推进政府合同规范化程序化法治化

马太建

政府合同是政府对经济社会进行管理的重要载体和内容，也是现代行政管理的重要方式，已经在实践中得到了广泛运用。政府合同审查作为政府合同管理的重要环节也得到越来越多的应用和关注。近年来，江苏各市县政府合同审查取得明显成绩，但也存在一些问题和困难，必须进一步加强政府合同审查工作。

一、江苏政府合同审查工作取得明显成效

近年来，江苏各级政府法制机构围绕党委、政府中心工作，积极探索开展政府合同审查工作，切实防范政府法律风险，为经济社会发展提供了有力的法治保障。

服务经济社会发展大局，政府合同审查成为常态。各地党委政府将政府合同审查作为依法决策、防范法律风险的重要抓手，高度重视政府合同审查工作。许多市县通过印发文件、市委常委会、政府常务会议研究讨论等方式，对政府合同审查工作进行部署，提出要求。把重大政府合同交給法制机构进行合法性审查，已成为各地各部门的普遍做法。一些设区的市以及大部分县（市、区）将合法性审查作为政府订立合同的必经程序，明确要求未经法制机构审查不得订立政府合同。有的地方和部门成立了以主要负责人为组长的政府合同审查备案领导小组，建立政府合同审查领导机制。一些地方加大对政府合同审查及管理工作的考评督促力度，将政府合同审查工作纳入依法行政考评指标体系，考核结果与绩效直接挂钩。

突出法律风险防范重点，确保重大政府合同合法有效。随着经济社会的快速发展，各级政府法制机构承担了越来越繁重的政府合同审查任务，合同审查数量和规模呈逐年增长趋势。根据2016年年初江苏省政府法制办对全省政府合同审查工作情况的调查统计，2013～2015年，全省各市、县（市、区）政府法制机构共审核政府合同17139件，其中，2013年4501件，2014年5931件，同比增长31.77%，2015年6707件，同比增长13.08%。2013～2015年，全省各级政府法制机构审查标的额500万以上的政府合同5201件，占总数的30.34%，其中，2014年1681件，同比增长16.82%；2015年2081件，同比增长23.8%。在政府合同审查工作中，各地突出政府招商引资、国有自然资源使用权出让、政府采购、土地征收征用、政策信贷、融资租赁、合作开发等重点领域，加大对重大政府合同的审查力度，有效防范了法律风险，减少了合同纠纷。一些地方对涉及重要事项或者法律关系比较复杂的政府合同文本，由政府法制机构提前介入和过程跟踪。

完善审查程序，严把政府合同法律关。近年来，各地在推动政府合同审查程序化方面做了许多有益的探索，并取得了良好的成效。一是完善审查流程。许多地方就合同送审、审查责任分工、审查意见反馈等程序进行了规范，形成了部门初审、法制办审核、政府领导审签的规范化流程。一些地方建立了政府合同审查责任人制度、限时审查机制等。二是丰富审查方式。在传统书面审查的基础上，积极采用与部门沟通、集体会商、听取专家意见等方式，提升政府合同审查质量。有的地方对标的额较大、法律风险较大的重要合同事项，通过电话、传真、邮箱、微信等方式征求相关专业人员意见，或邀请律师、法官、学者等相关专家进行现场集中会审。三是规范文书管理。一些地方实行合同审查“三统一”管理制度，对审查的合同进行统一登记、统一编号、统一出具意见。许多地方积极在规范政府合同格式文本方面积极探索，制定了招商引资类政府合同示范文本、行政机关合同法律审查意见书格式文本等。

加强制度建设，政府合同审查工作逐步规范化。为适应政府合同管理的现实需要，全省有4个设区的市以及27个县（市、区）出台了政府合同管理和审查相关规定，为落实政府合同审查工作提供了制度保证。各地各部门在实践中也探索形成了一系列行之有效的具体工作制度，主要有：一是建立分级审查制度。许多地方都明确要求，以政府名义订立或者依政府授权、委托订立的合同，由本级政府法制部门负责合法性审查工作，以政府部门名义订立的合同，由部门法制工作机构负责合法性审查工作。有的地方建立了由合同承办单位初审、政府法制机构复审的分级联审机制。二是建立分类审查制度。针对招商引资、招标采购、建设工程、特许经营等不同的合同内容，分别侧重不同的审查重点，有针对性地堵塞法律漏洞。有的地方还邀请政府法律顾问团成员及相关领域专家对各类合同进行综合审查，梳理出每一类合同的关键点和风险点。三是建立法律顾问联审制度。各地政府法制机构在积极发挥政府合同审查工作中主体作用的同时，聘请法律顾问参与政府合同审查工作，构建政府合同审查内外结合的工作网络。有的地方积极构建多元化政府合同审查机制。

二、政府合同审查工作仍面临不少问题和困难

近年来，江苏省政府合同审查工作虽然取得了一些成效，但仍面临着不少问题和困难，主要表现在以下几个方面：

政府合同概念及审查范围不明确。什么是政府合同，哪些政府合同纳入合法性审查的范围，是开展政府合同审查的前提。实践中，各地政府合同审查的范围标准不一，有很大的差异性。有的地方将政府及其部门签订的所有合同都交由政府法制机构审查，导致政府法制机构人员力量难以满足任务要求。有的地方通过列举的方式将行政机关订立的涉及国有资产、财政资金使用和自然资源、公共资源利用的合同纳入审查范围。还有相当一部分地方，哪些政府合同须交由政府法制机构审查由政府领导决定，政府合同审查范围随意性大，缺乏制度统一规范。

政府合同审查程序有待规范。目前，政府合同审查程序方面存在的问题主要是：合同管理机构、承办单位和政府法制机构衔接机制不顺畅，政府合同审查的启动一般是以政府领导或政府办交办的形式，没有规范刚性的送审衔接机制，合同审查过程中与承办单位、财政、审计等相关部门的关系也尚未完全理顺；审查时限难保证，送审材料单一，审查时间紧，尤其是对一些重大复杂的政府合同，从交办到提出审查意见，甚至只有几个小时或者半天时间；政府法制机构参与度不够，未参与合同的前期调查、谈判、起草等过程，对合同合约方资格、材料的完整性和真实性不能全面把握。

政府合同审查工作推进力度不够。各地在工作推进的力度上存在着不平衡性，有的地方抓得比较早，工作比较规范，措施和制度比较完善，成效相对明显；有的地方则相对滞后，缺乏制度规范，工作随意性大；也有的地方政府合同审查流于形式，存在走过场现象。近年来政府合同引发的纠纷逐年增多，2013年全省各市、县（市、区）因政府合同纠纷引发的诉讼、复议和仲裁案件80件，2014年101件，2015年增至163件。如何从源头加强对政府合同法律风险的防范、预防和减少合同纠纷的发生已经越来越引起各级党委政府的关注。

政府法制机构人员力量难以满足政府合同审查的需要。随着社会的转型升级，政府治理的内涵日益丰富，政府合同涉及领域越来越广，除建设工程、招标采购等传统政府合同外，电子商务、PPP等新型政府合同不断出现，专业要求越来越高，审查难度越来越大。同时，政府合同数量每年大量递增，有的地方呈成倍增长趋势，这些都对政府法制机构提出了更高的要求。但目前政府法制机构普遍力量薄弱，人员不足，尤其是基层政府法制机构，还存在人员知识结构不合理、流動性大等问题，与政府合同审查的要求不相适应。

三、必须进一步加强政府合同审查工作

加强政府合同审查，不断推动政府合同规范化、程序化和法治化，对于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展具有十分重要的意义。基于此，从制度、机制和法制层面提出以下对策和建议：

高度重视政府合同审查工作。党的十八届三中全会明确提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”新《行政诉讼法》将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政合同纳入司法审查范围。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好党政机关执行人民法院生效判决和裁定工作的若干意见》要求，党政机关参与民事经济活动要充分发挥法制工作机构的作用，凡签订民事经济合同都要进行合法性审查。《江苏省行政程序规定》专章就行政合同相关内容进行了规定。此外，政府采购、政府和社会资本合作等领域的相关法律和政策文件均就政府合同提出要求。在实践中，政府合同审查作为防范合同风险、减少合同纠纷的关键环节得到了越来越多的关注和应用，也是近年来政府法制机构积极履行的一项重要职责。对此，要将政府合同审查作为服务经济社会管理的重要内容，作为推进依法行政和营造法治化营商环境的重要举措，充分认识做好政府合同审查工作的重要意义，认真总结政府合同审查好的经验和做法，着眼于制度机制创新、方式方法创新，切实将政府合同审查工作抓出实效。

进一步完善政府合同审查工作机制。规范有效的工作机制是确保政府合同审查工作有序运行的重要保障。当前，要抓紧建立健全相关工作机制：一是完善政府合同审查程序机制。规范政府合同审查操作程序，编制启动审查、合同文本报送和运转、审查建议、处理方式等审查各环节工作流程，推进送审、审查、重审等环节精细化管理，尤其要在送审材料、审查时限、意见反馈等方面提出明确要求。二是建立合同承办单位、相关部门与政府法制机构有效衔接机制。建立以政府合同管理机构为主导的合同承办单位与政府法制机构相衔接的合法性审查机制，明确合同承办单位、合同管理机构、审查机构的职责分工、岗位责任和工作时限。政府法制机构要加强与合同管理机构的对接，严格按规定程序和时限开展合法性审查工作。三是建立政府法制机构全程参与机制。目前由于政府法制机构介入不充分，对政府合同的审查大多限于形式审查，对政府合同的实质审查力度不够。对此，要从制度机制上予以解决，强化政府法制机构在政府合同磋商、起草、审查、签订的全程参与和过程跟踪，完善事前介入、事中审查、事后反馈的审查机制。

加强对政府合同审查工作的制度规范。当前，制度供给不足、刚性约束不够是推进政府合同审查工作中的突出问题。许多外省市和江苏不少市县已经初步建立了政府合同审查和管理制度，为有效开展政府合同审查工作提供了依据。建议尽快以省政府规章的形式出台《江苏省政府合同管理办法》，为规范政府合同管理提供制度支撑。各地要借鉴兄弟省市的做法，通过建立相关制度规范，解决政府合同审查中存在的突出问题，推动政府合同审查的规范化、程序化。一是明确政府合同审查范围。实践中各地普遍将以行政机关为一方主体订立的行政合同和民事合同均作为政府合同全部纳入合法性审查的范围。《江苏省行政程序规定》第七十七条就行政合同的概念进行了界定，并就行政合同的范围原则性地列举了八大类事项。各地要根据本级政府的职责权限和实际情况，通过制度规范的形式对纳入审查范围的政府合同事项和标准进行细化和量化，重点加强涉及重大民生、政府重大投资和建设项目等领域政府合同的合法性审查。二是建立统一的审查标准。政府合同审查主要是从合法性方面进行审查，重点审查合同主体是否适格、合同订立程序的合法性、合同内容的合法性、权利义务是否对等。各地可以根据合同审查的要求和不同类型、不同阶段合同审查的重点，制定完善合法性审查的具体标准，为政府合同合法性审查工作提供指引。三是建立健全具体审查制度。重点建立分级审查制度、分类审查制度、法律顾问联合审查制度等被实践证明行之有效的制度。在此基础上，还应当建立重大合同专家论证制度，对专业性强、法律关系复杂的重大政府合同，组织专家开展合法性论证；建立联合会审制度，对涉及面广的政府合同，邀请相关部门进行集中会审；建立合法性审查意见书制度，凡是经过法制机构合法性审查的政府合同，都要按规定格式出具合法性审查意见书。

加强对政府合同审查工作的指导。政府合同审查是一项涉及面广、难度大、专业性很强的工作，要通过加强工作的指导和督促检查，不断提高政府合同审查的质量和水平。一是加强审查能力建设。根据政府合同审查工作的需要，政府法制机构要积极争取配备必要的专门人员从事政府合同审查工作，将政治强、懂专业、敢担当的人员充实到审查队伍中。加强对政府合同审查人员的工作指导和业务培训，通过组织集中轮训、学习考察、业务培训、专题研究等多种途径，不断提升政府合同审查队伍的专业化水平。同时，依托政府法律顾问和公职律师制度，充分发挥政府法律顾问、公职律师在政府合同审查中的作用，也可以采取购买政府服务的方式，邀请专家、律师参与政府合同审查，或者聘请一定数量的法律专业人士作为法律助理，协助处理政府合同审查工作。二是加强交流指导。进一步加强省级层面的推进协调作用，通过组织经验交流、座谈研讨、宣传培训等方式加强对面上工作的指导，同时通过选择工作开展得好的市县建立政府合同审查示范联系点，树立先进典型，宣传和推广具有普遍指导意义的经验做法。积极搭建工作交流平台，通过定期或不定期组织经验交流、开展案例研讨、研究制定政府合同审查示范文本等方式，加强政府合同审查工作的规范和指导。三是加强督促检查。《江苏省法治政府建设指标体系》将规范政府合同审查和管理的相关工作纳入了法治政府建设的考核评价内容。要将政府合同审查及管理情况作为年度工作的重要内容予以部署，并加大对政府合同审查和管理工作的督促检查和考评力度。建立责任追究机制，对应审而未审擅自签订合同，以及经审查不合法仍签订合同等情形，与监察部门联动衔接，按规定启动行政问责机制。四是加对政府合同审查理论研究。当前，政府合同审查工作仍处于起步阶段，政府合同领域还存在很多争议，导致审查工作实践中遇到很多操作方面的具体问题，解决这些问题需要加强理论研究，为政府合同审查工作实践提供理论指导。对于当前政府合同审查工作中的难点重点问题，如对招商引资类合同中税收奖补、规费减免等优惠政策的合法性把握，补充协议如何审查等问题，也需要加强研究。

（作者系江苏省人民政府法制办公室副主任）

责任编辑：戴群英