生态系统弹性视野下自贸区土地再利用探索

张 蓉

(南京大学建筑与城市规划学院 江苏南京 210093)

生态系统弹性视野下自贸区土地再利用探索

张 蓉

(南京大学建筑与城市规划学院 江苏南京 210093)

近年来，在对土地的价值和功能重新认识和发掘过程中，存量土地的开发利用是城市规划关注和研究的焦点，以功能的混合利用为主要探索形式，尤其在经济转型更快、市场化程度更高的自由贸易区内。从生态系统的弹性思维出发，提出适应性循环周期——管理者和市场的关系、特定弹性和普遍弹性，市场主导下的技术框架搭建、必要的社会弹性，合理的保障机制三方面路径以实现土地低效率使用向高效率使用的转换。并以厦门自贸区为例“先试先行”，结合弹性理论思维框架进行初步探索，基于土地市场、用途管制和审批监管，将土地政策的制度创新及规划与实际有效结合，提供可借鉴的经验。

弹性；再利用；功能混合；自贸区；市场主导

0 引言

近年来，在新增建设用地指标不断严控，城市发展空间面临紧束的形势下，存量用地的价值和功能得到重新认识和发掘,功能的混合利用恰恰提供了新的思路。允许用地性质两种及以上的合并状态，并且体现不同要素交织、互相影响的关系。包含一种静止的状态，更强调随着外部环境的影响而发生动态变化的过程。目前发达国家以及台湾、香港等地区城市均在实际规划建设、城市更新中大力推进功能混合[1]，而中国大多数城市尚未普遍意识到功能混合的重要性和意义，只在经济发展较快、处于发展转型的城市片区中研究和实际推进。尤其在自由贸易片区内，相较城市里其他类型的区域，经济转型更快、市场化程度更高。相对自由的市场环境更加利于土地政策的制度创新及规划与实际的有效结合。

1 土地功能混合的弹性选择

没有纯粹的单一，也不存在最优的混合，不断增长的城市有机体，复杂、多样且不稳定的特征使得现状与规划想要达到的终极目标之间存在一个过程。弹性思维观要求摒弃机械与僵硬的应对方式，提高对不确定性因素的灵活适应能力，这是与存量土地再利用的目标相契合的。

1.1 弹性思维理论的内涵

生态学研究中的弹性概念最早由美国学者霍林(Holling)引入，阐释了社会生态系统的弹性特征，将弹性定义为系统忍受干扰并在受冲击时仍能维持其主要功能、结构特征及自我调节的能力[2]。布莱恩·沃克(Brian Walker)等指出，社会生态系统的发展是错综复杂的，各种变化会引发系统跨越某个阈值而发展为另一种态势，而弹性就是系统在遭受意外干扰并经历变化后依旧能保持其原有功能、结构及反馈的能力；并提出弹性思维理论不同于过去更多控制、更多强制手段和更高效率的措施，而是重新审视系统可持续发展的思维观，是一个不断发展的理论，同样适用于其他领域[3]。城市系统作为社会生态系统的一分子，同样可以运用弹性思维来整体理解。大多数研究围绕“弹性城市”展开讨论，认为发展新的策略去适应城市内外系统的变化，提高城市的适应和恢复能力，还需要长期的探索过程[4]。

1.2 研究方向与重点

目前大部分相关文献将弹性思维理论作为完善土地利用规划的思想和方法论的一部分，在规划实践中的应用涵盖灵活的规划体系和规划时序、弹性发展思路和发展政策、弹性化的规划目标体系和规划期限、多目标规划方案等[5]。弹性思维下的土地混合利用对应其中某些方面的内容，比如用途管制规则的弹性发展思路，预留“活性用地”满足动态的规划时序等，只是目前较少在理论层面进行总结。

此外，由于现行单一的城市用地分类标准和颇为严格的土地用途管制制度，弹性理论下土地混合利用亟待从两个方面深入探究。一方面本地区未来发展的种种趋势无法准确预测，问题的出现往往具有滞后性，任何用地性质的转换均涉及对控制性详细规划的修改，茫然且繁琐。若一定意义上将规划视作为市场的函数，只要某一市场因素变动，规划本身能做出相关反应[6]。这种情况下，研究涉及在时间、空间乃至上层建筑层面的灵敏应对。另一方面，兼顾针对性和普适性，适合某一特定阶段的政策与管理方式并不一定适用于其他阶段，因用地的空间布局、种类比例、发展趋势等不同，适合此地的发展原则未必适合彼地，应总结具有可操作性的有差异的弹性混合策略[7]。自贸区就属于比较特殊的以项目引导为重点的综合发展新区。

2 生态系统弹性思维框架的重塑

结合对生态系统的观察和理解，关注适应性循环周期，特定弹性和普遍弹性，一定的社会弹性，从行政职能、技术运用和保障机制的角度重塑功能混合的弹性思维框架。

2.1 适应性循环周期——管理者和市场的关系

生态系统中的适应性循环周期揭示了系统如何随着所处的不同阶段而变化，在周期过程中系统会跨越阈值并进入另一种不同的态势。如果把区域看做一个社会生态系统，并且是具有可调节能力的系统，不同功能、配置和布局的土地结构，类似于系统内不同功能群响应的多样性。从快速生长阶段到稳定守恒阶段中期是资本积累的时期，功能上虽然单一，但是彼此之间产生了一定的联系并且最大限度地实现最优配置，相当于政府在控制性详细规划阶段按最高效率的原则设计城市。随着对现行土地结构的依赖程度增加，而且控规调控审批的冗繁，使得区域在受到干扰后的应对能力下降。一次市场的冲击可以破坏掉很多行业的发展，新产业的发展需要新的土地结构，系统有可能跨越阈值进入到另外一种不理想的态势,如图1所示，但区域内的各种功能活动又不完全等同于生态系统内的具有生命力的群落，自身无法控制变量水平，也实现不了资源主动地从低效率用途转移至高效率用途，即土地长期维持一种低效或者闲置的状态。此外，一旦解决方案所能获得的收益无法超过低效使用的成本，这种状态会一直持续下去[8]。

图1 适应性循环周期的阶段变化

因此，功能活动的安排是需要管理者在土地政策上加以引导，但要求正确划分行政职能和市场的功能边界。管理者的权力和职能并不是无限的，而是要在提供更多更好的公共服务、维护市场秩序、调节分配不公等方面增加其服务性职能。于市场而言，更多的代表土地结构得以更新或产业项目实现重组的契机，在市场机制自动配置资源的基础上，实现优胜劣汰。

2.2 特定弹性和普遍弹性——市场主导下的技术框架

正向循环的稳定性，揭示了此时是管理者调整其弹性的最佳时期，在具体的制度设计过程中，地块的用途不是一经确定就是最优的，具有多种可能性，将各种可能性包涵在一个具体的框架内是最好的选择，包括对最有毁灭性的逆向循环阶段的预测，实现低效率向高效率的转换。

传统的土地用途单一化，且调整过程时间长、成本大、主动性也差，甚至大于土地调整所带来的新增收益，企业宁愿选择继续低效利用或者闲置土地。但即便是调整之后的土地在遇到下一次市场冲击时，还要面临相同的选择，如图2所示，当转型成为唯一的选择的时候，越早认识它并行动起来，所耗费的成本就越低。

图2 传统的与市场主导的技术框架

在新的以市场为主导的框架内，代表管理者的容许范围，首先排除最不恰当的功能模式，如与当前阶段发展定位相悖或者已经衰败的产业类型(耗能大、占地多且经济效益低的)，对其他产业有影响的产业功能(污染大、噪声大等)[9]，这属于应对已知干扰的弹性(特定弹性)；其次引导合理方向的用途兼容，如经济发展促进的新兴产业用地类型，地区内部用途相近、功能兼容、互无干扰甚至产业互利、基础设施共享的用途类型；最后，面对不确定性的逆向循环，规划师也无法准确做出判断，因此弹性用地的预留使得土地在市场作用下自行优化，多种想法多种可能性得以实现，这属于应对未知干扰的弹性(普遍弹性)。只要满足框架内的条件，企业可以自行调整或者混合其他土地用途，即便是再次遇到新的市场冲击带来的新循环，管理者及时调整技术框架内容，也比传统的申请过程更加灵活自主，如图2所示，市场主导下的技术框架。

2.3 必要的社会弹性——合理的保障机制

生态系统根据弹性调整带来新的态势的产生，后续多是不同群落继续优化的过程。以一片湖泊为例，若涉及到人的参与，为保证鱼类种群安全的规章制度会导致捕鱼者的利益受损，促使他们去破坏规则，即社会弹性的降低，但如果规章制度太松，生态系统的弹性则会降低。所以弹性思维观要求市场发挥主导作用，管理者虽然以服务者的姿态出现，但提供合理的保障机制必不可少。

把握产业发展动态，建立定期核验评估机制，根据一段时期的土地效益考核和开发利用评价情况来分析和调整框架内容。可以采用协议方式出让与产业引导方向一致的项目用地，如广东省自贸区对工业转型升级、新兴产业集聚、创新驱动等项目有所倾斜，工业企业在不改变土地用途的前提下升级改造，按照控制性详细规划提高容积率的不再增收土地价款。对于没有实现土地效益增值的产业类型或企业经营模式要求反思与整改，私自改扩建或者涉及负面清单内的用途的要实行退出机制，以最大化的保障土地节约集约利用。

3 弹性思维框架的运用——以(福建)自贸区厦门片区为例

近年来，自由贸易试验区(以下简称自贸区)整体数量逐渐增多，功能不断综合化。作为一类贸易自由化的多功能经济特区，虽不能改变既有体制，如城市用地分类标准、规划编制体系等，但可以通过税收、租金和监管政策，配合若干管理创新策略积极探索解决土地利用问题[10]。

现今服务贸易的快速发展和战略新兴产业的不断优化升级，使得产业发展方向需要不断调整，自贸区的大量土地功能跟不上市场变化的步伐。目前福建自贸试验区厦门片区内86%的土地都属于已批复土地用途和使用功能的存量土地，其中有很大一部分属于工业仓储用地，而这与自贸区今后所要发展的现代服务业、先进制造业等用地功能和产业发展需求存在一定的矛盾。以自贸区海沧片区为例，包含六个功能组团，大部分都有建筑空置的情况，以仓库和厂房居多，如表1所示，代表了土地功能上的低效利用。企业在运营过程中因市场等原因，有产业转型升级或退出的需要，这涉及到用地性质的变更和混合，又碍于后期续费缴费及相关部门审批流程的冗繁，选择了在使用年限内低效利用甚至空置的方式。

表1 自贸区海沧片区组团建筑空置情况表

(资料来源：http://xm.lanfw.com/2015/0720/332964_2.html)

以空置面积最多的临港综合发展组团为例，其建设比率是所有组团中最高的，已建设面积占服务面积的87.43%，已建用地大部分为仓储物流用地、工业用地及配套用地。但是现存空置建筑面积30.36万m2，其中仓库面积11.01万m2，写字楼面积19.35万m2，以贸易和物流公司为主。

为提高区域土地节约集约利用水平，实现土地的二次开发，结合上文提出的弹性思维理论框架新思路，针对厦门自贸区的现状和特点，提出土地市场、用途管制和审批监管三方面建议，可供借鉴。

3.1 厘清管理者在土地市场中的角色

由于规划行政管理的刚性和市场环境快速变化的压力，规划的应对和适应能力不强。当自由的市场机制和政策总体目标发生偏离时，大量闲置的土地难以实现供求平衡。

管理者应将不属于有偿使用的和挂牌出让的土地使用区分开来。前者关乎整体的公共利益，不能轻易许可兼并，具体落实到基础设施、公共绿地和环境改造上。在保证市政、交通、公共服务设施、绿地广场等刚性要素落地的基础上，充分发挥市场配置土地资源、牵引项目、释放活力的作用，能够给予企业更多的主动性和市场开发的灵活性。探索弹性出让、只租不让、先租后让、租让结合、分期供应等多种供应方式，如符合自贸区产业发展方向的，可采取带产业项目挂牌出让、协议方式供地，需要培育扶持的重点项目可采用“先租后让、租让结合”的供地方式，减轻企业用地成本。

3.2 提供土地用途调整的弹性框架

由于土地从工业用地转型到商办、研发等综合用地，不仅地价会上涨，而且物业租金也会有较大幅度提升，可能会冲击土地市场，因此提一些建议性的内容。比如鼓励传统工业企业转为新兴制造业企业，利用存量房产进行制造业与文化创意(文创空间)、科技服务业(众创空间)融合发展，改变传统规划单一用地性质的管控方式，支持生产性、科技及高技术服务业发展，可研究一些土地用途和土地权利的激励政策。此外，多层工业厂房的利用，作为科技企业孵化器，在符合规划、安全、环保、卫生以及建筑实际使用等要求和规范的前提下，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多种功能混合利用，这涉及到土地竖向的空间提升,如图3所示。

图3 土地再利用的空间改造示意图

对于土地主导用途是商业、办公等的经营性用地,直接包含在弹性理论框架内。在土地使用控制时除规划的性质以外应增加可变更用途和可混合用途，明确禁止不利功能的建设，在对规划尚不能清晰认识、不能完全确定土地具体用途的情况下，以弹性空间的形式预留，在一定基本功能范围内，根据市场需求自主建设。

单一功能的用地，如临港综合发展组团大量的闲置写字楼，可调整部分或全部用地用于商业服务、住宿餐饮、旅游、商务金融等建设，仅需备案后即可，在不涉及改扩建的前提下，不再另行结算土地出让金，实现市场因素下企业主动修正的动态调节机制。

3.3 审批监管的流程简化

审批管理更具灵活性，以最少的控制要素获得最佳的控制效果。在一开始的地价确定上，按照混合土地价值最高、最佳的使用原则，采用市场价进行评估，一次性缴清土地出让金(统一确定混合用地的最高使用年限，以简化地价换算的繁琐)。而后已批的混合用地在土地合同约定的使用期限内，可视产业发展、市场环境需要自行变更或者混合其他用途，只需向管委会做一个备案，国土部门把数据录入数据库和以后的管理做一个衔接就可以了，在临时改变用途和土地出让金方面都不需要审批。

可以根据土地节约集约利用产业考核评价体系动态调整各类产业目录，制订重点支持目录、产业结构调整淘汰目录。建立统一的土地利用信用数据库，以开展土地利用绩效评价，实施土地利用全要素、全生命周期管理。

4 结语

自贸区利用相对自由的创新环境条件，在既有政策框架而非区域特殊政策基础上，对土地集约利用方面创新，并且与实际有效结合，充分发挥市场配置资源的作用，利用土地的优化配置进而带动区域内其他生产要素的优化配置。但自贸区毕竟是具有特殊性的一类用地，在对自发形成的混合功能(传统街区等)、功能分区严格规划的城市环境等其他类型要不断地探索，并提出相应策略和实际经验，不断推动城市空间优化和存量土地改革。

[1] 陈敦鹏，叶阳.促进土地混合使用的思路与方法研究—以深圳为例[C]∥中国城市规划学会.转型与重构——2011中国城市规划年会论文集，东南大学出版社，2011：6357-6364.

[2] 杜文武，张建林，陶聪.弹性理念，乡村重塑中的风景园林思考[J].中国园林，2014(10)：102-106.

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[7] 许思扬,陈振光.混合功能发展概念解读与分类探讨[J]．规划师，2012.28(7)：105-109.

[8] 赵燕菁.存量规划：理论与实践[J].北京规划建设，2014(4)：153-156.

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[10] 陈基伟.国外自贸区土地相关政策综述[J]．科学发展，2014(11):36-40.

Land Reuse Exploration Of The FTA Based On Ecosystem Resilience

ZHANGRong

(School Of Architecture And Urban Planning, Nanjing University, Nanjing 210093)

In recent years, in the process of re-understanding and exploring the value and function of land, especially in the free trade area (FTA), the development and utilization of the stock of land is the focus of urban planning research .The paper proposes adaptive cycle,the relationship between manager and market, specific elasticity and universal elasticity,market-oriented technology framework ，necessary social elasticity,reasonable guarantee mechanism, to achieve the conversion of land use from low efficiency to the high efficiency. Last, the paper takes the FTA of Xiamen as an example, combines with elastic thinking framework. To realize the innovation of land policy and the combination of planning and practice, it provides experience based on the land market, the use regulation and supervision.

Elasticity; Reuse; Functional Mix; Free Trade Area; Market Dominance

张蓉(1990.12- )，女。

E-mail:391609811@qq.com

2016-12-08

TU984

A

1004-6135(2017)03-0001-05