水土保持目标责任考核初探

2017-04-21姜德文

中国水土保持 2017年3期

关键词：水土保持文明责任

姜德文

(水利部水土保持监测中心，北京100053)

水土保持目标责任考核初探

姜德文

(水利部水土保持监测中心，北京100053)

政府；水土保持目标；考核；水土流失影响；综合指数

水土保持法和中央关于生态文明责任制度都明确了地方人民政府及其领导干部保护水土资源、保护生态环境的目标责任。水土保持目标责任考核应采用一个统一的水土流失影响综合指数作为综合集成指标，将水土流失预防、综合治理、水土流失状况等量化因子作为客观性评价指标，将水土保持目标责任落实、水土保持基础设施及监控能力建设、人为活动引发水土流失危害事件等作为主观性评价指标，经监测、复核、综合分析计算，得出县级水土流失影响综合指数，用以评价县级政府及其主要领导的年度水土保持目标责任及成效。同时，建立与之相应的考核、奖惩机制，争取将水土流失影响综合指数纳入国家经济社会发展综合评价体系，将水土保持目标责任考核成果纳入地方人民政府年度考评体系及主要领导干部任期生态文明建设责任考核体系。

水土保持是保护水土资源，保护生态环境的基础性工作，是生态文明建设的重要内容。《中华人民共和国水土保持法》规定，国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。中央《关于加快推进生态文明建设的意见》[1]、《生态文明建设目标评价考核办法》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，都在加快建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，以及领导干部任期生态文明建设责任制。中央要求将资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，并大幅增加考核权重，强化指标约束。国务院批复的《全国水土保持规划(2015—2030年)》明确要求逐步建立和完善地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度[2]。水利部制定了加快推进水土保持目标责任考核的指导意见，要求深入开展调查研究，完善考核办法，细化考核内容，优化考核指标，并与国家生态文明目标考核和经济社会发展评价体系相衔接。本文就水土保持目标责任考核中指标体系、考核机制等做一初步探索。

1 综合指数在相关考核评价中的广泛应用

1.1 相关考核评价中普遍采用综合指数

相关行业采用综合指数评价某项工作已十分普遍，也是一个通行做法。就一个专业领域而言设置考核指标不能很多，否则决策部门不容易接受，社会和公众也不容易理解。采用一个统称性的综合指标，并构建一个综合评价指标体系，对外体现一个目标，对内细分指标层和指标要素，这种做法相对可行。

中国科学院可持续发展战略研究从2000年开始，每年对全国及各省可持续发展总能力进行定量统计、计算和分析，其指标体系包括5大子系统(含环境支持系统)、45个指数(含土壤侵蚀指数、生态保护指数等)、233个定量指标，最终以可持续发展综合指数评价可持续发展能力，该成果已被广泛接受和采纳。

环境保护部近年来在对国家级重点生态功能县生态环境质量考评中采用综合指数评价县域生态环境质量状况，包括自然生态指标和环境状况指标，并区分县域的生态功能类型(分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性型4类)，共设置了一级指标2类，二级指标6类。每年对国家级重点生态功能县进行考核评价(2016年考核涉及26个省的555个县)，并根据考核结果，对后10名的县，由财政部核减第二年中央财政转移支付给予的资金，实行奖惩兑现。环保部2016年起已将生态环境综合指数作为国家生态文明建设示范县、市的评定标准之一，并且列为约束性指标。

中央2016年制定的生态文明建设目标评价考核办法，采取评价和考核相结合的方式[3]。其中，年度评价以绿色发展指数作为各地区年度评价结果，包括资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等7个方面，共56项评价指标，采用综合指数法测算得出绿色发展指数，以此衡量地方每年生态文明建设的变化趋势和动态进展。生态保护指标中包括新增水土流失治理面积一项，为二级指标，权重为0.92，数据来源为水利部。年度评价结果纳入目标考核。目标考核内容主要包括国民经济和社会发展规划纲要中确定的资源环境约束性指标，以及党中央、国务院部署的生态文明建设重大目标任务完成情况。目标考核采用百分制评分和约束性指标完成情况等相结合的方法，考核结果划分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。

1.2 水土流失影响综合指数及指标体系设置的原则

从水土流失对生态环境及经济社会发展的影响角度来看，水土保持设置的统称性评价指标以水土流失影响指数较为适宜，重点体现水土流失状况、预防和治理情况、水土保持工作等的影响和成效，既反映水土流失消长状况及对生态和社会发展的影响，也能体现防治成效，使社会公众有切身的获得感，地方政府和领导干部有责任感和紧迫感。用水土流失影响综合指数一项指标，也利于将水土保持考核结果纳入国家生态文明考核体系和经济社会发展评价体系[4-5]。

综合指数构建的指标体系应考虑以下原则：一是具有通用性和广泛性，所列入的指标应适宜于全国大多数水土流失地区，在全国范围进行水土保持目标考核具有广泛的适用性；二是指标不宜过多，应突出重点，少而精，集中于水土流失状况、产生的影响和防治工作的成效方面，紧紧围绕目标责任考核；三是考核指标要做到量化，便于监测、核实，通过调查、实测等快捷方法，能够定期(每年)监测考核指标；四是考核指标通过人的主观努力可以向好的方向发展，对地方政府和领导干部起到落实主体责任、积极作为的引导作用。

2 水土流失影响综合指数及指标体系构架

2.1 水土流失影响综合指数构建

2.1.1 相关考核中综合指数的构建情况

(1)国家绿色发展综合指数计算公式为

(1)

式中：Z为绿色发展指数；Yi为指标的个体指数；N为指标数量；Wi为指标Yi的权重。指标中有正向指标、逆向指标，有绝对数、相对数，经过无量纲化的标准处理后，计算最终的综合指数。

(2)环境保护部县域生态环境质量综合指数计算公式为

EI=WecoEIeco+WenvEIenv

(2)

式中：EI为生态环境质量综合指数；EIeco为自然生态指标值；Weco为自然生态指标权重；EIenv为环境状况指标值；Wenv为环境状况指标权重。

(3)根据国务院《实行最严格水资源管理制度考核办法》，国务院对各省(自治区、直辖市)落实最严格水资源管理制度考核实行评分方法，考核内容为最严格水资源管理制度目标完成、制度建设和措施落实情况，3项内容分别占35分、30分、35分，满分100分。“十三五”水资源管理制度考核国家共设置了6项目标指标，设立了包括河长制度等9项制度建设情况，节水等4类措施、17项工作的落实情况共30项考核指标。

2.1.2 水土流失影响综合指数构建

根据中央“严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”要求，以及“确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的目标。借鉴国家生态文明目标评价中绿色发展综合指数、中国科学院可持续发展能力综合指数、国家环保部生态环境质量综合指数等的构建经验，可将水土流失影响综合指数分为客观性(objective)评价指标和主观性(subjective)评价指标两部分。采用下列公式计算

EI=WobEIob+WsubEIsub

(3)

式中：EI为水土流失影响综合指数，该指数为一个无量纲值，综合反映水土流失影响状况；Wob为客观性评价指标的权重；EIob为客观性评价指标值；Wsub为主观性评价指标的权重；EIsub为主观性评价指标值。EIob、EIsub分别由各自的二级指标加权获得。

2.2 水土流失影响客观性评价指标

根据水土保持法及中央关于生态文明考核评价的总体要求，应由水土流失预防保护、水土流失综合治理、水土流失变化状况等三大类指标构成监测与考核体系[6]。具体指标见表1。

表1 客观性评价指标

下一步需明确各项指标定义与解释、数据来源、计算方法、指标权重等，本文不再展开讨论。

2.3 水土流失影响主观性评价指标

对地方政府和主要领导的水土保持考核除了有定量技术指标外，还需设立管理要求类的指标。根据水土保持法对地方人民政府水土保持管理职责的规定，以及中央关于保护水土资源和保护生态环境的要求，设立主观性评价指标。主要包括水土保持目标责任落实情况、水土保持基础条件及监控能力建设情况、人为活动引发水土流失危害事件情况等三个方面，具体指标见表2。

表2 主观性评价指标

下一步需明确各项指标定义与解释、数据来源、计算方法、指标权重等具体细节，本文略。

3 水土保持目标责任考核组织方式

3.1 考核范围及对象

国家生态文明建设目标评价考核对象是地方各级党委、政府领导班子和领导干部，环保部生态环境状况考核是对列入国家重点生态功能区的县级政府进行考核，水利部最严格水资源管理制度考核是对全国各省级人民政府考核，考核对象是地方人民政府。

根据水土保持法的规定，对水土流失重点防治区的地方人民政府实施水土保持目标责任考核[7]。水土保持目标考核成果应作为地方主要领导干部任期生态文明建设责任制的重要内容。目前，建议将列入国家级水土流失重点预防区、重点治理区的1 091个县，以及列入省级水土流失重点预防区、重点治理区的县，作为实施水土保持目标责任考核的重点地区。

3.2 考核时段

水利部水资源管理制度考核是每年1月发布年度考核通知，3月底前完成考核，上报国务院。根据水土保持法律法规的规定，以及中央生态文明考核的要求，考核时段以年度为一个时间节点，每年1月至3月对上年度水土保持目标任务进行评价与考核，通报考核成果。

领导干部任期生态文明考核时应将任期内年度水土保持考评成果作为重要内容。

3.3 考核组织方式

国家生态文明建设目标评价考核由中央对省级的生态文明建设进行考核评价，是在现有专项考核的基础上综合开展，采用有关专项考核认定的数据，不进行现场考核。环境保护部对国家重点生态功能区县域生态环境状况考核、水利部对水资源管理“三条红线”考核等，采用的方法都是先由地方自查，中央进行复核，并确定考核结果。水土保持目标责任考核建议实行全国统一部署、统一方法、统一操作系统、分工协作的组织方式，省级、县级人民政府及相关部门要在中央统一部署下开展工作，由中央完成最终考核评价。

3.3.1 县级自评价

由被考核县级人民政府根据国家统一制定的考核评价年度实施方案，开展自评价工作，编写自评价报告。在全国水土保持目标责任考核操作系统中填报相关数据，向省级水行政主管部门报送自评价报告、数据光盘、相关证明、监测报告等材料。县级自评价工作于每年1月底前完成。

为了全面、准确、按时完成自评价任务，列入重点防治县的地方人民政府应加强水土保持监测、监控能力建设，保障相关工作经费。

3.3.2 省级复核

省级水行政主管部门及其相关部门(如发改、财政、国土、环保、农业、林业等)在省级人民政府的统一领导下完成相关工作。水行政主管部门负责对县级自评价报告进行全面复核，采用高分辨率卫星遥感影像、无人机航飞、现场监测等方法，做到二级指标全面复核，抽查复测一定比例的数据。在考核系统中复核、调整县级上报相关数据，汇总、审核考核县级上报资料，编写全省县级水土保持目标责任考核报告，报送水利部。省级复核工作于每年2月底前完成。

年度工作中，省级水行政主管部门还要负责对被考核县的业务培训、工作指导、监测数据的质量控制、现场核查等工作。协调省级财政落实全省监测、监控能力建设经费，保障考核工作的正常开展。

3.3.3 中央抽查与评价

水利部委托水土保持监测中心(含各流域机构水土保持监测中心站)等专业技术单位对各省报送的相关数据进行审核，采用重点抽查和现场检查方式，利用高分遥感影像、无人机航拍等技术手段，抽查工作做到省级全覆盖，县级抽查比例不低于10%，对省级考核评价意见进行核实，确定最终结果，编写国家水土流失重点防治区县级目标责任考核总报告。中央抽查评价工作于每年3月底前完成。

年度工作中，水利部应加强对省级水行政主管部门考核工作的监督与指导，及时解决工作中出现的新问题，不断总结考核工作经验。

4 考核成果通报与联动机制

4.1 考核成果及应用

经水利部考核确认后，确定各被考核县水土流失影响综合指数及目标考核等级及考核结论，在政府网站、报刊等公共媒体进行公布，接受社会公众的监督与咨询。

水土保持目标责任考核是国家资源环境类专项考核的重要组成部分，应纳入国家生态文明建设目标评价考核中，水土保持目标责任考核结果应作为地方人民政府及其主要负责人综合考核评价的重要内容[8]。地方人民政府领导干部任期生态文明考核时对任期内水土流失面积不减反增、强烈以上水土流失面积增加、造成水土流失重大危害事件等情况纳入领导班子和领导干部环境损害责任，依法依规追究领导责任[9]。

4.2 目标考核年度动态变化奖惩联动

国家每5年开展一次的生态文明建设目标考核，考核结果划分为优秀、良好、合格、不合格四个等级，考核结果作为省级党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据，体现“奖惩并举”。水利部最严格水资源管理制度考核，考核结果划分为优秀、良好、合格、不合格四个等级，年度或期末考核结果为不合格的省级人民政府，要在考核结果公告后1个月内，向国务院作出书面报告，提出限期整改措施。

年度水土保持目标责任考核后，应与上年度考核成果相对比，同时公布水土流失影响综合指数年度变化值。对被评价为后10位的县提出警示，进行约谈；对本年度水土流失影响综合指数增大10%的县提出整改意见；被警示和要求整改的县，应向省级人民政府提交整改报告，国务院相关部委应协同采取惩戒措施。对水土流失影响综合指数明显下降、水土保持成效突出的县级人民政府依法进行表彰奖励。

5 结语

国家正在建立和实施生态文明目标评价考核体系，水土保持目标责任考核是一项法定工作，是资源环境类专项考核的重要组成部分，应加快研究并建立水土流失影响综合指数，并积极争取纳入国家生态文明考核指标体系中。目前，各省也在根据国务院文件要求，制定本地区绿色发展评价指标体系，各级水行政主管部门应积极研究体现本地区特点的水土保持目标评价考核指标，争取将水土保持考核纳入地方生态文明考核体系中。

[1] 中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857363.htm.

[2] 国务院关于全国水土保持规划(2015—2030年)的批复[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/17/content_10232.htm.

[3] 中共中央办公厅国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/22/content_5151555.htm.

[4] 姜德文.建立地方政府水土保持政绩考核制度与监测评价体系[J].中国水土保持，2009(3)：1-4.

[5] 李智广.试论水土保持目标责任的内容及其考核方法[J].中国水土保持，2016(4)：13-16.

[6] 要捷.重点治理区水土保持考核指标研究[D].北京：北京林业大学，2014:16-18.

[7] 刘震.认真贯彻《意见》精神更好发挥水土保持在生态文明建设中的重要作用[J].中国水土保持，2015(10)：1-5.

[8] 姜德文.推进生态文明的水土保持新思考[J].中国水土保持，2016(2)：1-5.

[9] 金海，李发鹏，王建平，等.水土流失责任追究指标设定的思考和建议[J].中国水土保持，2016(12)：1-5.

(责任编辑孙占锋)

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1000-0941(2017)03-0006-04