生态环境损害法律责任追究实证研究——以湖南十大案件为素材*

雷津宁,蒋兰香

(1.中南大学法学院，湖南 长沙 410083；2.中南林业科技大学法学院，湖南 长沙 410004 )

生态环境损害法律责任追究实证研究
——以湖南十大案件为素材*

雷津宁1,蒋兰香2

(1.中南大学法学院，湖南 长沙 410083；2.中南林业科技大学法学院，湖南 长沙 410004 )

湖南各级地方政府及司法机关对生态环境损害案件处理非常严厉。但在案件处理过程中也暴露出了某些地方政府发展理念落后，企业违规、违法现象较为普遍，环保部门有失职渎职现象，一些地方官员出于维护社会稳定和经济发展的考虑，没有在受害人维权方面给予必要的支持，民间维权的力量较弱，而公益诉讼存在缺位等问题。责任追究中，环保机关通常给污染肇事企业开的罚单少，行政问责没有涵盖全部案件，民事赔偿、补偿不足，给环境带来污染的企业没有履行生态修复的职责与义务，刑事处罚也过轻。要解决上述问题，必须落实“绿色发展”理念，强化环境保护法定主体责任，建立联动处理机制，创新环境司法、培育环境维权意识和完善环境公益诉讼体系。

生态环境损害案件； 责任追究； 机制完善

湖南地处内陆，经济相对沿海地区落后，改革开放前环境状况良好。随着工业化程度的不断提高，湖南生态环境损害案件频繁出现。对于发生的生态环境损害案件，湖南各级地方政府及司法机关能够坚持以人为本，保护环境污染受害人的合法权益，从严处理案件责任人。但在处理这些案件的过程中也发现了一些这样那样的问题。为了了解湖南省生态环境损害案件法律责任追究的状况，更好地发挥法律手段在制约环境违法犯罪行为方面的作用，我们选取了2000年以来湖南发生的十大生态环境损害案件，对其责任追究情况进行实证分析，意在总结案件处理的经验，找出存在的问题，提出完善的对策。

一、湖南十大生态环境损害案件责任追究的基本情况

十大环境污染事件污染企业的处理行政问责民事赔偿刑事责任2000年郴州苏仙区砷污染案关闭无赔偿230万元2人被判刑2004年浏阳镉污染案永久关闭2人被免职无7人被追究刑事责任2006年岳阳砷污染案关闭8人被问责无主要负责人被刑拘2008年怀化辰溪砷污染案关闭3人被问责无单位被判罚金，7人被追究刑事责任2009年武冈血铅超标案关闭5人被问责无3人被追究刑事责任2010年嘉禾儿童血铅超标关闭5人被问责无无2012年株洲佳旺公司化工废液污染案无无无3人被追究刑事责任2014年桃源创元铝业污染案责令限期整改，罚款10万元对相关责任人进行立案查处无无2014年衡东儿童血铅超标案无条件关闭8人被问责赔偿26372元无2014年湘阴华阳药业污染案无无赔偿154．024万元财产损失及相关处置费单位被判罚金170万元，另3人被判承担刑事责任

上述生态环境损害案件基本都是镉、砷、铅等重金属污染以及其他危险废物污染造成。这些污染严重危及当地人民群众的身体健康乃至生命安全，对生态环境损害极大且难以修复。湖南在处理这些重大生态环境损害案件时比较严厉，措施比较得力，取得了较好的社会效果和法律效果。

(一) 对肇事企业实行了关闭或限期整改

污染事件发生后，绝大部分地方政府立即采取措施，对企业进行关闭，查封，限期整改。浏阳镉污染事件发生后对湖南湘和化工厂实行永久性关闭；武冈血铅超标事件中对肇事企业精炼锰厂进行关闭，武冈市人民政府立即出台了赔偿办法*针对那些超标儿童具体赔偿办法是每人150元/月，对于血铅含量超标100～199微克/升补偿3个月，血铅含量超标200～249 微克/升补五个月，250微克/升以上的免费做驱铅实验，住院治疗。对于检测呈阴性的儿童将兑现8个月的补偿，阳性的免费住院治疗，大人陪护每天补偿务工费40元。其间的吃住，都由政府统一负责。；岳阳砷污染事件发生的第二天，临湘市就下令关停了肇事的3家企业；怀化辰溪砷污染案发生后，辰溪县立马关闭了该化工厂；桃源创元铝业污染事件发生后，湖南省环保厅环监局向企业下达了《关于责令限期改正环境违法行为的通知》，并处以10万元罚款，责令其停止电解铝废料填埋场运营；衡东县大浦镇数百名儿童血铅超标事件发生后，衡阳美仑颜料化工有限公司被无条件关闭，园区内其余17家涉重金属企业也被实行停产整治；嘉禾“血铅超标”事件曝光后，嘉禾县对3家非法粗铅冶炼、8家小造纸厂、7家小炼油等企业全部关闭。只有株洲佳旺公司化工废液污染和湘阴华阳药业污染案件由于主要责任在犯罪者个人，所以没有对企业采取制裁措施。

(二) 对环保渎职人员进行了行政问责

湖南省对十起重大生态环境损害案件的行政问责可谓全方位立体化。行政问责的主要对象是负有环境保护职责且对污染案件的发生负有责任的主管人员和直接责任人员：(1)浏阳镉污染案中，浏阳市委、市人民政府免去了浏阳镉污染事件责任人陈文波浏阳市环保局党组副书记、局长职务，免去了张志亮浏阳市环保局党组成员、副局长职务。(2)岳阳砷污染事件发生后，岳阳市委、市人民政府对新墙河水污染事件相关责任人作出了湖南环保史上最严厉的行政处分:对临湘市政府原市长胡知荣给予党内警告处分，对临湘市副市长陆述华、临湘市环保局长陈琳、临湘市环保局副局长冯海波分别给予行政记大过处分，对临湘市环保局总工程师曾江波行政记过；责令临湘市政府代市长毛知兵作出书面检讨；同时免去陈琳环保局长、党组书记职务；撤销临湘市原环保局柳玉书副局长、党组成员的职务。(3)怀化辰溪砷污染案发生后，对县环保局党组副书记、局长曾德来给予撤销党内职务和撤销行政职务的处分，对县环保局党组成员、副局长罗来宜给予行政记大过处分，对县环保局监测站站长周恒华给予党内警告的处分。(4)武冈血铅超标事件发生后，武冈市环保局副局长戴闻名、原文坪镇国土所所长左新文、文坪镇横江村党支部书记刘丛治因违纪遭免职，并被立案调查。武冈市环保局环境管理股股长邓哲开、人秘股股长段祥峰等3人被立案调查。(5)嘉禾血铅超标事件发生后，嘉禾县对5名相关责任人进行了问责。其中，嘉禾县广发乡原党委书记王宏、乡长王光金、常务副乡长兼武装部长李红阳被免职，县电力行政执法大队副大队长张仁主和广发供电所所长李宜福被撤职。(6)桃源创元铝业污染事件发生后，对造成污染的相关责任人违法违纪行为进行立案查处。但没有查到具体的处罚情况。(7)衡东儿童血铅事件发生后，衡阳市对时任衡东县委副书记、县长进行诫勉谈话，责令作出深刻检查，给予时任衡东县副县长行政记过处分；免去了该县环保局局长、两名副局长、总工程师现有职务。并对该县环保局防污股长、环境监察大队大队长行政撤职处分。

(三) 对部分受害群众进行了赔偿、补偿

郴州苏仙区砷污染案中，郴州市中级人民法院判令郴州砷制品公司及李进新等11名被告承担民事赔偿责任并承担连带责任，各类赔偿共计230余万元*梁建军. 380人中毒获赔230万，湖南郴州一重大污染损害案审结.[EB/OL]. [2016-12-12].http://news.sohu.com/79/67/news201916779.shtml.。衡东县大浦镇数百名儿童血铅超标事件中，法院对13名原告中血铅含量达到中毒标准(200ug/L)的两人判决赔偿26372元*湖南儿童血铅超标诉讼落定 索赔206万判赔2.6万[EB/OL].[2016-12-12].http://news.qq.com/a/20160226/034247.htm.。湘阴黄冈华阳药业有限公司污染环境案法院判决其承担因污染环境造成的财产损失及相关处置费用154万余元*洪克非. 多起跨省污染环境案背后的利益链[N]. 中国青年报，2017-01-16(07).。其他环境损害案件发生后，基本都由地方政府出资安排受害群众就医、治疗，并对群众进行了补偿。

(四) 对构成犯罪者普遍追究了刑事责任

十起案件中有七起案件的被告人被追究了刑事责任，分别被判处了数额不等的罚金刑：(1)郴州砷污染案，法院认定郴州砷制品有限责任公司张范宣、张圣华构成 “重大环境污染事故罪”，分别被判处有期徒刑4年，并处罚金1.5万元，有期徒刑3年，并处罚金1万元。(2) 浏阳镉污染案，法院认定湘和化工厂被告人骆某某、黄某某、唐某某、罗某某、杜某某犯重大环境污染事故罪。其中骆某某、黄某某被判处有期徒刑3年，宣告缓刑3年，并处罚金10万元，唐某某、罗某某、杜某某被判免予刑事处罚。此外，检察机关还以滥用职权罪、受贿罪和玩忽职守罪分别对浏阳市镇头镇原副镇长熊赞辉、市环境保护局环境监察大队原大队长陈勇立案侦查。(3)岳阳砷污染案，肇事企业主要负责人被刑事拘留(最终判决情况不明)。(4)怀化辰溪砷污染案，法院认定被告单位怀化金利化工有限公司犯重大环境污染事故罪，判处罚金人民币60万元；单位直接责任人员李德成被判处有期徒刑4年，并处罚金人民币5万元；主管人员向先周、张绪锦分别被判处有期徒刑3年，并处罚金人民币3万元；直接责任人员候周琪、李德玖、朱建鸿分别被判处有期徒刑3年，缓刑3年，并处罚金人民币5万元。(5)武冈血液超标案，企业负责人刘忠武、邓庆国、义建华等涉嫌重大环境污染事故罪被刑事拘留(判决情况不明)。(6)佳旺化工公司非法倾倒废渣案，被告人李某某、姜某某、贺某某犯污染环境罪，分别被判处有期徒刑1年，并处罚金人民币4万元，有期徒刑10个月，并处罚金人民币3万元，有期徒刑10个月，并处罚金人民币3万元。(7) 湘阴黄冈华阳药业有限公司污染环境案，黄冈某药业公司被判处罚金人民币170万元，何某等三被告人分别被判处1年4个月至1年5个月不等的有期徒刑，并处人民币4万元至10万元不等的罚金。

二、 湖南十大生态环境损害案件责任处理中发现的问题

(一) 环境保护责任没有完全落实到位

湖南上述十大生态环境损害案件之所以发生，主要原因是环保主体疏于环境保护，没有将环保责任落实到位。

1. 地方政府发展理念落后，片面追求GDP，重经济发展，轻环境保护

前些年，我国对地方政府的考核主要看GDP的增长。基于上级政府的这种指挥棒，地方政府唯GDP为要，不惜牺牲环境。如武冈儿童血铅超标事件中，肇事企业精炼锰厂在没有进行环境评估，也没有办理任何环评手续的情况下生产了一年多。当地有关领导认为环保没有达标是为了发展经济，干脆睁只眼闭只眼。嘉禾作为贫困县急于发展经济，一批从周边省市淘汰的企业来到嘉禾，不作环评就开始上马生产，因为经济发展的需要，所以环保部门也没有过多去管。在污染企业发生污染事故的情况下，有些当地政府基于维稳需要甚至阻止受害人维权。如武冈儿童血铅超标事件发生后，由于政府对村民要求工厂赔偿医药费的要求置之不理而导致政府与受害村民之间发生了对峙。创元铝业污染事件，群众投诉十年无果。更有甚者，群众维权稍微过激就被司法机关采取强制措施甚至被抓起来定罪量刑。如嘉禾儿童血铅事件发生后，53名村民坐车去广州体检，近百名警员在桂嘉公路路口拦住了村民所乘车辆。后桂嘉公路发生堵塞，村民廖永固、廖明秀等三人被以涉嫌聚众扰乱交通秩序罪拘捕*褚朝新.湖南250名儿童血铅超标村民体检被拘，[EB/OL].[2016-12-20]http://news.qq.com/a/20100316/000155.htm.。

2. 环保部门失职渎职

环保机关作为环境监管机构，与当地发生的环境损害案件有着千丝万缕的联系：(1)有些系受迫性失职。有些地方为了发展经济，地方党委、政府不希望环保部门干预，最后导致发生污染；(2)有些环境监管不到位。如株洲佳旺化工厂污染案中，被告人李洪浪等人于2011年9月至2013年5月6日，私自将废水排入石峰区汇亚停车场后的一个城市下水道，环保部门居然一直没有发现。武冈儿童血铅超标案发生后，武冈市环保局局长张爱国在接受采访时就公开表示，环保部门有失误之处，既有技术原因，也有其他因素*崔木杨.环保部卫生部调查湖南武冈逾千人铅超标事件[N].新京报,2009-08-23.。 时任武冈市委书记的周晓红也认为污染事件发生说明当地环保工作还存在漏洞，对企业的环保监管没有完全到位*湖南儿童血铅超标事件：精炼锰厂老板逃跑，卫生、环保部介入[EB/OL].[2016-10-11].http://www.infzm.com/content/33449.。又如辰溪水污染事件中，村民发现水变黄、煮开后变红等情况后，多次去找金利公司交涉，但辰溪县环境保护检测站出具的检测报告却显示正常，公司拿着这份检测报告告知村民水质没有问题，可以饮用，还在矿区和附近村子张榜告知。县环保局环境监察大队大队长米志良现场监察不到位，事件发生后还伪造了4次现场监察书面记录；(3)有些环保处罚执行不到位，形同虚设。浏阳镉污染案，浏阳市环保局2005年在对湘和化工厂生产进行监管的过程中发现其排放的污染物严重超标后，作出了责令停产的处罚，但该厂在2006年再次进行建设并非法提炼粗铟。浏阳市环保局在2007年又对其罚款20万元，并强制拆除了该生产线。2008年该厂又在原有生产线上增加一道提纯铬渣压缩成镉饼的生产工序，从而造成浏阳大面积镉污染*彭立国，夏晓柏. 浏阳镉污染暴利追踪：暴力之诱与监管之缺[N]. 21世纪经济报道，2009-08-04(001).。嘉禾儿童血铅超标事件发生前，嘉禾县政府分别在2007年6月、2007年12月、2008年10月三次下令要求引发中毒事件的炼铅企业腾达公司停止生产、关闭、取缔，环保部门先后10次进行环境监察并下发相关文件和处罚决定，责令停止生产*湖南郴州“血铅超标”事件调查与反思[EB/OL].[2016-12-20].http://news.sohu.com/20100323/n271043468.shtml.，但该公司短暂停产、关闭后仍继续生产。(4)有些充当污染企业的保护伞，滥用职权，收受污染企业干股、贿赂。如浏阳镉污染案中，葛家乡副乡长熊赞辉就在湘和化工厂入股并收受该厂法人代表骆湘平干股10万元*浏阳镉污染事件违规入股接受干股者移送司法机关[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2009-08/04/content_1382763.htm.。

3. 企业大多没有履行环保义务，操作上违法违规

基于降低生产成本，牟取最大利益的考虑，大部分污染企业建厂之初基本没有经过环境影响评价审查，也没有建立污水处理系统，对危险废渣、废水、废气没有采取安全处理措施，随意堆放，倾倒、排放。如浏阳镉污染案件、湘和化工厂未报批环境影响评价手续，擅自建设提炼烟生产线。武冈精炼锰厂投产前也未经过环境评价审查，属于非法生产。怀化辰溪砷污染案件也是由于金利化工有限公司违反国家规定，违法组织生产，并在生产过程中，对原材料所含的有毒物质和废水中的有毒物质未进行检测，致使含砷废水渗入地下水系所致。

4. 公益诉讼缺位，民间维权力量不足以抵制环保违法违规行为

推动政府解决环境污染问题、改变污染事件处理态度的力量只有两个，一个是受害群众自己的维权活动，另一个是媒体曝光引发舆论关注，公益维权介入。从湖南省处理这十大案件的情况看，群众维权基本没有得到强有力的支持，反而有些情况下被政府以扰乱社会秩序、交通秩序对过激人员采取强制措施。媒体对于生态环境损害案件的监督也严重滞后。上述环境案件发生前，媒体介入曝光的案件极少，基本都是事后报道，且追踪报道的本省媒体不多。至今为止，湖南还没有一起环境公益诉讼案件。

(二)责任追究机制存在瑕疵

总体上说，湖南对严重破坏生态环境的违法犯罪案件处理比较严厉，基本遵循了有责必究的原则，体现了湖南省委省人民政府以及司法机关严惩污染环境违法犯罪行为、保护良好生态的决心，环境司法无论是质还是量都有了飞跃性的发展。但是，湖南在追究环境污染案件法律责任时还存在一些问题，环境司法相对还是比较保守，基本处于摸着石头过河的阶段，司法理念没有创新性的突破，司法中仍然固守地方稳定为第一要务原则，主要体现在：

1. 环保机关给污染肇事企业开的罚单太少且不能得到有效的执行

创元铝业环境污染事件发生后，湖南省环保厅仅处以10万元罚款，其他污染事件如浏阳镉污染等发生前，也被环保局进行了罚款，但效果不明显，没有阻止环境损害案件的发生。

2. 行政问责没有涵盖全部案件

郴州苏仙区砷污染案、佳旺化工公司非法倾倒化工废液污染环境案以及湘阴黄冈华阳药业有限公司污染环境案，没有进行行政问责。已经进行了行政问责的案件，大多由环保部门担责，政府其他部门担责的情况比较少见。

3. 民事赔偿判决太少且赔偿、补偿不到位

对于上述重大污染事件，污染肇事者被追究民事责任的案例不多，只有郴州砷污染案、衡阳儿童血铅超标案和华阳药业有限公司污染案被判决赔偿受害人。即便是被判处民事赔偿的单位，赔偿数额也过少。如湘阴黄冈华阳药业有限公司污染环境案虽然判决承担因污染环境造成的财产损失及相关处置费用154.024万元，但这些财产损失及相关处置费用却判给了湘阴县环保局，受害群众并未得到赔偿。桃源创元铝业污染事件中，公司迫于环保的压力，也曾做出过妥协。自2006年开始，创元铝业每年向桃源县政府支付1000万元作为包干费用，专门用于污染赔偿、移民、协调矛盾等事项，但当地民众反映，没有获得过污染赔偿。赔偿最少的是衡阳儿童血铅超标案，法院只对13名要求赔偿的原告中血铅含量达到中毒标准的2人判决了赔偿，且赔偿金额只有区区26372元。

4. 对企业追究法律责任时没有进行恢复性司法

“恢复性补偿是由行为人补偿被害人因其刑事违法行为所遭受的损失”*侯艳芳.环境刑事违法的恢复性司法研究[J].中国地质大学学报(社会科学版),2008,(5):41.。环境损害治理的基本原则是“谁污染谁治理”。但上述案件中，污染受害者大多由政府补偿买单，司法机关并未基于恢复性司法的理念判决企业对其损害的生态环境进行修复。政府替企业买单的这种处理方法混淆了谁污染谁担责的基本追责原则。如郴州砷污染案发生后，法院虽然判决被告对污染受害人进行了赔偿，但对污染后的土地并未判决修复性赔偿。被砷污染的土地若不采取措施修复，需要200～300年后才能慢慢净化*多年后，中科院地理科学与资源研究所环境修复中心主任陈同斌在郴州建立了世界上第一个蜈蚣草砷污染修复基地，但由于地方政府不积极支持出现资金困难，最后也无奈撤走，被污染的土地处于听天由命的状态。。浏阳镉污染案也是由政府负责污染区域群众的免费检测、免费住院治疗，负责对周边村民分别按照一定的标准发放临时生活补助，对食用农作物及休耕耕地进行补偿，对受污染的产品按市场价格统一收购并予以销毁。怀化辰溪砷污染案中毒的村民也是由政府出资进行治疗。武冈血铅超标案都是政府组织群众体内含铅检测、复查，对血铅儿童住院、治疗、大人陪护以及期间的吃住进行补偿、买单的也是政府。

5. 刑事处罚过轻

上述被判处刑事责任的案件大多数被告人都被判处轻刑，且缓刑居多。判决的罪名方面，基本按重大环境污染事故罪*《刑法修正案(八)》颁布实施前，刑法第338条确定的罪名就是重大环境污染事故罪。《刑法修正案(八)》将重大环境污染事故罪修改成了污染环境罪。处理。较之于其他省的司法机关为了从严惩治严重污染环境的犯罪行为而对倾倒、处置危险废物的犯罪行为定投放危险物质罪*如江苏盐城水污染案、山东临沂亿鑫化工厂污染案：以犯有投放危险物质罪判处亿鑫化工有限公司负责人于皓有期徒刑11年，以犯有非法经营罪判处于皓有期徒刑5年，罚金50万元，数罪并罚，决定执行有期徒刑15年，罚金50万元。许长贤、于宗友则分别被以犯有投放危险物质罪判处有期徒刑6年和5年。法院同时支持了检察机关提起的刑事附带民诉讼请求，判决三被告共同赔偿国家3714余万元的经济损失。并处以重刑，湖南省类似案件的判决无论罪名还是刑罚显然偏轻。污染企业基本被追究刑事责任的不多。污染环境犯罪大多是单位犯罪，但司法中对单位判处罚金的案件只有辰溪砷污染案和华阳药业污染案。除华阳药业污染案外，其他案件既没有被判决进行生态修复，也没有被判处其他任何刑罚辅助措施。

三、“绿色发展”理念下湖南生态环境损害案件责任追究机制的完善

生态环境损害案件不同于其他案件，一旦发生，不仅损害一方水土和生态环境，而且波及面广，受害人众多，处理不好会造成群体性事件，影响当地的社会稳定*据国家信访局的信息，环境污染引发的群体性事件年均以29%的速度递增，对抗程度明显高于其他群体性事件。。湖南乃至全国对破坏生态环境案件的处理已经积累了一定的经验，但仍然存在诸多问题，所以必须完善生态环境损害案件责任追究机制。

(一)落实“绿色发展”理念

“绿色发展”是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的五大发展理念之一，直接关乎国民的生产方式、生活方式、思维方式以及价值观念，需要着重解决人与自然和谐问题。“各级人民政府负有防治污染和生态破坏、保护和改善环境、提供环境公共物品的义务，并对本行政区域的环境质量负责。”*蔡守秋.从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼[J].现代法学, 2013,(6):4.基于十大生态环境损害案件暴露出的问题，湖南省各级人民政府在落实“五大发展”理念时应当改变陈旧经济发展观，推动绿色发展观，要积极履行环境保护职责，处理好经济发展与环境保护的关系。要着手建立生态化、绿色化的发展目标体系、考核办法、奖惩机制，要严格落实党政领导干部生态环境损害责任追究制度，将改善生态环境质量作为工作的核心，以人为本、以人民群众生命财产安全为本发展经济，追求绿色GDP，减少乃至杜绝粗放式发展模式。应当倡导清洁生产，低碳经济。地方政府的发展理念可以直接推动本地的环境保护工作，所以，应当“加强对政府决策行为的环境审查……通过推动公众参与环境管理来加强政府决策的民主化”*张璐.我国环境司法的障碍及其克服[J].中州学刊,2010,(3):105.，避免政府在绿色发展、环境保护工作中失灵。

(二) 强化环境保护法定主体责任

环境保护法定主体主要有地方各级党委政府、专门环保机关以及企业等。强化环境保护法定主体责任主要从三个层面进行： 一是要落实党委政府“党政同责”、“一岗双责”主体责任。《环境保护法》规定，各级地方政府对辖区环境保护负有主体责任。根据《环境保护法》和《加快推进生态文明建设的意见》，中央深化改革领导小组又通过了《环境保护督察方案(试行)》，旨在落实党委、政府环境保护“党政同责”、“一岗双责”主体责任。我国已进入环境污染事件的多发期，环境群体性事件也不断增多。各地党委、政府肩负环境保护的职责，必须时刻关注本辖区环境状况，推动企业清洁生产，维护当地群众的环境权益。 二是强化环保机关监督责任。环境保护局作为国家法定的环保职能部门，应当认真履行环保职责，加强环境监管，落实环境执法。对于环保机关的环境执法，地方党委和政府应当予以支持和配合，不能设障碍束缚其手脚。对于环境群体性事件，党委政府不能只考虑维稳，也不能一味地站在企业一边帮企业说话，而应当及时准确地公开环境信息，疏通群众怨气，支持群众诉求，积极帮助群众解决问题，取得群众理解、信任和支持。政府要拓展环境第一性义务即政府环境职责，强化环境第二性义务即政府环境法律责任，健全环境管理责任，完善环境服务责任。环保部门要提高环境污染肇事者的污染成本，使其在生产、经营中不想污染、不敢污染、不能污染。三是督促企业履行环保义务。企业环境责任是企业社会责任的组成部分，包括企业环境道德责任和企业环境法律责任*吴真.企业环境责任确立的正当性分析——以可持续发展理念为视角[J].当代法学, 2007,(9):50.。企业既要为国家、社会、单位本身创造财富，也承担相应的社会责任。环境保护就是其社会责任的重要体现。企业的根本目的是实现利益的最大化，用最少的成本牟取最大的利润。为了减少企业将污染成本转嫁，政府应当采取行之有效的措施，引导企业进行清洁生产，督促企业建立污染处理设施。环保部门在监管过程中要敦促企业履行环保义务，要不时约谈污染企业，对本地重点企业可以建立环境绩效报告制度，对重点企业的环保情况进行打分排名并予以发布，让公众知悉企业环境保护情况，要想方设法逼迫企业变被动为主动履行环保义务。

(三)建立生态环境损害案件联动处理机制

生态环境污染案件联动处理机制实际上是一种应急机制，是指环境污染案件发生后，对案件处理负有责任的相关职能部门和人员应当及时介入进行沟通，分工协作，相互配合，共同解决污染案件引发的问题。生态环境污染案件的联动处理机制可以保证突发性污染事件的处理有条不紊、全面细致。在我国“加强环境应急联动机制建设刻不容缓”*任隆江,李丹，周广飞. 加强联动机制建设，提高应急处置救援能力[J].环境保护,2011,(22):31.。污染事件发生后，地方党委政府首先应尽快成立由各职能部门组成的污染案件处理领导小组，通报案件基本情况，厘清急需解决的问题；其次进行分工。分工后每个参与事件处理的部门应当指定一名联络员负责及时将情况汇报、与领导小组及其他部门联系沟通。

领导小组第一步要解决的问题就是救急：(1)要尽早控制污染事件肇事嫌疑人；(2)进快查明事件发生的原因；(3)尽快控制污染源消除危险，将污染危害将至最低直至消除；(4)及时安抚受害人，疏通群众情绪，采取各种措施组织受害群众进行身体检查、治疗；(5)维护污染地区的社会秩序。针对受害区域群众和受害人家属现实的、潜在的过激举动，相关部门应当用法律手段做好安全稳定工作。维稳时不宜只堵不梳，既要引导群众在法律法规的框架内维权，也要给群众发泄怨气、表达意愿、诉求的渠道，还应该允许他们提出解决问题的方案。随意将群众抓起来关押不是解决问题的良策。

第二步要解决的问题是问责和赔偿。在查明污染事件发生的原因后，对于肇事人、失职滥权工作人员要进行行政、民事、刑事追责。没有构成犯罪的追究党纪责任、行政责任和民事责任；构成犯罪的追究刑事责任和民事赔偿责任。只有各负其责才能警示他人，防止再犯。对于受害群众要做好善后处理，该由企业赔偿的就要判决或者责令其赔偿，政府也可以进行适当的补助。赔偿和补偿受害群众既是污染者必须履行的义务，也是防止不可控事件再次出现的手段。

第三步要解决的问题是生态修复。环境污染事件发生后通常会对当地生态环境造成极大的破坏，因此当地政府应当做好生态修复工作。从湖南省十起环境污染事件看，有些案件发生后污染区域的生态修复工作比较到位，但大部分污染事件的生态修复地方政府在事件处理完毕后由于修复成本高昂再无人问津。

污染事件联动处理机制是个系统工程，需要方方面面协同解决。哪一个处理环节出了问题就会牵一发而动全身，不利于事件的圆满解决。

(四) 健全环境司法机制

环境司法在我国越来越受到重视。我国运用环境司法解决了许多棘手的环境损害案件。针对湖南环境司法中存在的问题，我们认为应当树立恢复性司法理念，从以下几个方面创新环境司法工作。

1.进一步加大行政处罚、行政问责力度

湖南环境事件处理中，行政处罚和行政问责力度虽然已经很大，但还是存在一些问题，因此，应采取以下措施：第一，环保部门应加大对污染企业超标准排污、随意排污的处罚，增加罚款数额和处罚频率，并将罚款加以落实以增加企业污染的成本，从而使其不想污染；第二，建立凡有污染必追究行政管理者行政失职责任的制度。几乎每一起环境污染事件背后都存在环保部门或政府相关职能部门工作人员失职的现象。对于失职者，应当按照《公务员法》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等法律法规落实环境监管失职者的行政责任。

2. 严格追究肇事者的民事赔偿和生态修复责任

湖南十起重大环境污染事件，法院对受害者民事赔偿判决太少，本应由企业承担的补偿费用、生态修复费用都没有承担。今后法院应从更大程度保障群众权益的角度对污染者判决民事赔偿。根据谁污染谁治理的原则，在可能的情况下应当判决污染者承担污染区域的生态环境治理、修复费用，责令其承担生态修复义务。法院要创新环境民事审判领域的恢复性司法工作，确保污染区域生态环境的恢复。

3. 从严判决肇事者的刑事责任

目前环境污染事件发生后相关责任人多被判处缓刑和免刑，实刑判决不多。今后的环境刑事司法应加大被告人实刑判决力度，对污染企业要判处罚金，要将主管人员和直接责任人员的罚金刑落到实处。要注重开展刑事司法领域的恢复性司法工作，判决污染犯罪者承担生态修复义务。如福建省漳州南靖地区人民法院对破坏生态环境的犯罪人实行“补植复绿机制”，对已经进行了补植复绿的犯罪行为人法院均依法酌情从轻处罚*张霞. 生态犯罪案件中恢复性司法应用研究[J]. 政法论丛, 2016,(2):115.，其目的就在于落实修复被犯罪行为破坏的法益的新理念，不失为一个行之有效的举措。

5. 培育公民环境维权意识，推动环境公益诉讼

随着经济水平的不断提高，我国公民环境维权意识大为增强。在人人握有拍摄器、个个都是监管者的自媒体时代，环境污染企业的污染行为基本都能被当地群众发现。如果群众都有较高的环境维权意识，就能尽快地发现问题并采取措施解决。如果群众睁只眼闭只眼，事不关己，那么只有等到污染事件爆发后才可能引起重视。所以，培育环境维权意识可以防范污染事件加剧。群众维权需要政府的积极支持，政府有责任支持公民维权而不能置若罔闻。上述十起案件中有几起案件完全可以将环境损害消灭在萌芽阶段，但由于政府置之不理的不作为导致案件发生。环境公益诉讼是依靠社会力量保护生态环境和受害群众权益的一种有效手段，相关部门应当支持环保组织和公民个人提起环境公益诉讼。可喜的是，我国有些地方已经越来越重视环境公益诉讼，如南京市人民检察院于2016年10月14日在《江苏法制报》刊登公告寻找适格主体，拟对江苏安伟再生资源有限公司环境损害提起民事公益诉讼*邱海鸥.南京检方拟对一公司提民事公益诉讼：登报征原告，两组织报名[EB/OL].[2016-12-12].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1548648.。

四、 结语

生态环境损害的防范是世界性难题。我国经济飞速发展所带来的环境问题也是党和国家正在着手解决的首要问题。湖南经济发展居于全国中游，但镉污染、砷污染、固体危险废物污染以及其他污染现象却十分严重。对于如何解决这些环境污染问题，各级党委、人民政府都作出了不懈的努力。法律责任是事后救济，是环境污染的末端治理和反向制约，它不同于污染治理的技术手段。况且，仅靠追究相关人员的法律责任不能从根本上解决生态环境破坏问题，唯有绿色发展、科学发展、可持续发展才是正道，而这需要全社会的共同努力。

On Empirical Research for Law Accountability of Eco-Environmental Damage —As for the Material of Top 10 Cases in Hunan

LEI Jin-ning1, JIANG Lan-xiang2

(1.LawSchoolofEntralSouthUniversity,Changsha,Hunan410083,China; 2.LawSchoolofCentralSouthUniversityofForestryandTechnology,Changsha,Hunan410004,China)

The local people’s governments and judicial authority at various levels in Hunan province deals with eco-environment damage cases very strict. Despite of the achievements made in disposal of environmental damage events in Hunan Province, problems that cannot be ignored are present as being noticed in the case study. One of the important issues that need to be mentioned is that a few local authorities are still holding their traditional development philosophy. Due to lack of awareness of law, enterprises frequently violate the legislated environmental act and regulations while the administrative departments are often negligent in the performance of their duties. Being afraid of possible impact on social stability and economic development, local governments sometimes do not provide strong support to civilians for safeguarding their legal rights. In general, the social power for civil right protection is relatively weak and public welfare lawsuit procedure has not been well established. During the process of enforcement of the accountability system, it was noticed that some of the environmental protection departments did not impose sufficient fine on the enterprises responsible for the pollution. The numbers of the cases covered by the administrative accountability system were less than that should be accounted for. The amount of reparation and compensation were relatively small while penalties on violating the environmental laws were relatively light. In a number of cases the enterprises did not fulfill their obligations to conduct ecological restoration for the eco-environment damaged by them. In order to solve the above mentioned problems, it is of high significance to introduce the concept of “green development”. In addition to clarify the subjective and objective responsibilities stipulated by environmental protection laws, it is important to establish jointed handling mechanisms, innovate environmental judicature system, cultivate social consciousness of safeguarding environmental rights and improve the current environmental public interest litigation situation.

eco-environmental damage cases； accountability system； mechanism improvement

2016-12-20 修改日期 2017-02-16 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2017年2月22日数字出版，全球发行

本文系国家社科基金资助项目“环境行政执法中刑案移送与司法承接的衔接机制研究”(16BFX144)、湖南省社科基金资助项目“生态环境犯罪刑事责任追究制度创新研究”(15YBA404)和湖南省教育厅科学研究资助项目“生态环境损害责任追究实证研究”(15A199)研究成果之一。

1.雷津宁，女，中南大学法学院硕士研究生，主要研究方向：环境法学；2.蒋兰香，女，中南林业科技大学法学院教授，硕士生导师，法学博士，主要研究方向：环境刑事法。

DF468

A

1672-769X(2017)02-0056-08