妥善调处农村土地承包经营纠纷的思考和建议

■姚文烽

妥善调处农村土地承包经营纠纷的思考和建议

■姚文烽

“二轮”延包以来，农村土地承包关系相对保持稳定，规模经营、现代农业得到稳步发展，特别是新型经营主体家庭农场得到持续发展，农业增效，农民增收，农村社会和谐稳定。但随着城市化、工业化的快速推进，现代农业的快速发展，农村土地、人口和农业政策等也发生了变化，以农村富余劳动力大量的转移和非农就业机会的增加，农村土地承包经营纠纷时有发生。虽然2010年《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，为农村土地承包经营纠纷调处和农民土地承包权益维护提供了法律保障和法律手段，但要面对错综复杂的历史遗留问题，面对现实矛盾纠纷多变性和农经管理人员的不稳定性，农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作必须常抓不懈，要抓紧抓实，并积极发挥好多元化调处工作机制的作用，努力妥善做好纠纷调处，才能更好地维护农民土地承包权益。

现结合松江区的农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作开展情况及自身工作中遇到的一些具体案例，对如何妥善调处农村土地承包经营纠纷提出一些思考和建议。

一、纠纷调解仲裁工作的主要做法

（一）加强仲裁体系建设、保障仲裁工作经费

松江区委、区政府对土地承包经营纠纷仲裁工作高度重视，2010年出台了《松江区农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作方案》，成立了由11人组成的松江区农村土地承包仲裁委员会，分管副区长担任仲裁委主任。下设仲裁工作办公室在区农委，由区农委分管领导为办公室主任,明确办公室工作人员5名（兼职）。并聘任仲裁员20名（其中区级单位7名、镇级单位13名）。7个涉农镇均成立了镇级农村土地调解委员会，聘任镇级调解员25人。另外各村明确纠纷调解员78名。构建了区、镇、村三级土地承包纠纷调解仲裁网络，为做好土地调解仲裁奠定了坚实基础。

为认真贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》要求，保障仲裁调解工作顺利开展，区农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作经费已明确列入每年度的财政预算。2016年工作经费共5万元。

（二）强化仲裁队伍建设、维护仲裁硬件设施

根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，区仲裁委认真履行《松江区农村土地承包仲裁委员会章程》、《松江区农村土地承包经营纠纷仲裁规则》、《松江区农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作规范》等有关文件规则。

为加强调解仲裁队伍建设，重点提高仲裁员、调解员的业务素质和工作能力，我们年初制定全区调解仲裁人员培训计划。2016年共组织（参加）各类培训4次，参加人数120人（次），其中：3月份，对93名村级调解员（一般由村农副主任担任）开展纠纷调解相关业务培训；7月份，区仲裁办邀请市农经站专家对区仲裁员讲解调解仲裁相关法律法规及案例分析，同时又组织5名仲裁员参加了市农经站举办的仲裁员培训班；10月份又组织人员参加了由农业部举办的仲裁师资骨干人员培训班的培训。

同时，继续做好仲裁基础设施的日常管理工作，包括仲裁庭、合议调解室、案件受理室、档案会商室等。定期检查及维护计算机、打印机、传真机、复印机、照相机、录音笔等电子化设备，为松江区的农村土地承包经营纠纷及时调处，开展提供了全面而可靠的后勤保障。

（三）建立科学监管网络、依法解决纠纷案件

为便于群众监督调解仲裁工作，区农委搭建了“松江区农村土地承包管理平台”，规范管理全区农村土地承包、流转管理，有效防止了农村土地承包经营纠纷的发生，各村都建立了农民“一点通”。这些做法发挥了工群众的监督管理作用，得到了农民群众和管理干部的一致好评。

二、妥善调处纠纷时应把握的几个关系

根据多年来从事农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作经验和对一些纠纷案例的分析研究，我们认为在农村土地承包经营纠纷时需要处理好以下几个关系。

（一）成员与承包的关系

《农村土地承包法》规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”、“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”和“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利”。农村土地承包与集体经济成员之间存在着必然联系，成员关系存在，则土地承包关系可成立；成员关系不存在的，则承包关系不可能成立，即使现在成立的，也应该终止。集体经济组织成员只是农村集体经济组织笼统的、抽象的所有人。因此在贯彻落实农村基本经营制度、落实成员土地承包经营权时经常性会出现虽有成员关系但未获得土地承包经营权，继而引发纠纷，主要原因是对成员资格界定的不明确。在实际工作中，如“二轮”延包时，户籍在村里，人长期在外打工，因而未签订承包合同，未建立承包关系。对这类人群，在本次确权登记颁证工作中，我们认真梳理，明确确认建立农村土地承包关系，确认其承包关系的真实性、准确性、有效性、合法性。成员关系存在的，应落实土地承包经营权，要签订农村土地承包合同，颁发农村土地承包经营权证。

（二）发包与承包的关系

农村土地承包法律规定，农村土地承包关系的建立需经过法定程序并签订书面承包合同。但在实际落实农村土地承包经营权、签订承包合同建立承包关系的过程中，存在着少数人员虽具有成员关系，但未签订了承包合同，未建立了承包关系。在实际工作中，如“二轮”延包时，放弃承包经营权的农户没有签订书面放弃协议；承包共有人人数与信息不清等。对这类农户，我们经过认真梳理，确认他们的农村土地承包关系。在本次确权登记颁证工作中，明确其承包关系的真实性、准确性、有效性、合法性，给予登记颁证，且明确承包人的人数及具体成员信息。

（三）承包与流转的关系

农村土地承包法律规定，家庭承包方式取得的农村土地承包经营权可以在依法自愿有偿的原则基础上，通过平等协商，以互换、转包、出租、转让、入股等形式进行流转。但在实际操作中，由于认识理解上差异和操作管理不规范，在流转时没有签订书面合同，委托流转时没有委托手续；合同约定不明确，虽签订了流转合同但流转价格明显偏低等。因此我们力求做到：一是规范流转行为。农民自愿委托村集体经济组织进行流转，并出具农户签名的《上海市农村土地承包经营权流转委托书》、村集体经济组织再通过“转包”、“出租”等方式将土地流转给经营者；土地流转费由经营者支付给村集体经济组织，年底再由村集体经济组织支付给承包农户。二是规范流转合同。全部流转合同均要求及时签订全市统一格式的《上海市农村土地承包经营权流转合同》，并上报给区、镇农用土地管理部门，全部录入网络管理平台。2016年3月起，开始推广使用2016年新版《上海市农村土地承包经营权流转合同》，并要求在“上海市农村土地承包经营信息管理系统”中全面实现网络签约土地流转合同。

（四）所有权和承包权的关系

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，农户享有的土地承包权是农村基本经济制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。在现实中，由于城市化、工业化进程的加速推进，以及农村经济的发展和现代化农业的实施，农村的集体土地不断被占用、使用。而在被占、使用过程中，仅每年支付土地使用（流转）费。但农民觉得土地被占使用了，应该属于被征用，集体土地变为国有土地，承包权发生了变化，要求落实社会保障。通过明法晰理，耐心讲解，土地还是集体土地，所有权还是集体的，承包权还是农户的，只是土地经营权进行了流转，发生了变化。农民群众最终还是能够充分理解。

三、做好纠纷调处工作的一些建议

农村土地承包经营纠纷，涉及到千家万户，事关农村社会稳定和谐，事关农业规模经营发展，事关农民土地权益保护。要进一步做好做实农村土地承包经营纠纷的调处工作，保护农民土地承包权益。

（一）充分做好基础性的保障工作

在已建立健全区、镇、村农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作体系和工作场所的基础上，要进一步强化：一是工作经费的足额保障。要明确调解仲裁工作经费纳入政府部门的年度财政预算。没有工作经费的足额保障，将无法确保调解仲裁工作机构正常运转和调处工作的有效开展。二是设施设备的使用保障。要做好现已配备的各类电子设备包括电脑、传真、复印、照相、GPS、投影和一些勘验工具的检查与维护工作，才能确保纠纷调处时设施、设备的正常使用。三是调解仲裁人员保障。要认真做好调解仲裁人员的聘任管理工作，并加强业务知识和技能培训，确保能有一支高素质的人员队伍开展调处工作。

（二）不断规范纠纷调处工作行为在已建立健全区仲裁委章程、仲裁规则和镇调解委章程、工作制度的基础上，要进一步规范：一是调解仲裁的工作、管理和监督制度。通过逐步建立工作岗位责任制度、人员管理监督制度、案件调处监督与跟踪制度、案件档案管理制度，以及工作经费使用制度、印章使用管理制度等系列制度，进一步约束规范调解仲裁工作行为。二是纠纷调处工作程序。要明确纠纷受理、立案、调处的工作程序和规定，并严格按程序开展纠纷调解仲裁。不得出现因程序的不规范而影响调处结果的不规范或不准确。三是纠纷调处结果。对纠纷调解仲裁形成的调解协议书、仲裁裁决书（调解书）、证据材料、影像资料等，要严格按照国家档案管理的规定和要求，做好案件资料的整理、分类、装订、归档工作，并及时交存，确保案卷卷宗材料的齐全、完整和准确。

（三）加强法律政策宣传和工作督查检查

一是法律政策宣传。要通过多渠道、多形式，进一步做好农村土地承包法律法规和政策的宣传工作，提高广大农民群众的法律意识和维权意识，真正使他们懂法、守法，依法维护自身权益。二是工作督查检查。政府部门要结合综治考评工作的开展，加强对仲裁委、仲裁办和镇、村基层纠纷调处工作的指导和检查，要及时发现问题，解决问题，确保调解仲裁机构和人员依法履职，依法调处纠纷，依法维护农民土地承包权益。□

（作者单位：上海市松江区农村经营管理指导站）