社区治理精细化的探索——以成都市武侯区“深化社区网格治理机制”改革为例

吴 欣

(中共成都市委党校，四川成都 610110)

社区治理精细化的探索
——以成都市武侯区“深化社区网格治理机制”改革为例

吴 欣

(中共成都市委党校，四川成都 610110)

社区治理；精细化；多元参与；共建共享

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。武侯区于2013年10月启动以“网格立体化、主体多元化、服务社会化”为主要内容的社区网格治理机制改革。经过三年多的实践，改革在推动实现服务对象的精准定位、社区资源的精巧盘活以及社区服务的精细提升方面取得了较大成效。总结其探索经验和存在问题对于创新社会治理，推进社会治理精细化是有意义的。

引言

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。创新社会治理，完善社会治理体系，提升社会治理水平，是近年来党和国家一直着力推动的一项兼具战略性和基础性的重要任务。从推进社会治理社会化、到现代化、再到精细化等要求上的演变，既可以看出党和国家对社会治理认识的逐步深化，也说明社会治理不断地呈现出了一些新的情况与问题，使党和国家的发展战略据此作出针对性的回应。

社区及社区社会组织是实现精细化的突破口，五脏俱全的社区往往蕴含着最直接的改革源泉。比如，社区行政化倾向的老大难问题依然难以破解，使其无法向居民提供精细化的服务；社会组织力量依旧薄弱，其发展朝不保夕，难以有效且可持续地参与服务社区居民的事业中；政府虽有放权赋能、积极扶持之心，但却难以精准把握群众日益增长的物质文化等方面的需求，费力不讨好的情况时有发生，等等。

问题倒逼改革。2013年10月，武侯区启动以“网格立体化、主体多元化、服务社会化”为主要内容的社区网格治理机制改革，着力构建多元参与、协商共治的社区治理新格局。经过两年多的实践，改革在推动社区治理方式由“粗放型”向“精细型”转变、治理主体由“单一型”向“共治型”转变、公共服务由“政府包办型”向“购买服务型”转变方面取得了初步成效，并荣获“2014中国十大社会治理创新”奖。因此，总结武侯区改革探索的经验和问题，进而摸索出一套行之有效且可复制的制度，对于创新社会治理，推进社会治理精细化，在理论和实践方面都是有意义的。

一、武侯区“深化社区网格治理机制”改革的制度设计及初步成效

1.探索构建社区“立体化”网格体系，实现服务对象的精准定位。

精准定位服务对象是实现精细化治理的前提。为此，武侯区构建了“立体化”的社区四级网格体系。其中，一级网格以社区为单位，主要负责社区党组织、居民自治组织、综合服务管理站的职能职责；二级网格以社区内大的区块为单位，负责牵头组织、承接实施网格内的社会管理和公共服务职能；三级网格以二级网格下的自治院落、物管小区、驻区单位为单位，承担网格内的社会管理和公共服务具体落地的职能；三级网格中人口、户数较多的自治院落、物管小区进一步划小为四级网格，主要参与和协助三级网格开展各项工作及活动。目前，武侯全区共建立一级网格85个，二级网格460个，三级网格1742个，四级网格1297个。

在网格体系中，二级网格因要牵头负责一个片区的社会管理和公共服务而显得尤其重要。它要求社区两委除书记、主任以外，其他两委成员都要下沉到二级网格中，即为网格长。实际操作中，这一制度设计最明显的成果就是提升了社区管理与服务的精准度与时效性。在以网格长为指导，三、四级网格成员积极参与的新型模式下，现在基本能保证对社区动态及时把握、需求及时反馈、服务及时跟进、纠纷及时调处、隐患及时排查等等。不少网格长深有感触地说：“划分了责任田，这个家我也当得更有底了。”而居民的感受则更直接而真切，不少居民表示：“脸见得勤了，话说得多了，心也就近了。”

2.创新社区网格治理“多元化”参与机制，实现社区治理资源的精巧盘活。

社区是一座社会资源富矿。所谓社区治理能力，很大程度上指的就是善于发现、调动、整合并运用蕴藏在社区中的社会资源的能力。武侯区在多年的社区治理探索中，对“多元参与、协商共治”的理念已经有了广泛共识，并已初步形成以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体，社区社会组织、志愿服务组织和驻区单位等共同参与的“一核多元”共治格局。而此次改革的一项重要举措就是以政府购买服务的方式，把原来下沉到社区的行政事务类事项“转移”给上述社会力量承担，实现“权随责走、费随事转。”

资源激活后的社区治理因此发生了一系列新变化：首先，无论是政务事项，还是居民服务，不再由社区唱独角戏，而是由新成立的社会组织居民服务中心针对不同的服务项目，统筹安排社会组织、志愿服务组织、驻区单位等多元社会主体通过竞争来承接。其次，社会力量服务政府也不再是免费打工，而是建立在地位平等、身份受尊重、劳动有回报、合作与互动的基础上，各类社会主体共同参与社区治理的积极性得到很大激发。第三，长期以来，“两委”因其裹挟于繁琐的行政事务而疏离社区自治，社区去行政化仿佛遥不可及。但随着越来越多的社会主体被吸纳到社区治理中分担治理活动，社区“两委”得以有更多的时间和精力专注于思考社区服务事业的兴办、服务活动的组织、社会组织的培育、社会利益的协调和社会资源的整合等关乎社区发展的事情，其逐步回归自治的本原职责有了真正实现的可能。

3.建立社区网格治理“社会化”服务机制，实现社区服务的精细化、专业化、标准化。

在目前的社区治理中，居民日益增长的物质文化需要与政府所能提供的服务不完全适应是一个客观的现实存在。因为政府的服务供给是大一统式的、单一的、相对恒定的，而居民的需求则是多样的、追求品质的、不断发展变化的。当政府渐渐力不从心时，社会组织却跃跃欲试。武侯区拿出3000多万资金来购买服务的举措，仿佛往社区中投入一条鲶鱼，不仅吸引了专业性的社会组织前来，更催生了大量社区自身的社会组织。目前，武侯全区登记备案的社会组织达1127个，从事社区服务的社会组织共计152家，其中105家是推进网格治理机制改革后新登记注册的。(改革后J街道社会组织发展对比情况，见图1)

图1 J街道各类社会组织发展对比表

社区敞开大门，社会组织即大显身手。一方面，通过承接由政府下沉到社区的行政事项，社会组织有机会全方位、多角度的参与到社区治理中，不仅为居民提供多元化、个性化、专业化的服务，更与正在或潜在的服务对象有了更多的接触与沟通，为发展延伸服务打下基础。另一方面，政府选择的多元化、居民需求的多样化也鞭策着社会组织不断提升服务水平。有的社会组织将“没有最好、只有更好”作为服务的标准，有的将“从草根到品牌”确立为组织的梦想。而作为直接受益人的居民，对社会组织的态度也从最初的怀疑观望逐步转变为接受欢迎甚至依赖。有的居民动情地说：“我生活困难，但又不够申请低保的条件，他们给了我很多帮助，让我发现自己的潜力，找回生活的希望。”经过两年多的发展，目前的社区服务已逐步展现出政府信誉、群众口碑、社会效益和市场地位多赢的可喜效果。

二、武侯区“深化社区网格治理机制”改革存在的主要问题

1.社区“归位”有了可能，但却说易行难。

社区“归位”难，直接影响到社区治理精细化的推进。在调研中我们发现，社区去行政化，至少还存在以下几个方面的问题：一是社区难以真正超脱。此次改革，绝大多数社区都采取了以原社区公服站人员为基础成立社会组织，承接下沉到本社区的各类行政服务的模式。(改革形成的三种购买服务模式对社区的覆盖情况，见图2)

图2 三大服务模式覆盖社区情况图

第一种模式为社区居委会以原社区公服站人员为基础，成立社会组织承接本社区的各类行政服务下沉工作。第二种模式为街道统一引入成熟的专业社会工作机构，统一打包承接所有下沉的多项行政服务类工作。第三种模式则是将下沉的各项行政服务事项进行了拆分，将其中一部分行政服务下沉事项统一打包交由专业社会组织承接，其余部分则由社区自身成立的社会组织以及原社区公服站转制成立的社会组织分别承接。

这对于有的社区来说，仿佛无所谓改革，几乎换汤不换药。社区也没有把转制而来的社会组织看作一个相对独立的主体，依旧是有任务直接下、活儿一起干。二是社区长期的行政化影响尚有极大惯性。一方面，有的社区对社会组织不放心、不放手，认为经费给的是社会组织，但最后考核的却依然是社区，因而改革伊始就试图把社会组织变成自己的“手”和“腿”，引起社会组织反感；而与固有管控思维相对的，却是部分社区自身自治能力已经严重萎缩，对于社会组织大量接手行政事务不仅没有感到如释重负，反而无所适从，对工作方向产生了新的茫然。有的社区书记坦言：“现在这些事都不由我们干了，那我们该干些什么呢？”三是社区对社会组织的认知有偏差甚至误解。原本，社区在承接行政服务方面驾轻就熟，专业组织在提供公益服务等方面术有专攻；社区有人熟、地熟之便利，专业组织有规范、专业之优势。但有的社区不仅不善于互补与合作，反而带有偏见与傲慢。有的“两委”成员甚至意气地表示：“专业组织不是能吗？那就让他们干吧。如果没有社区带路，他们连居民家的门儿都进不了。”也有部分是因为失落而产生的抗拒心理。如有位社区主任就讲：“我们居委会本来就是群众选出来一心一意为居民服务的，何必要那么多社会组织来，帮的忙少，添的事儿多。”这样的故步自封不仅影响社区治理合力的形成，更给自身“归位”徒增阻碍。

2.社会组织蓬勃兴起，但发展水平参差不齐。

社会组织发展不平衡是制约社区治理精细化的重要因素。首先，安于现状的社会组织不在少数。由于目前大部分的社会组织都是转制而来，其成员对从“铁饭碗”突然转入社会和市场感到不适应，既无理念之更新，亦无制度之规范，更无长远之规划，工作基本停留于完成规定动作，发展前景堪忧。其次，部分社会组织有“跑偏”倾向。相对于大多数社会组织的按部就班，有的社会组织能够敏锐捕捉到社会和市场带来的机遇，因而把主要精力也放在了拓展延伸服务甚至营利性服务上面，对首先需要完成的139项政务事项却敷衍应付。再次，关于社会组织的发展从理念到路径皆存在争议。比如，以公益事业为核心价值的社会组织是否应该做政务服务？社会组织的发展应该是应社会需求而生，还是靠外力催熟？等等。因此，如何让改革从理念到落地、变争论为共识，是确保改革不偏向、社会组织不走样所必须正视和解决的问题。最后，多重因素制约着社会组织的可持续发展。一是结构不平衡：实践中，除了文体兴趣活动类的社会组织外，多数社区都更愿意发展生活服务、教育培训等微利性的社会组织，因而公益类社会组织的比例相对较低，维权类则更少。(改革后H社区所形成的社会组织分类情况，见图3)

图3 H社区社会组织分类情况表

二是造血功能不强：大多数社会组织主要还是依靠政府购买服务也就是财政经费支持来维持运转，而靠自身能力和实力主动争取下来项目经费，能够自给自足保证正常运转的社会组织依然是少数。三是社会组织的组织化、制度化程度不高：改革中，武侯区制定了《武侯区承接政府购买服务社会工作服务机构准入标准(试行)》，引导社会组织健全组织、完善制度、提升能力。但仍有部分新成立的草根型社会组织因其规模小，人员流动性大，其组织设置简单，人员管理松散，组织运转随意，离有法可依、有章可循的基本要求还存在不小差距。

3.制度设计精细完备，但执行过程不可控。

设计好却落实差的制度是无法为社区治理精细化提供有力支撑的。此次改革，武侯区从一开始就有制度保障方面的考量，先后出台了《武侯区区级部门下沉社区政务服务事项纳入政府购买目录》、《区级部门政务服务事项准入社区管理办法》、《关于社区平台购买社会服务的指导意见》、《武侯区社区平台购买社会服务资金管理办法》等系列配套文件，梳理出《基层群众性自治组织依法依规协助政府工作事项》、《其它下沉到社区的政务服务事项》等权责清单。但是，再精巧的制度设计也会因为执行因素而打折扣。比如，部分业务主管部门下沉事项很任性。按有关文件要求，区级部门、街道确需下沉到社区的行政事务，必须符合准入标准，对未列入“清单”的事项，区级部门和街道不得以行政命令方式要求社区办理，对“清单”之外的行政事项，社区可以予以拒绝。但在实际操作过程中，部门往往以各种看似合理的理由尽可能地挖掘出更多需要社区承担的事项。再比如，执行“费随事转”有时很随意。这在临时工作任务的经费配比上尤其突出。一位社区主任就说：“各种调查、统计多是临时性任务，139项里也没包含，一般只要对口科室下了通知，社区就要马上去执行。”一名社区工作人员也讲：“反正事情来了我们就做，有没有钱也没人给我们说，都稀里糊涂的，有时事后会补发，但更多时候都没下文。”这样的问题也延伸到了社会组织。虽然大多数社会组织都认可处于社区治理第一线，各种临时性任务很难完全避免，但既无制度化的工作交接，又无经费配套的模式还是让大家十分困扰，进而引发对改革的质疑。

三、关于武侯区“深化社区网格治理机制”改革的几点思考

1.从认识层面看：不忘初心，方能坚守方向。

实现社区治理精细化，既是理念上的重大转变，也意味着实际工作的更高要求，但其最终目标依然是为了充分动员社区力量和社区资源，共建共享守望相助、服务完善、管理有序、安定祥和的现代生活共同体。对于政府来说，既然是终极目标，必然不可能一蹴而就，需要有设计、有步骤。随着“治理”理念的深入人心，政府在促使社区“归位”、培育社会组织方面投入了大量的人财物及政策资源，此次武侯区的改革是又一次力度更大的尝试。政府推进改革的决心和诚意自然无需怀疑，但当平台搭建起来、制度规范起来之后，政府就该逐步退居幕后，更多地起引导和监督作用，让社区各类治理主体在实践磨砺中慢慢成长，避免因自觉或不自觉地过多干预而使社会组织重蹈社区行政化的覆辙。

对于刚刚起步的社会组织而言，政府的扶持虽然显得至关重要，但不能因为大树底下好乘凉而完全依附于政府。社会组织必须清醒地认识到，温室里的花朵是没有竞争力的，居民的满意度才是决定其可持续发展的根本因素。因此，社会组织自身的能力建设将是终身必修课。与此同时，虽然不应把社会组织的少数营利行为统统视作洪水猛兽，但毕竟社会组织的主要功能不在于直接创造经济价值，而主要是从事具有公益性的活动和服务。因此，如何在获取收益与发挥公益性功能之间实现平衡，是众多社区社会组织应该恰当把握的尺度。

而对于社区来说，应充分认识到社会组织是来帮忙而非添乱的。它们对于减轻社区压力、沟通党和政府与社会之间的关系、提升居民生活质量都有重要的作用。事实证明，那些社会组织发展状况较好的社区，其社区书记往往也是比较超脱的。他们将主要精力放在如何更好地满足居民对美好生活的向往上面，因而能精细梳理居民的需求，精巧动员更多主体参与社区营造，使社区服务更精心，进而提高居民对社区的认同感与归属感。合作共治的良性互动不仅深刻推动了社区建设，对巩固党的基层基础的意义也是重要而深远的。

2.从实际操作层面看：正视问题，方能更好前进。

毫无疑问，政府对社会组织在宏观社会和微观社区实现精细化治理中所能发挥的作用充满关切和乐观期待，因而有强烈的改革冲动。可以肯定的是，“政府购买服务”在很长的时间内都会是扶持社会组织的主要方式，购买力度也会持续加大。然而，如果社会组织的业务主要的不是自主自愿的选择，而是来自于完成政府购买的行政事项，很难说其组织的独立性、服务的多样性不会受到影响。因此，政府应当更多地鼓励社会组织从“官办”走向“民办”，依靠自身服务公众的能力和互惠性的社会机制来筹集资金。比如社区“爱心驿站”因其为贫困家庭发放生活必需品的良好服务口碑而得到当地企业、社会团体和居民个人的积极捐赠；他们自己也通过收集废旧物品、组织二手市场特卖会所获得的收益购买一部分物品，政府的接济反而只占了很小比例。因此，政府扶持的重点也应该更多地转移到此类从事社会保障与社会福利事业的社会组织上来。这样的政策和资金导向既能催生出更多公益性社会组织，也能有效遏制某些社会组织的营利冲动，促其健康发展。

与此同时，虽然不是所有的社会组织都需要严谨的组织规章制度，或者对专业性人才都有强烈的需求(比如一些兴趣类社会组织)，但从发展的眼光看，社区社会组织要得到长远发展，这两方面都是不可或缺的要件。因为政府选择社会组织时是有准入标准的，一个组织内部管理无序，内部制度不健全，没有章程也没有规则的社会组织不可能有社会公信力，也不可能通过资质审核。而专业人才之所以重要，是因为我们在调研中发现，有些社区社会组织虽然有很好的想法，也有干事的热情，但由于自身能力所限，对于诸如募捐、资助，项目申请、运行、管理、评估等基本活动等都缺乏相关的知识与技能，导致经费筹措难，工作起色小。因此，指导并督促社会组织建立健全内部管理制度，培养成员遵章守制的习惯；制定引进专业人才的薪资制度和激励政策，使他们乐意留在社区为居民服务应该成为社会组织能力建设的两大主要着力点。

3.从文化培育上看：久久为功，方能厚植根本。

如何让有限的政府资源得到最大限度的利用，如何为社区居民提供更精细的服务，如何增强居民对社区的情感认同与心理归属一直都是社区建设的重大课题。武侯区的改革为此提供了有益探索。但是，任何改革都不可能立竿见影，也不可能一劳永逸。其中，有两大关乎社区治理根本的基础工程尤其需要我们拿出水滴石穿的韧劲来。一是以社区党建引领社区治理：如果说有哪个组织能够覆盖社区的各个层面各个角落，能够最大限度的整合社区的各种资源，能够最高效地将社区居民组织动员起来，毫无疑问，只有党组织才有这样的资源和能力。对于绝大多数居民和社区各类治理主体而言，社区党组织依然是他们最可信任的，社区书记也是最有威信的。居民有了诉求，会首先想到向党组织反映；有了困难，也会第一时间向党组织寻求帮助。因此，如何通过联系服务群众的最后一公里，有效发挥基层党组织的社会功能与文化功能，政治功能与服务功能，既是巩固党的基层群众基础的需要，也是凝聚社区人心的需要。

二是以社区营造激发居民参与。归根结底，居民才是社区治理的主体。社区治理的绩效最终要以居民高兴不高兴、答应不答应、满意不满意来衡量。但是，政府在社区组织的某些活动之所以应者寥寥，是因为它不是居民自发产生的需求；政府的个别惠民工程之所以换不来居民的口碑，是因为它没能解决居民最迫切的问题；部分社会组织之所以不为居民所认可，也是因为它没能为居民提供他们所真正需要的服务。因此，为了积累社区的集体社会资本，变居民的冷淡冷漠为热情热心，创造社区共同生活福祉，“社区营造”的概念应运而生。“社区营造”指的是居住在同一社区的居民，持续以集体行动来处理共同面对的社区生活议题——例如居住环境的改善、公共空间的营造、安全秩序的维护、居家养老的需求、邻里守望的期待等等。因为共同行动，居民彼此之间以及居民与社区环境之间会逐步建立起紧密关联而又互信互助的社会联系；因为解决问题，居民的自治参与意识和协商共治的能力会得以提升。事实上，近些年来，在武侯区积极推进以基层民主引领基层治理的过程中，居民通过“四个民主”的学习操练，已经为实现“四个自我”积累了有利的条件。但居民主体意识、参与意识以及自治精神的培育依然不可能是朝夕之功，而是需要驰而不息的努力。如果说推进改革更多的是需要勇气，那么激发居民参与活力更多的则是需要耐心。

(责任编辑：周建瑜)

2017-03-05

吴欣(1981—)，女，重庆市人，中共成都市委党校党史党建教研部副教授，法学硕士，主要从事基层治理与基层党建研究。

D63

A

1008-5955(2017)01-0099-05