国家审计机关在审计的过程中首先应充分了解审计项目的类型，增加公告内容的代表性，针对性质不同的审计项目采取一致、规范、详细完整的审计流程和方法，来保证审计结果的公正和符合法律法规，让社会公众看到一个客观公正的评价依据。

（三）提高社会公众对审计公告的重视审计的过程与每一个公众的根本利益是息息相关的，虽然近几年我国的审计制度和相关法律不断完善，但部分违规问题出现的次数和涉及金额却一直没有减少，因此审计机关应借助相关媒介和平台不断提升公众对审计公告重要性的重视，对于审计的过程、审计的结果、审计的后续处理等及时的公布和更新，特别增加性质严重、数据巨大的审计项目的曝光程度，合理保障社会公众通过审计公告获取被审计对象的知情权，增强公众了解审计项目、审计结果、审计流程的主动性，避免类似问题重复发生，发挥社会舆论的作用。

（四）建立审计问责制度审计人员作为审计过程的主要负责人之一，其综合能力与审计结果的合法、严谨、科学相关联，一旦出现审计报告编制纰漏、处置违规问题心软、挪用公共资金等问题，就会引发有关被审计单位和个人的一系列问题。因此国家审计机关应建立完善的审计问责制度，确保审计责任具体到人，增强审计人员对审计过程和审计结果的认真负责程度，对于在审计过程中出现的所有利用私人权利谋取利益的行为进行严厉的整顿，确保审计结果符合法律规定。

（五）建立国家审计结果公告的反馈机制目前大部分人对于审计结果的认知和了解都是处在被动接受的立场上，但国家对于审计单位的监督以及审计结果的公布不应该是一个单向传递的过程，只有每一个公众在得到国家审计结果之后做出自身的反馈并提出自己的建议，审计机关才能更为全面的了解并掌握审计结果的真实性和落实性，因此国家审计机关应建立完善的审计信息反馈机制，及时与公众对于审计的过程、内容、结果进行良性的沟通和反馈，增加国家审计监督的效率和效力，充分发挥国家审计结果公告的媒介监督作用。审计是一个一层层推进、一步步把控的复杂的一个过程，审计结果公告在发现被审计单位基本情况后必须进行不断纠正和反馈，真正起到对被审计单位体制、机制和制度上的约束作用。大多数审计公告都能够较为具体的反映出被审计单位存在的问题，对于审计案例的处置措施和相关建议也有具体的说明和规定，但是在审计结果公告之后具体的整改方案和整改效果却没有进行详细的跟踪和解释，接触到审计公告的公民对于审计中存在的问题和审计的效果只能有一个笼统的理解和认知，部分不法分子利用这一漏洞和缺失窃取国家私有财产，因此国家应建立完善的后续审计体系，审计报告的形式要规范，审计结果的流程和审计结果的落实和追踪要严格把控。审计结果公布后对审计定期的进行持续，保证审计结果的科学规范以及审计效果的有无落实，不可否认的是审计后续体系的建立是一个漫长而且复杂的工程，综合各方面，建立一个可行的审计后续体系是十分必要的。国家审计公告也是一项综合的工作，涉及到被审计单位的大力配合和我国相应的体制对国家审计的支撑，同时也需要国家审计公告过程中降低审计风险，所以大力提高国家审计人员的素质是非常必要的，增强国家审计人员在公告方面的经验。

［1］赵彩霞、张立民、曹丽梅：《制度环境对政府绩效审计发展的影响研究》，《审计研究》2010年第4期。

［2］刘秋明：《国际政府绩效审计研究:一个文献综述》，《审计研究》2007年第1期。

［3］宋常,胡家俊，陈宋生：《关于绩效审计研究的新思考》，《审计与经济研究》2006年第1期。（编辑 周谦）