中国环境政治考察：从权威管控到有效治理

王鸿铭++黄云卿++杨光斌

摘要：环境治理已成为政府及社会各界关注的热门话题，将环境治理纳入中国政治体制运作的基本逻辑中，以政治学的视角评估环境政策的贯彻执行是党和政府在新形势下加强执政能力建设的应有之义。在环境政治运行的逻辑中，不变的是既有的以民主集中制为组织原则的核心政治制度，变化的则是党—政、行政—立法、中央—地方、国家—社会四个维度的政策过程，因此有必要在政策执行层面推动从权威管控到有效治理的转变，切实提升中国现代治理体系对环境问题的综合治理能力。

关键词：环境政治；权威管控；有效治理

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）03-0113-06

当前，环境污染如何治理已成为各级党和政府、社会公众关注的热点话题。可以说，环境治理已经成为实现“两个一百年”奋斗目标征程中不得不面对的现实问题。环境治理应当回应人民群众的殷切诉求，同时也必须推进中国经济社会发展在“好”与“快”之间寻求更好的平衡点。作为党和政府在新形势下加强执政能力建设的应有之义，将环境治理纳入中国政治议程设置的核心环节，环境污染及其治理就成为国家在推动治理体系和治理能力现代化的进程中不得不着力解决的重要问题。对环境污染加强综合治理，是对党和政府新的执政理念在新形势下的贯彻落实，是对人民群众的社会生活价值观从物质主义逐渐向后物质主义过渡时期对环境问题更加关注的及时回应，也是中国经济新常态下转变经济发展方式的必然选择。

一、对既有中国环境政治研究的简单梳理

在有关中国环境政治的研究中，一些学者从中国体制内部结构入手，把环境治理领域的问题纳入到央地关系或集权—分权的讨论范畴。周雪光提出了一个“控制权”理论来解读中国各类政府治理模式和行为方式，并应用相关的理论模型分析了环境保护领域中不同层次政府间的权威关系和相应行为。他指出，中央和省级权力机构（国家环保部和省环保厅）作为环境管制的委托方始终在领域内保留着自身的目标设定权和检查验收权，而把激励分配权下放到作为环境管制承包方的各地级市环保部门。这种类似“行政发包制”的控制权分配形式深刻体现在环保领域的权威关系之中，同时中国政府内部其它职能部门在控制权分配结构上与环保部门存在极大相似性，因此周雪光认为，“控制权”理论对理解中国政府在集权与分权之间的各种行为具有普遍意义。① 冉冉则力求打破集权—分权的范式，她从中央与地方关系的角度更多地把中国地方环境政治所产生的一系列问题看作是地方对中央政策执行的偏差，将中国地方环境政治的执行偏差归因于中国环境政策制定时“象征主义”所带来的冲突性与模糊性、权力结构的多元碎片化、激励结构的倒错和封闭的监督机制以及全球化对中国环境政策的影响等五个方面。冉冉进而指出，改善中国环境治理水平需要中国环境政治从威权主义向民主转型，通过开放、参与、合作的多渠道、多元治理模式来为地方环境政策的有效执行提供制度保障。② 杨光斌则从制度主义出发对中国环境保护的体制机制性障碍进行阐述，他认为中国环境保护按政府层级来一一对应设置部门的原则，造成了环境保护的多头管理，大大降低了行政效能，也使得地方环境职能部门容易成为地方保护主义利用的工具。应该通过制度创新来破除既有的体制机制障碍，在集权与分权上寻求平衡点，做到收放有度，并实行环境保护的垂直领导和扁平化管理。③

海外学者则更倾向于从环境问题对整个政治体制机制影响的角度来进行思考，通常将环境问题与公民权利相联系，从环境保护到公民社会的培育再到环保领域NGO的发展，最后上升到公民社会影响力不断扩大进而推动整个中国政治体制改革的高度。杨国彬指出了集权—分权范式下中国环境政治研究的不足。他认为，环境保护领域不断兴起的NGO是国家与社会关系、中央与地方关系在环境治理的不同阶段所调整的一个面向，也是推动中国政治不断民主化的重要力量，因此不仅不能忽视NGO在环保领域的影响，政治决策者们更应当在制度上将其合法化。④ 李侃如则对新中国成立以来环保政策的变化进行了梳理。他指出，改革开放之前的体制过于强调重工业的发展且环保意识不足，改革开放后各级政府虽然逐渐意识到环境保护的重要性，但上层机构垂直监管不够，作为改革核心的经济增长与放慢速度以利环保的行政要求相矛盾，導致国家环保相关的法律法规在地方无法严格实施，就此陷入了一种“高度重视、低度成效”的环保悖论。李侃如认为，物质财富的日益增长和技术升级有利于中国采取更有效的方式来应对环境挑战，但解决环保悖论问题的根本要义是加强对环境问题的公众教育并放开公众组织的环境运动，提高信息、舆论透明度，借助不断加强的下层环保压力来推动整个环境政策乃至整个中国政治体制的转变。⑤

可以看出，海外学者大多认为中国当前的环境保护采用的仍是一种威权主义体制下的治理模式。因此，他们往往从个体权利出发，将环保法律法规的实施和全球化对中国环境领域的影响纳入对中国环境保护的整体评估中，通过鼓励公民社会不断组织化来实现环境公民权，进而实现环境领域的民主治理，最后实现基于环境民主之上的政治民主。体现在他们研究背后的终极关怀是，推动中国的政治体制从威权主义向民主转变。

二、权威管控下的中国环境治理

（一）执政党作为塑造中国环境治理话语的权威

在中国的政治体制中，执政党作为政治权力的行使者，掌握着塑造中国环境治理话语与议题的相关权力，通过党代会、党委常委会、党委第一书记来明晰环境保护的大政方针，进行话语和议题塑造，把握环境保护的总方向。

改革开放以前，囿于意识形态因素，党内高层领导和一些学者都认为环境污染是资本主义体制下的产物，与社会主义无关，因此对环境保护并不太重视，直到1972年中国代表团参加在斯德哥尔摩举行的第一次人类环境会议后才逐渐意识到生态环境破坏后果的严重性，而执政党真正开始重视环境治理则是在改革开放以后。

由表1可以看出，执政党在改革开放后的历届党代会中对环境治理认知话语和议题塑造的变化大致可以分为三个阶段：第一阶段，在十四大以前，执政党对环境治理的认知还处于如何保护生态和生态平衡，在这一阶段将环境保护列为国策，主要目的是通过环境保护来促进经济社会的发展。很显然，环境保护在此阶段是经济建设的一个重要组成部分，做好环境工作是为了更好地为经济发展服务。第二阶段，从十四大到十六大，以“可持续发展”为主要议题，执政党要求在现代化工业化的进程中注重可持续发展，表明其已经意识到环境问题与经济快速发展之间的矛盾。这一阶段，执政党提出了“新型工业化”的发展模式，将资源消耗和环境污染纳入了衡量工业化进程的指标体系。第三阶段，十六大之后，执政党把环境治理作为一个单独且重要的议题从经济发展中剥离开来，提出了人与自然和谐发展的“科学发展观”，在十八大报告中更是将“生态文明”作为单独一章进行阐述，生态文明建设已成为社会主义事业“五位一体”布局的重要组成部分。将生态文明建设提升到实现民族永续发展的重要程度，体现了执政党对环境问题的高度重视。由此可以看出，执政党对环境治理的认知在改革开放后发生了重大转变，为环境政策的贯彻落实和相关法律的制定提供了重要的话语场域。

（二）各级政府作为环境治理的执行者

各级政府作为将执政党塑造的环境议题转化为政策执行的主要责任者，通过制定目标、完成相应考核任务、落实相关法律法规，在各项与环保相关的具体工作中进行环境治理。1989年制订后不断规范和完善的《环境保护法》明确规定：对全国环境工作实施统一监督管理由国务院环境保护主管部门负责，地方各级人民政府应当对本辖区的环境管理负责。在环境保护的体制中，作为国务院组成机构的环保部无疑是监管体制的核心。表2反映了国家环境治理最高机构的历史变迁。

从国务院临时机构到国务院组成部门的名称变化来看，环保部门在中央政府层面的地位日益突出，其协调环境保护事务的能力和话语权均大幅提升。然而，在大部制改革中，虽然环保部作为国务院组成部门实现了职能权限的扩大和强化，但中央政府层面环境治理权力行使的碎片化状况依然存在。从党—政关系的角度看，执政党牢牢掌握着环境治理议题设定的最高权力，作为政策的最高执行者，环保部在党内进行环境治理议题设定的过程中究竟享有多少话语权并不明晰。至少从政治生涯的角度分析，历任国家环保部门的主要负责人都是在任期结束后到全国人大或政协的相关专委会任副职，并没有像其他部委的主要负责人那样有较大机会外放到各省份任主要领导或晋升为党和国家领导人。

表2 国家环境治理最高机构的改革变迁

从中央层面的立法—行政关系来看，作为最高立法机关的全国人大内部设有环境与资源保护委员会作为环境相关法律的制定和修改者。从1989年第一部《环境保护法》的实施到2014年最近一次修订，全国人大环境与资源保护委员会在组织专家研究、审议相关文件和制定相关法律方面发挥着关键作用。然而，环境与资源保护委员会作为全国人大的一个专门委员会，在其中进行研究和立法工作的工作人员所掌握的环保领域专业知识是相对稀缺的，全国人大专委会大多为省部级正职领导人在“一线”工作到龄后的“二线”安置机构。通过梳理十二届全国人大32名环境资源专委会委员，可以发现无论是在教育背景还是在工作经历方面，曾经与环保工作有过交集的委员寥寥无几。或许具有丰富的行政工作经验是这些专委会委员的优势，但作为一个专业性极强且问题凸显的重要领域，环境保护工作绝非依靠丰富的行政经验就能够很好地完成的。而且，中国独具特色的议行合一体制使得全国人大在立法过程中必须接受党中央的领导，执政党对于环境治理议题塑造的影响因而又得以体现在行政与立法的关系之中。因此，在中央层面，无论是从党—政关系还是从行政—立法关系的角度分析，作为国务院组成部门的环保部的弱势地位都不难理解。

地方政府作为中央大政方针的执行者，在环境保护领域主要通过完成中央一级环保考核目标、监管辖区内的环境污染企业、协调不同利益群体及社会力量对环境问题的诉求等途径来贯彻落实中央政府的环境政策。地方政府的执行者身份决定了在中国行政压力型体制下，一般会认为环境保护政策实施不力是地方对政策的选择性执行所造成的。因此，不少学者建议环境保护应当像食品安全、安全生产等领域那样实行中央的垂直管理，他们认为政策制定与执行之间存在距离是环境污染状况得不到改善的重要原因，最大的症结在于地方政府执行力和执行意愿的不足。

事实上，从中央—地方关系的角度看，各级地方政府行政首长是中央政府制定的环境目标责任书的第一责任人，中央政府通过调整干部选拔考核机制，将环境保护的相应目标纳入干部选拔考核体系中，有的地方甚至采取环境保护“一票否决制”来强化干部对环境治理工作的责任。但这样的“数目字管理”目前更多地还是停留于表面。首先，环境保护这样的“软”指标很难体现于干部考核的体系中，即使是能够体现在账面上的指标，有时也是“数字游戏”，不少具备一定专业素质的社会力量组织的环境监测数据时常与监管机构公开的数据相差甚远。例如，有关北京冬天空气质量指数的争论就已经持续了好几年。“数字游戏”使得环保部门在指标数据方面的社会公信力逐步耗散。其次，即便环境保护实现了“一票否决制”，但作为一项长期工程，环境保护工作需要各級地方政府花长时间、投入大力气接续不断地完成。然而，作为地方政府第一环保责任人的行政首长按规定在同一职位任职不得超过10年（实际上地方政府行政首长能够完成一个任期即5年的任职者不到50%），因此环保责任人任职时长与环境治理所必需的时间投入无法匹配就构成了地方政府环境治理的一大难题。在不到5年时间的任期内，大多数行政首长会把自己的主要精力投入到更容易得到量化考核的经济发展上面，即便强调“好”与“快”的均衡发展，他们当中的大多数往往也只求守住不发生环境污染和安全生产重大责任事故这条红线。最后，地方环保部门承继了环保部在中央政府中的弱势地位，地方各级政府主管同级环保部门的人、财、物，地方保护主义在对环境的监管和治理中时常得以显现。从地方政府的人员构成来看，虽然行政首长是环境保护的第一责任者，但分管环境工作的往往是非常委的副职行政领导，从全国各地级市以上的行政机构来看，目前仍没有出现过由地方行政一把手直接分管环保工作的案例⑥，这也印证了地方环境保护部门在同级政府内话语权的弱势地位。图1反映了地方环境保护部门的职能关系。

图1 地方环保部门的职能关系

通过图1可以看出，由于在人事、财政上缺乏独立性，各级政府的环保部门不可避免地在环境监管等方面受到同级地方政府的干预和影响，地方保护主义在很大程度上制约着各级环保部门的职权行使。因此，加强垂直管理是提高地方环保部门执行力的重要措施。

从国家—社会关系来看，在中央政府层面还有全国人大和全国政协这样的最高权力机关和政治协商机构对环保部门进行体制内监督，而在地方官僚体系内，人大或政协的地位和作用往往不及同级的党和政府，体制内监督的弱化导致在地方环境监督过程中不得不依靠体制外的社会力量。近年来，从“怒江争坝事件”到“厦门PX事件”的发生，从环保类信访数量的增加到全社会在新媒体时代对“APEC蓝”、“北京冬天空气质量”的讨论，无不体现出社会力量在地方环境治理中愈发重要的作用，这迫使地方政府在执行环境政策时不得不采取更为审慎的态度，从而强化了地方各级官员对环保工作的社会责任感。在体制内，地方官员可以选择性执行中央的政策而把自己的工作重点放在更容易出政绩的经济发展上面，但面对民间社会力量引发的群体性事件，地方官员不得不重新调整决策部署以应对社会的环保诉求。同样，在体制内，地方各级官员可以采取“数字游戏”的手法来应对上级环保目标的考核，然而随着社会逐渐步入后物质时代，对于环境问题愈发重视的社会力量能够把环境治理推向更广阔的社会领域，引发大范围的公众讨论，从而对政府的信息公开形成压力。更值得关注的是，有相当一部分具备财力、物力和专业知识的社会组织跳出了体制框架，它们自发地开展环境保护的相关活动，促进了公民参与，提升了自身的公信力。

综上，中央—地方关系制约下的地方各级政府在环境保护政策执行过程中受到各种约束，在面对社会力量不断充权时其自身又缺乏足够效力，在纵向的中央—地方关系和横向的国家—社会关系的挤压中无法顺利行使其权限内的职能，政治效能和政治信任呈逐渐耗散趋势，体制外的社会监督取代官僚机构自上而下的内部监督就成为了普遍现象，这显然有违中央决策者本身的设想和意愿。

通过上述分析可以看到中央环保部门在党—政、行政—立法关系的横纵向切割中难以改变其弱势地位，而各级地方环保部门在中央—地方、国家—社会关系的横纵向挤压下不但承继了这种弱势地位，在地方环境保护政策的执行过程中更是逐渐耗散了其政治效能，社会对地方环保部门的信任感不断减弱。与之相对的是，民间社会力量“乘虚而入”，在地方环保领域发挥着一定的积极作用。当然，地方环保过程中“政府退、社会进”的格局一方面推动了政府信息公开、政策贯彻执行及公民环保参与，使得地方环境治理得到更多的重视和一定程度的改善，但在另一方面，民间组织尤其具有国际背景的组织作为执政党和政府必须合理引导的社会力量，如果出于特殊动机将环保运动转化为对政府政策的激进反对乃至对现有体制的强烈批判，则很可能导致国家和社会双输的局面。

三、环境政治新探索：从权威管控走向有效治理

如何推进国家治理体系和治理能力现代化是中共十八届三中全会以来决策者和理论界关注的热点话题。所谓治理体系指的就是国家制度设计，而治理能力指的更多的是国家能力或者说是国家治理能力。从中国与其他发展中大国国家治理能力的比较看，民主集中制相对于代议制民主而言体现出明显的优势。如果从西方早发民主国家如今遇到的重重政治社会困境来看，民主集中制无疑是最适合中国完成现代国家建构的制度设计。⑦

在中国的制度设计中，不变的是基于民主集中制组织原则的党和国家领导体制，制度设计的贯彻落实若要转变为有效的国家能力，须随着不断变化着的党—政关系、行政—立法关系、中央—地方关系以及国家—社会关系进行合理的政策调整与政策完善。在一个好的政治制度设计之下，将制度整合力转化为有效的国家治理能力，在“党国体制”四个维度作出政策执行的有效调整，进而从权威管控走向有效治理，正是在环境领域实现国家治理能力现代化的新探索。

在党—政关系方面，可以采取内部多元主义模式，在保证中央权威的同时，允许行政主体乃至社会力量参与到环境保护大政方针的制定过程中。在采取内部多元主义模式的同时，为避免各行政部门在环保领域权力行使的冲突，作为政治核心的执政党应当发挥其权威作用，协调好政策执行中各行政权力主体之间的关系，可以尝试提升环保工作主要负责部门在环保领域的地位，必要时可以建立由政治局常委乃至总书记牵头的环境保护和治理领导小组。在行政主体方面，可以将更多具有专业背景或具备丰富环境治理经验的社会人士吸纳进政府部门，使得环境治理的政策制定更为科学合理。同时，可以拓展体制内环保领域干部的流动和晋升渠道，从而吸引更多的精英人士进入环保领域工作，为环保政策制定建言献策。这样的变化已经在中共十八大之后环保部部级领导的人事安排中得到体现，不仅有专业背景的领导成为了环保部的第一负责人，专业的副职领导也逐渐占据了多数。

在行政—立法关系方面，环保政策的法治化是环境治理顺利开展的有效保障。通过立法将环保领域的国家意志转化为相关法律，有利于在当前政治体制内更好地开展环境保护工作。同样，立法过程中也可以吸纳更多的专业人士参与，并可以通过协商座谈会的形式来整合社会环保组织和民间意见，使得修改完善后的《环境保护法》更具现实操作性，这也是协商民主作为中国政治民主机制重要形式在环境保护领域作用的体现。法律的制定是为了更好地约束不同行政主体在环境保护中的职权行使，明晰不同行政主体在环保工作中的作用。

在中央—地方关系方面，制度化确立中央政府和地方各级党政机构的管理权限并有效推进监管措施，是保证环境政策从中央到地方层层落实的关键。在制度化方面，中央政府需要完善目前实行的干部考核激励惩戒机制，将环保领域的“软”指标转变为干部选拔考核体系的重要内容，继续强化环保领域的“一票否决制”，甚至可以由纪委牵头在党纪方面加强有关环境监督的纪律要求，使得环保责任者对于辖区内的环境污染问题不敢有任何懈怠。在监管方面，中共十八届五中全会提出了“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，中央完全可以以此为契机，大力推进类似于煤矿生产、食品安全领域内的垂直管理，使中央对地方各级政府在环保领域內各项工作的管理垂直化、巡视常态化，破除环保领域的地方保护主义。中央政府同样可以划拨环境保护领域的专项资金以加大对地方各级环保部门的支持力度，承担其人员和工作经费，弱化地方各级环保部门在人、财、物方面对同级政府的依赖，增强环境管理与监察的独立性与公正性，并提高环境监管的有效性。同时，中央与地方之间要解决好集权与分权的矛盾，中央政府应适度放宽各级地方环保部门在辖区内的管理权限，让环境目标的责任者和执行者们能够真正掌握充分的权力来贯彻落实中央的大政方针。

在国家—社会关系方面，应当合理有效地引导民间环保组织，在加强环境治理外部监督的同时促进社会环保意识的整体提升是推动环保政策实施的有效方式。中国仍是一个发展不平衡的国家，部分大城市已开始出现从工业化到后物质社会的转变，社会对环境保护议题的关注度较之过去有了显著提高，而互联网的广泛使用更是强化了社会力量对国家政策制定过程的影响。国家可以进一步推进环保信息数据的公开化、透明化，建立制度化的渠道来扩大环保领域的公众参与，这有助于在合理框架内缓解和释放社会对重大环境问题的负面情绪。

综上所述，从权威管控走向有效治理，应当在不变的政治体制框架内对党—政、行政—立法、中央—地方以及国家—社会四组关系作出政策方面的合理完善，真正将中国的政治制度整合力转化为政策执行力。环保领域的这种新探索，能够为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有益借鉴。

四、结语

作为早发现代化国家，英美都曾经历“先污染后治理”的过程。20世纪初进步时代的美国在罗斯福的铁腕下通过强有力的国家规制（regulatory state），采取保护性的立法和政府干预等手段加强了对环境污染的治理。这种对市场力量的反向作用（counter movement）同样体现在英国对环境污染的治理进程中，英国在1974年颁布了《污染控制法》，采取严格的监管措施，建立相应的政策执行机构，彻底解决了自工业革命以来困扰英国长达百年的环境污染问题。一些学者将英美实现环境有效治理的模式称为“管制型国家的兴起”（the rise of regulatory state）⑧。

然而，英美在进行环境治理时采取的权威管控措施是建立在自身联邦主义分权色彩的权力架构之上的，因而需要中央政府在环保领域采取“再集权”的手段进行严格管理。而中国作为一个单一制国家，中央一级党和政府已经具备较为强大的权力运行基础，多元性力量的参与不足才是当前面临环境治理难题的主因。各国在不同道路的现代化历程中无一例外都会遭遇环境治理问题，环境治理能力也是中国治理能力现代化的重要组成部分。環境治理能力的提升，要求在环保领域实现从单一的权威管控向多元的有效治理的转变。只有发挥好中国的政治制度优势，在新形势下不断增强自身的适应性学习能力，在“党国体制”的四个维度下对环境保护政策进行合理完善，这样的环境治理才能达到“有效”的目的。

注释：

① 周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。

② 冉冉：《中国地方环境政治：政策与执行之间的距离》，中央编译出版社2015年版。

③ 杨光斌：《环保的体制障碍及其对策》，《学习时报》2007年8月13日。

④ Guobin Yang， Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China， China Quarterly， 2005， 181， p.47.

⑤ [美]李侃如：《治理中国：从革命到改革》，中国社会科学出版社2010年版。

⑥ 冉冉：《中国地方环境政治：政策与执行之间的距离》，中央编译出版社2015年版，第72页。

⑦ 杨光斌：《民主集中制是我国根本政治制度的优势所在》，《光明日报》2014年9月30日。

⑧ 王绍光：《波兰尼〈大转型〉与中国的大转型》，生活·读书·新知三联书店2012年版，第84页。

作者简介：王鸿铭，中国人民大学国际关系学院博士研究生，北京，100872；黄云卿，中国人民大学国际关系学院博士研究生，北京，100872；杨光斌，中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师，国家战略与发展研究院副院长，北京，100872。

（责任编辑 刘龙伏）