处于十字路口的缅甸国内和平进程

成汉平　邵萌

2015年11月，以昂山素季为代表的民盟取得了缅甸大选的胜利，并于2016年3月正式执政，开始了缅甸的民主转型。执政伊始，民盟便高调宣布，要实现全国全面停火，推进国内和平进程，并在2016年8月31日至9月3日在首都内比都召开了“21世纪彬龙会议”。然而几乎与此同时，政府军加强了对少数民族武装的打压，终于在2016年11月20日酿成四支少数民族武装联手向政府军发起攻击的“11·20”冲突，至今仍未平息。这凸显了缅甸民盟执政的文人政府与军方争夺国内和平进程主导权的结构性的矛盾。缅甸国内和平进程依旧前景黯淡。

军方处处搅局

设置障碍，抬高门槛。2016年8月9日，缅甸政府和平委员会副主席率领的代表团与德昂武装、果敢同盟军、若开军代表在勐拉举行磋商会议。会谈中，政府和平委员会代表表示，三支“民地武”无须放下武器也可参会。然而军方随后却要求他们必须发布“有意愿彻底放弃武装抗争”的声明才可参会。“民地武”代表表示如果修改为“有意愿彻底结束武装冲突”则可以考虑，并在8月18日宣布他们已经做好参与“彬龙会议”的准备，军方代表回应称，“大会不是想参加就能参加，又不是庙会”，从而人为设置参会障碍，导致三支“民地武”无法参会，“彬龙会议”效果因此大打折扣。

争夺主导，削弱民盟。在“彬龙会议”中，军方代表吴钦卓吴一直“奉命”暗中争夺和平进程的主导权。军方代表将他与“民地武”代表的谈判情况呈交缅国防军总司令敏昂来大将，却并未把完整报告呈交昂山素季。军方的做法就是要削弱民盟的影响力，以争夺缅国内和平进程的主导权。对缅军方来说，被囚禁了15年、同自己斗争了26年的昂山素季及其领导的民盟，若借“21世纪彬龙会议”进一步巩固并扩大其执政基础，有朝一日军方集团便可能会遭到“清算”。缅甸2008年通过的宪法中提到“要保持军队对国家政治的主导作用”，恰恰说明军方内心希望实行的是巩发党一党独大的多党民主制，并不希望发生以民盟为代表的多党轮流执政。

军事手段，持续施压。事实上，在“彬龙会议”结束后，缅甸军方非但没有停止内战，相反还加大了对各少数民族武装的打击力度。此次四支“民地武”联手行动，不能不说是对缅军高压态势的反弹结果。一直以来，军方作为为缅甸传统的“领头羊”，在国家政治的方方面面均有其利益存在，因而在对“民地武”问题上要捞取足够政治资本，长期奉行的军事上“以打促降”和经济层面“釜底抽薪”策略，就是希望以此来展示军方的存在并维护其特殊利益，而“11· 20”战乱可以说是自“21世纪彬龙会议”后，由于部分少数民族地方武装的缺席与持续不断扩大的战事的集中体现。从缅军方2016年11月8日的早期准备行动即可以看出，缅军方以宵禁方式，加强对缅北地区封控的目的，就是为之后的进剿行动做准备。因为这种封控的意义在于：一方面希望通过对交通和人员的控制，限制联军在地形和当地民众上的有利条件，另一方面也是为缅军方自身赢得更充足的战斗准备时间，以获取更大的胜算。

挑拨矛盾，故意搅局。佤邦在“21世纪彬龙会议”的中途离场与军方的搅局也不无关系。8月28日，为了支持昂山素季的和平努力，佤邦派出代表团到达内比都，但领到的却是观察员的身份识别牌，与其他参会民族武装组织的正式身份识别牌完全不同。而且因为始终无法向大会组织方求证到自己的发言顺序，佤邦代表团在参加完大会开幕式会议后，就决定不再继续参会。此外，由于质疑民主政府无法主导大会，88代学生组织的明哥乃和哥哥基也退出了大会。缅甸国内的政治评论家称：“说得更直接点的话，吴钦卓吴和拉孟瑞按照敏昂来的意愿，设阴谋诡计将和平进程与21世纪彬龙会议破坏到底，挑拨昂山素季和各民族关系。”2016年12月2日，缅甸国防部长盛温中将向联邦议会人民院提案：将克钦独立军、果敢同盟军、德昂解放军、若开民族解放军定性为恐怖组织，并进行表决。虽然当时的结果是141票支持、244票反对、7票弃权，表决未得到通过。但在当月7日的掸邦议会会议上，缅军方再次提出该议案，并且在15名议员缺席的情况下，以63票赞成、45票反对、7票弃权的方式强行将其“合法化”。在此决议后不久，佤邦联合党中央委员会、缅甸第二特区佤邦人民政府、佤邦联合军总部三家联合发声，对此决议予以强烈谴责。该项由军方提出的议案，其初衷可以说是“一石三鸟”：一是若将与此次战乱相关的“缅北联合阵线”四家“民地武”成功定性为恐怖组织，则对尚处于暧昧态度的佤邦、四特等其他“民地武”组织起到警示作用：如果其他“民地武”进一步支持上述四大“民地武”组织，则同样将被扣上“恐怖主义”的帽子，不仅有助于缅军方继续展开“以剿促降”，同时在瓦解缅北人民和各“民地武”上产生效果；二是在深层次上体现出民盟和缅军方在第二次“21世纪彬龙会议”原则上的分歧，在来年4月的补选问题上，先埋下权力斗争的伏笔；三是如果上述四家“民地武”组织如缅军方所愿，成功被定性为恐怖组织并得到广泛认同，对民盟来说，它可能会面对来自缅军方的攻讦和责难。

“民地武”判断失误

聯合行动前所未有。虽然自民盟执政以来，昂山政府一直大力提倡民族和解，但是并没有公开表明将会放弃以武力方式解决“民地武”问题。这无疑使缅甸军方觉得有机可乘。一直以来，缅军方凭借兵力、装备与资源等绝对优势，在缅北占据主导地位。在已有八支组织签署停战协议的情况下，继续加大对缅北其他“民地武”组织的清剿，这被认为是彻底解决“民地武”问题的最有效手段。而近期的缅北“11·20”战乱是四支“民地武”协同对政府军突然发动，究其原因，也有其必然性。缅北地区的旱季是11月至次年2月，随后则逐步进入雨季，大规模的暴雨通常集中在每年的6月到10月。因而，这段时间气候的突出特点就是降水最少，气温适中。缅北各“民地武”组织以轻步兵为主，适合打游击和运动战；而后一时段，由于雨量较大，缅军方在缅北山区的推进也比较困难，这对“民地武”来说，不仅可以起到防御性作用，更重要的是可以利用这一时期进行部队的整训备战工作。

绑架中方出面担保。四支“民地武”作为对付政府军的打压而形成的统一同盟，一方面为军方打压下强烈反弹而形成的“弹簧效应”，另一方面显示出对自身日益边缘化政治角色的危机感反应，“民地武”希望通过此次战事，提升自身存在感，得到国内以及国际，特别是周边大国（中国）的重视和支持。所以在这次动乱中，“民地武”不仅针对缅军方的哨所、警察局等目标，而且“瞄准”了中缅边贸的重要口岸和交通要道，以“炸断桥梁，切断交通通讯”相威胁，这与之前的作战方式有很大差别。为针对缅甸军方大兵压境持续军事打压的做法，一些“民地武”也明确表示，希望中方能够立即出面干预，发挥大国影响力。“民地武”此举主要有两个目的：一是借助中国来迫使缅军立即停止对“民地武”采取的军事打击行动，使他们陷入困境；二是以迫使中国参与到缅甸和平进程之中，或者作为担保方确保他们的利益不受损。显然这是他们对局势的误判！

利益争夺为其本质。总体上说，缅甸当前总体上处于前工业化时期，是传统农业国家，它强调对自然资源开发和利用导向型经济，现在仍属于联合国定义的低收入国家，近一半农民属于贫困状态，大部分经济命脉掌控在前军政府官员及政府实力派手中。具体而言，“民地武”与缅甸政府的根本矛盾就在于中央和地方在经济收益分配问题上的分歧。“民地武”逐渐认识到：在当前缅甸的国情条件下，资源产业是地区经济的重要支撑。虽然越来越多的外资进入缅甸，但是其中近九成都是以资源开发为基础的项目，那么地方为何不能享有发展机遇？为何不能分享资源开发带来的收益？为何不能得到因资源开发对环境破坏的补偿？而缅甸政府在其2008年的《缅甸联邦共和国宪法》规定：地区或邦政府对宝石、金银、硬木等资源无控制权，对多数资源无征税权。2014年，国际货币基金组织（IMF）披露，缅甸中央银行储备有81.3亿美元和7.15吨黄金。但是经过国内多年战乱，缅甸还有多少“存货”？2016年9月30日，缅甸规划和财政部副部长就表示，缅甸外债约95.34亿美元，当年8月，时任缅甸央行副主席的瑟昂称：“今财年，政府预算赤字达30900亿缅币（合23.32亿美元），因此将通过出售国家债券和国库券来弥补60%的预算赤字，再通过中央银行贷款来弥补剩下的预算赤字”。也就是说，近年来，缅甸资源大力开发后依旧存在的财政赤字，并不是用在基础设施建设，来刺激缅甸国内经济增长，从而推动地区发展上的，无休止的战争才是导致财政捉襟见肘、入不敷出的原因。所以“11·20”战乱伊始，四家“民地武”就集中攻击勐古城郊、棒赛、彭线、木姐等地就显得很有针对性。因为上述四地之一的木姐，作为缅甸最大的边境贸易口岸，一直承担缅甸大量外贸转运业务，进出口货物主要是木材（红木、花梨木）、矿产（铁矿、铜矿、锡矿等）、翡翠、琥珀、农产品（粮食、水果、水产品）、天然气、石油等。根据缅甸商务部贸易司的说法，截至2016年8月，缅甸在一个财政年内，15个边贸口岸总额达22.7亿美元，木姐就占15.7亿美元，占比高达70%。

政府左支右绌进退维谷

形式大于内容的无奈现实。为继承先父的政治遗产，推动缅甸和平，昂山素季一手促成了“彬龙会议”。会議召开前，昂山素季精心准备，与各方势力反复协调。为争取得到实力最强的少数民族武装佤邦联合军的支持，2016年7月，昂山素季在内比都会见佤邦高级代表团，双方召开闭门会议。佤邦当即表示支持昂山素季为民族和解与和平所做出的努力，明确承诺会派出高级代表团参加21世纪彬龙会议。为争取缅军方的支持，2016年8月，昂山素季与敏昂来大将围绕克钦与掸邦等北部地区停火事宜、民族和解及国内和平事宜、法治与稳定事宜、联邦代表大会4个议题，进行了长达2个半小时的会谈。同时为争取中国对缅甸和平进程的支持，昂山素季于当年8月前往中国进行为期4天的友好访问。然而最终结果却是“彬龙会议”一波三折。从会议曝光的内部照片看，部分参会者无精打采，更有个别参会者在会议大厅的座位上睡着。最耐人寻味的是，三个“民地武”组织竟没有收到会议邀请，而佤邦代表则因种种原因退出了会议。就在会议后的11月20日，缅北地区大规模武装冲突再起，终使这场万众瞩目的盛会前功尽弃，流于形式。

昂山素季渐渐难掌大局。昂山素季目前不仅难以有效控制军警系统，军方的立场和做法常常与政府南辕北辙，而且其个人健康状况也令人担忧。在缅甸特有的二元权力结构体系中，民盟政府在推动“21世纪彬龙会议”精神中的话语权十分有限。2017年年初，缅甸民盟政府决定给予在与“民地武”军事行动中勇猛作战的政府军士兵荣誉称号并授勋。这一做法顿时遭到了缅甸各界猛烈的抨击，因为这意味着打内战、向自己国内的民众大开杀戒竟然得到了（官方的）奖赏，但其中的含义却是清晰的，即民盟政府正在向军方妥协，向军方让步，同时也坐实了新政府与军方在“唱双簧”的传言。如此做法，标榜“促进民族和解与国内和平，承载缅甸乃至全世界和平期望”的“21世纪彬龙会议”难免受到世人的质疑。

政府与军方深层次矛盾依旧。对于如何推动“21世纪彬龙精神”，民盟政府与缅甸军方可谓“心往两处想，劲儿往两处使”，凸显了双方深层次的矛盾。昂山素季一手推动的“21世纪彬龙会议”，其主要目的即希望通过政治手段而非武力来争取和平。从当前的最新局势来看，尽管民盟政府推出了“21世纪彬龙会议”，但缅甸军方对该国少数民族武装打压似仍无收手的迹象，其所提出的“一个国家，一支武装”的理念短时间内恐难以改变，未来的冲突有可能呈复杂之态势。缅甸军方策划的有关将缅北部分“民地武”定位为恐怖组织的做法将会进一步激化各自间原本就已经十分复杂尖锐的矛盾，使危机进一步升级。还有一点特别值得世人关注：在2017年4月份的补选召开前的3月27日，是缅军的建军节。结合缅军自1988年来每年举行隆重阅兵以壮军威的传统，缅军方如何利用当前冲突背景，在民盟补选前，采取何种行动为自身赢得更多话语权？同时，对四家“民地武”来说，长时间作战对其并不利（近期战况已印证这点），若能在缅军建军节的时点上“有所作为”，也是对缅军方“以剿促降”的最佳回应。

“11·20”动乱再一次证明，“民地武”问题不可能因为一次会议就得到妥善解决，相反，“长期对抗性”的矛盾格局将会进一步持续下去。缅甸国内和平进程依旧征途漫漫，而且随着国际形势的演变以及域外势力不同程度的介入，还会出现新的情况和特点，值得世人关注并为缅甸国内和平做出努力。

（成汉平：解放军国际关系学院东南亚研究中心主任，教授，邵萌：解放军国际关系学院研究生）

责任编辑：黄 杰