政府购买适合哪些服务

兰荣杰

现代社会的一大难题，就是区分政府与市场的边界。更直白地说，就是确定什么事交给政府，什么事交给市场。历史和现实均告诉我们，有些事交由政府垄断可能更好，有些事则最好任由市场竞争。这背后的逻辑，其实取决于两个维度：一是如何激发“做好”的动力，二是如何约束“乱做”的冲动。政府通常缺乏竞争者，公务员薪酬也基本是旱涝保收，所以“乱做”的冲动不大，但是“做好”的动力往往也不足。相比之下，市场主体面临残酷竞争，生存下来的唯一途径就是做得比竞争者更好，让“用脚投票”的消费者选择自己；但与此同时，由于追求更高利润的天性，以及市场交易中的信息不对称，商人又容易产生“乱做”的道德风险行為。由是之故，泛泛而谈市场好还是政府好并没有什么意义，也注定不会有令人信服的结论。讨论市场与政府的优劣，必须建立在具体事务的基础上，首先分析是“做好”更重要还是避免“乱做”更重要，然而才涉及该由政府还是市场提供产品的讨论。

一般而言，如果一项事务天然具有垄断性，或者一旦“乱做”就将导致极大的负外部性，最好就由政府来处理。前者如户籍管理，虽然没有多少技术含量，但关键是要做到全国一套系统，避免多系统之间的漏洞或打架，因此最好由政府一家垄断。以美国为例，由于联邦和州分权，而涉及身份的登记事项（比如出生证明、姓名登记等）往往由各州自行处理，各州系统之间又难以互联互通，显然不利于现代社会的数字化管理。结果是由联邦政府借《社会安全法案》之机，通过社会福利系统为每一个公民提供一个社会安全号码，成为事实上的美国公民身份证号。后者如刑事侦查权，其实并非只有警察才有能力破案，民间的破案高手也大有人在；如果赋予民间人士以警察的装备和强制权力，破案效率很可能比警察更高。但问题在于，刑事侦查权的侵害性太大，一旦滥用就可能造成极大的负外部性。比如在现代警察制度出现之前，英国长期存在“赏金猎人”制度，虽然能够抓获一些罪犯，但也造成诸多冤假错案。直到今天，英美等国还承认私人侦探，但仅限于处理民事纠纷和轻微刑事案件，不得介入涉及人身安全的重大刑事案件。

相比之下，如果一项产品天然可以由多个主体提供，且一般可以通过市场竞争约束提供者的道德风险行为，而且即使出现假冒伪劣产品也不至于危害过大，则最好优先考虑市场机制。出于对利润的渴望，面对激烈的市场竞争，商人都有“做好”的强烈动机。“乱做”的商人，虽然能够取一时之利，但通常都会在长期竞争中被识别出来进而被淘汰。

当然，政府和市场之争断不至于如此简单。最大的问题在于，有一些产品虽然可以由多个主体提供，但优胜劣汰机制不够健全，且假冒伪劣产品的后果极其严重。如果交给政府，很难解决“做好”的动力问题；如果交给市场，又难以解决“乱做”的约束问题。典型例子是教育和医疗。公立学校和公立医院一般不至于“乱做”，但积极提高专业水平的动力普遍不足。私立学校和私立医院倒是有“做好”的足够动力，但在利润的刺激下，尤其是考虑到高度信息不对称，“乱做”的冲动同样不小。

公私合作似乎是一种好的中间道路，既能通过利润的诱惑或生存发展的压力解决“做好”的刺激问题，又能借助强力的监管解决“乱做”的制约问题，因此一时间大有成为香饽饽的趋势。从世界经验来看，确实存在诸多成功的先例。比如英美国家大量存在的私立学校、私立医院和私立图书馆等，其实背后都有政府资金的大力支持，本质上属于一种公私合作。又比如当下盛行的政府服务外包，将一些非垄断性公共服务——包括社会救助、法律援助等——外包给营利性私人企业，政府只负责质量验收和监管，总体上效果似乎不错。然而这一模式的最大弊病在于，一旦政府内部人士暗中成为外包商人，一方面名正言顺地从公共服务中赚取利润，另一方面又免于公职的监督压力和市场的竞争压力，既没有动力“做好”，也没有“乱做”的约束，只剩下逐利的巨大冲动，反而容易成为最大的恶。