政府购买社会组织养老服务的理论逻辑与实践策略

李桓促

（福建广播电视大学，福建福州，350013）

政府购买社会组织养老服务的理论逻辑与实践策略

李桓促

（福建广播电视大学，福建福州，350013）

理论层面上，面对人口老龄化的新常态，传统权威型政府“失灵”催生了养老服务供给改革，市场组织趋利本性的缺陷致使政府部门对社会组织情有独钟。面对我国人口老龄化的现实需求，在有效规避市场组织“负面效应”基础上，逐步实现“政退社进、政社互补”，是为理论逻辑与现实考量下的优选。

政府；社会组织；养老服务；理论逻辑；实践策略

20世纪80年代以来，伴随着新自由主义思潮的勃兴，旨在重塑政府、再造公共部门、创新公共服务供给方法及品质的新公共管理异军突起。新公共管理理念凭借其独特的魅力获得了众多国家的青睐，为世界各国重塑国家作用及其与公民间的关系、深化公共服务领域改革提供了重要的理论参考。作为公共服务的一部份，养老服务改革亦深受公共管理理念影响。无论是英国的社区照顾，还是美国的PACE项目，抑或是我国居家养老服务购买，都致力于使养老服务更加接近最终使用者和消费者，从而进一步优化社会养老服务供给。于我国养老服务而言，政府适度共享权力、让出空间，社会组织积极嵌入以获得资源与机会，两者在政退社进中实现良性互动，是当前改善养老服务供给结构的发展趋势。该趋势的形成标志着政府对社会管理策略的转变，是政府创新公共服务、有效应对公共服务需求的重要体现，其产生具有理论上的合理性，也符合政府职能转移的内在需求。

一、人口老龄化的现实需求

如表1所示：从人口结构看，近五年我国老龄人口增长速度（年均约0.042亿）虽慢于总人口的增长速度（年均约0.054亿），但老龄人口占总人口数的比重却逐年递增（年均约0.28%），我国已然进入了老年人口快速增长期，社会老龄化将进一步加剧；从经济角度，按照国际劳动年龄规定（15-64岁为劳动年龄人口，老年抚养比=（65岁以上人口数/15-64岁人口数）*100%），近五年我国老龄人口抚养比不断提升（年均约0.42%），人口抚养负担将越发繁重，“银发潮”将对我国经济、文化、人力资源结构等产生深刻影响。相对于老龄人口变化，2011-2013年我国劳动年龄人口总数增长缓慢，之后出现了连续负增长，这不仅不利于人口红利释放，还将进一步加重社会养老负担。

未来相当长时间内，我国人口老龄化趋势已难以逆转。[1]当前我国养老服务发展处于初级阶段，政府主要着力于解决社会养老事业中老年人的基本生活保障，老年人日常护理和照料主要还是由家庭自身负责。[2]随着我国进入人口快速老龄化、劳动力人口减少、社会老年抚养比不断攀升的新阶段，未来我国老年服务需求的内容及形式将发生革命性的变革，养老服务模式将日趋多元化。养老服务催生的内在变革需求，将进一步倒逼政府创新传统养老服务供给模式。

表1 近五年我国老龄人口发展概况

二、“政府失灵”与供给改革

政府失灵理论认为，由于政府干预市场行为存在某种程度上的“内在效应”和低效率，政府部门在提供公共物品时趋于浪费，往往没能有效实现政府职能，并且导致公共支出规模过大，之于传统养老服务供给模式而言亦是如此。在传统养老服务供给模式下，政府部门被假定为一个全能角色，主要依靠权威来制定和执行各种规则，其供给养老服务主要在于运用国家权力对养老资源进行调配，以满足社会公民的养老服务需求。在实际养老服务供给中，权威模式的养老服务供给凸显了作为公共服务提供者的政府和相对人的不对等性，公权对私人领域的侵害加剧了社会与政府的冲突与对立。政府部门在资源调配过程中，其主导型和单方命令型的特征，也容易导致公共权力的异化，进而间接导养老服务供给缺乏效率和应有的成效。此外，由于政府行政人员决策的有限理性，政府机构简政放权的不断推进，传统单一式的养老服务供给模式，将随着我国市场经济的发展、养老服务需求的异化而逐渐式微，政府在养老服务供给中便出现了某种程度的“失灵”， 或者说该模式已无法有效满足当前养老服务的客观需求。

面对政府部门在养老服务供给中的“失灵”现象，如何在政府与市场之间寻找到平衡点，进一步完善与养老服务需求相适应的服务供给体制，服务供给改革便应运而生。解决问题的关键在于在政府利益与公共利益之间建立起一整套激励共容机制, 这样政府利益不仅不会损害公共利益, 反而更能促进公共利益。[3]改革中，政府部门应重视自身在市场经济条件下公权干预的适度性与局限性，在尊重市场在资源调配中起决定性作用的基础上，充分发展公民组织参与公共事务治理，以期进一步提高养老服务供给的时效性。

三、“合约失灵”与供体选择

养老服务供给改革中，为有效弥补政府供给服务存在的缺陷，是选择向市场组织购买服务，还是向社会组织购买服务，似乎都有其各自的道理。在市场经济条件下，向市场组织购买服务似乎更符合逻辑。然而，“合约失灵”理论认为，由于购买产品本身及购买情况性质的差异，消费者与生产者之间存在者明显的信息不对称，生产者完全有能力通过提供劣质商品来获取额外的收益，其结果导致了消费者的福利受损，两者之间也将因利益问题而无法达成最优的契约，即便达成也将难以实施。因此，消费者通常无法通过契约去约束和监管市场组织，无法规避市场组织因其趋利本性可能产生的背叛行为，这就出现了“合约失灵”。[4]而社会组织作为不以营利为目的的民间团体，组织及其成员不受利益分配的约束，能够规避市场组织趋利导致的负面效应，能够有效弥补“合约失灵”，能够有效维护消费者的利益，成为了消费者应对“合约失灵”的一种制度反应。

立足于“合约失灵”视角，相较于市场组织而言，社会组织因其非营利的特质，使其在提供养老服务具有天然的优势，又因其具有自发性、非政府性，能实现与消费者之间的零距离接触，对于提升政府部门回应性有着重要的意义。因此，在改革养老服务供给过程中，服务供体选择自然对社会组织保有偏爱。

四、理论逻辑下的现实思考

无论是面对社会养老服务需求的日益增长与多元化，还是面对传统权威型政府养老服务供给能力不足的窘境，抑或是面对社会组织与市场组织选择两难的局面，政府部门始终致力于以更低的行政成本来实现财政权力的最大化，并通过流程再造转变自己在养老服务供给中的角色。

面对社会养老服务的客观现实，有限政府并不能充分满足日益增加且多元化的公民养老诉求，如何在构建服务型政府的大背景下，寻求新的、有效的服务供给方式，是为当务之急。鉴于此，是选择增加政府行政人员，还是选择将服务供给外包给市场，两者似乎都可以。选择增加政府行政人员在于公共产品具有排他性，但其后果会导致政府机构的膨胀，操作虽然简单，但社会效果不一定理想，与当下构建集约型政府相悖，也违背了尊重市场在资源配置中起决定性作用的原则，加之政府部门垄断式“自产自销自监”难有实效，该路径已然不是后现代社会的优选，服务外包于是乎就为大势所趋。而外包给盈利的市场组织呢？还是外包给具有非营利等特性的社会组织呢？显然社会组织是比较下的优选。

在推行服务外包中，对于市场经济已经非常成熟的西方发达国家是适用的而且实践证明是成功的。以英、美为代表的西方发达国家外包服务，主张增加私有机制之功能，重塑国家作用及其与社会公民之间的关系，进而帮助政府走出财政危机和管理危机。英格兰政府经验告诉我们：赋予社会组织独立性是保持社会组织活力的根本，与社会组织维持良好关系是双方良性互动、合作共赢的基石。美国政府经验告诉我们：在具体工作中应秉承因地制宜原则，着力于建立量化考核体系（绩效导向），注重对社会组织公共服务供给质量的把关，以期通过绩效评估倒逼社会组织加强自身建设。对于我国而言，由于社会组织尚处于发展阶段，社会组织承接养老服务的能力仍存在一定程度的不足，养老服务供给尚无法在理想状态下托付于社会组织，政府仍需在漫长的时间段内加强社会组织培育，渐退式的淡出养老服务供给，并最终实现由“控制者”到“掌舵者”角色转变。

在角色转变过程中，无论是面对政府失灵困境而发的养老服务供给改革，还是面对合约失灵下的供体选择，逐渐砍掉政府身上多余的“手”、加强服务供给监管，逐渐赋予社会组织更多的自主权、增强社会组织的公信力，慢慢在“政退社进”中实现政府与社会组织的优势互补，稳步推进养老服务购买政策（财税制度等）、平台、绩效评价体系等建设，尚有待进一步研究与实践。

五、现实购买中的对策建议

20世纪90年代伊始，北京、上海等发达城市的地方政府便开始探索推进养老服务购买，然囿于地区经济水平及政府转型认知差异，不同地区政府开展养老服务购买大相径庭。就上述理论分析之余，无论是“市场失灵”，还是“合约失灵”，两者都指明了政府与社会组织各有其独特的存在作用，若能有效实现两者的优势互补，之于当下推进政府转型升级，不失为最佳选择。

（一）加强养老服务类社会组织引导与培育。随着2016年8月份中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展》文件的印发，我国政府在社会组织管理顶层设计方面得到了进一步加强。在具体实践中，基于国家层面的顶层设计，不同地方政府还应根据当地实情，注重养老服务类社会组织的引导培育。首先，通过建立“孵化中心”或者培训基地，为养老服务类社会组织提供技能培训、业务咨询等业务，以优化社会组织从业人员结构；其次，通过样本收集，开展定向试点，选取一批资质健全、供给能力较强、社会反响好的社会组织作为试点对象，总结相关经验、树立典型，并最终向全国范围推广，以优化社会组织形象、提高社会组织的公信力；最后，以人才为导向，为社会服务专业人才与社会组织搭好桥梁、建好平台。

（二）厘清政府与养老服务类社会组织的职能边界。政府部门要真正意识到社会组织的作用和政府的局限，并实现从“控制式发展”到“引导式发展”的管理转变。在推进服务购买过程中，政府部门应摒弃传统大包大揽公共事务的思维，切实将可交由社会组织承担的职能从身上剥离出去。首先，政府部门可以通过建立“养老服务清单”的形式，明确养老服务中政府部门与社会组织各自的职能空间；其次，通过完善相关法规制度，明确政府与社会组织在社会养老服务供给中的权力与义务关系；最后，厘清社会组织从属关系，防止社会组织演变为“次级政府组织”，进而又成为了另一种“事业单位”。

（三）做实养老服务专项资金扶持。社会组织资金来源相对多元，但就平均而言，私人捐款占社会组织的收入通常不会超过1/3，而来自商业活动和政府资助的资金则高居社会组织收入的前两位，来自政府财政的投入，将为社会组织生存与发展拓展出巨大的生存空间。鉴于此，政府部门应在落实2013年《中央财政支持社会组织参与社会服务项目》文件精神基础上，开设养老服务购买专项资金账户，严控专项资金的流向，以做实养老服务资金的作用；其次，完善专项资金使用制度，标准化资金使用申请，制度化资金使用权责。

（四）注重养老服务监督及后期反馈。“善始善终”方能充分显现养老服务是社会效应，而欲达此目的，政府部门应注重对养老服务供给的过程监督及反馈。在养老服务监督上，政府部门不仅要充分行使甲方的权力进行有效监督，还应采取灵活的服务费用支付方式来进行监督，例如根据实际服务情况，采取分期支付等方式。同时还可以适时邀请第三方进行专项审计，以督促服务供给组织提高供给高质量养老服务的自觉性。在养老服务后期反馈方面，新媒体时代下，政府部门应在传统民情传达基础上，创新信息收集方式、畅通意见反馈渠道，主动开设微信公众号、微博等，配套设定相应奖惩规定及判定标准，比如对养老服务供给采取星级评定法，服务供给单位在服务有效期内，如果服务未能均达到某星级别，将被约谈整改，或者直接终止供给合同等。

[1] 2014年人口和社会发展报告[R]．中华人民共和国发展与改革委员会．

[2]林茂．政府购买居家养老服务现状、问题与对策[D]．厦门：厦门大学，2014．

[3]王臻荣，常轶军．政府失灵的有一种救治途径[J]．中国行政管理，2008，（1）：55．

[4]胡薇．政府购买社会组织服务的理论逻辑与制度现实[J]．经济社会体制比较，2013．

[责任编辑：钟 晴]

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1008-7346（2017）01-0082-04

2017-02-20

李桓促，男，福建厦门人，福建广播电视大学助教。