行政执法体制改革三大取向的结合

肖金明

当前，以综合行政执法为创新点的行政执法体制改革大致呈现出三个基本取向，一是执法重心下移，表现为行政执法活动主要集中在基层区县；二是综合行政执法，表现为行政执法权主要由专门成立的综合性执法机构集中行使；三是集中实施行政处罚，表现在以集中行使行政处罚权为综合行政执法的主线。青岛市西海岸新区（黄岛区）在行政执法体制改革中积极尝试三大取向的结合。在山东省人民政府专门作出的授权性文件基础上，创设黄岛区综合行政执法机构，集中行使行政执法权。科学合理地确定综合行政执法机构的职能权责，适度实现跨部门、跨领域执法一体化，取得了成效、积累了经验，可以将其视为创新行政執法体制改革的一种可行的模式，它呈现出若干看点。

黄岛区综合行政执法改革形式上的看点主要表现在集成式执法、执法规范化和执法高效能等方面。一是形成了统一执法，涵盖城管、交通、海洋、国土、文化、旅游等多部门多领域的全部和部分执法，通过集成式执法解决了表面上“大盖帽满天飞”、实质上执法扰民的现象；二是促进了规范执法，尤其改变了以往各地城管执法普遍存在的执法失范现象，包括重复执法、交叉执法、选择执法、钓鱼执法甚至暴力执法等现象，改善了行政执法机构的形象；三是提升了执法效能，在解决乱执法的同时解决了由于执法力量不足、多重执法障碍等原因造成的多领域执法不到位、法律被搁置、放任违法行为等不作为现象，维护了行政管理秩序，改善了经济社会发展环境。综合行政执法保证了法律的有效实施、维护了法律权威和法律秩序，提升了执法公信力和市民满意度，获得了地方党委政府的充分肯定和相关政府部门的初步认同，在总体上实现了法律效果、社会效果、政治效果的统一。

黄岛区综合行政执法改革的深层看点在于它推进了行政执法体制和行政管理体制的科学化、合理化。一是基于“决策-执行-监督”原则，构建和完善综合性行政执法体制。在管理与执法适度分离的前提下形成了以“决策-执行、专业-综合、巡察-协察、案审-法制”等为表征的结构化执法体系。二是基于“执法-管理-服务”逻辑，实现了一体化管理模式。以纵深推进的综合行政执法连同不断普遍化的政府购买公共服务，在基层地方促进传统行政管理及其实现方式的重构，有利于形成以管理为核心、以执法为保障、以服务为本质的政府治理新模式。三是基于“参与-执法-合作”思维，完善和发展行政主导、市民参与、社会协同的综合行政执法体系。促进市民参与综合行政执法过程，加强行政执法机构与社会组织的合作，更加有利于实现综合行政执法目标。

黄岛区综合行政执法体制改革还有其他若干具体看点：在执法观念上，形成“依法行政-综合执法-执法为民”的系统观念。一是将执法为民作为综合行政执法的根本原则；二是将依法行政作为综合行政执法的工作原则；三是将严格规范公正文明执法作为综合行政执法的活动原则，以综合行政执法践行严明执法、依法行政、执法为民的理念和原则，真正做到了以法为依循、以民为依归。

在工作体制上，一是开展面向市民的宣传和沟通工作，促使市民更多地了解、理解综合行政执法，拓展和深化综合行政执法活动中的市民参与。二是完善与政府、政法部门的关系，按照法治原则审慎改进公检法与行政执法的关系，尤其改进了与政府职能部门的关系。面向政府职能部门建立信息共享和反馈机制，通过综合执法发现行政管理漏洞和政府服务不足，及时提出改进管理和加强服务的建议，促进政府管理质量和服务水平的不断提升。三是营造与镇街社区的良好关系，将基层社会治理与综合行政执法有机结合起来，通过综合行政执法促进社会管理创新。

在保障机制上，逐步形成了“党的建设-行政执法-队伍建设”保障体系。通过优化党建、良化队伍，深化执法改革；通过加强党的基层建设，促进执法工作；通过加强行政执法队伍专业化建设，完善“依法治队-凭纪治队-以德治队”三位一体内部治理机制，确保综合行政执法规范化和高效能。