杭州市发展特色小镇的经验、问题与对策

◎ 查 文 申绘芳

为贯彻落实习近平总书记对浙江 “干在实处永无止境、走在前列要谋新篇”指示精神，根据 《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》文件精神，杭州市2015年全面启动建设一批产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、兼具旅游与社区功能的特色小镇。这是经济新常态下加快区域创新发展的战略选择，也是推进供给侧结构性改革和新型城市化的有效路径，有利于加快高端要素集聚、产业转型升级和历史文化传承，推动经济平稳健康发展和城乡统筹发展。目前杭州市特色小镇投资建设、产业发展情况良好，成为创新、协调、绿色、开放、共享发展的重要功能平台。

一 杭州市特色小镇发展的基本情况

（一）杭州市特色小镇发展现状

目前，杭州市共有省、市级特色小镇创建、培育对象65个。其中，浙江省特色小镇规划建设工作联席会议办公室2015年6月公布杭州市首批省级特色小镇创建对象9个；2016年1月公布第二批省级特色小镇创建对象10个、首批省级特色小镇培育对象15个；2017年7月公布第三批省级特色小镇创建对象5个、第二批省级特色小镇培育对象4个。在此基础上，杭州市特色小镇规划建设协调小组公布市级特色小镇第一批创建对象10个、第二批创建对象10个、培育对象9个 （部分省级第一批培育对象和市级第一批创建对象于2017年申报为省级第三批创建对象）。

杭州市特色小镇聚焦信息经济、旅游休闲、文化创意、金融、健康、时尚、高端装备制造、环保等重点产业，兼顾茶叶、丝绸等历史经典产业以及地域特色产业，并选择一个具有当地特色和比较优势的细分产业作为主攻方向，使之成为支撑特色小镇未来发展的大产业。从主导特色产业分布看，在杭州市目前65个特色小镇中，信息经济产业小镇23个，占比35.4%；旅游产业小镇11个，占比16.9%；时尚产业小镇9个，占比13.8%；高端装备制造业小镇8个，占比12.3%；健康产业小镇7个，占比10.8%；金融产业小镇5个，占比7.7%；环保产业、历史经典产业小镇各1个，占比均为1.5% （见图1）。

图1 杭州市特色小镇主导特色产业定位分布

（二）杭州市特色小镇发展规划

按照 《杭州市人民政府关于加快特色小镇规划建设的实施意见》，每个特色小镇按照节约集约发展、多规融合的要求，充分利用现有区块的环境优势和存量资源，合理规划产业、生活、生态等空间布局，规划区域面积一般控制在3平方千米左右，核心区建设面积控制在1平方千米左右。省级特色小镇原则上3年内要求完成固定资产投资50亿元左右 （不包括商品住宅和商业综合体项目，下同）。金融、文创、科技创新、旅游等产业以及茶叶、丝绸等历史经典产业类特色小镇投资额可以适当放宽，部分省、市级特色小镇如淳安，为26个加快发展县 （市、区）之一，建设期限可放宽到5年。特色小镇建成后，新增大量的税收、就业岗位，集聚一大批工商户、中小企业、中高级人才，加快形成新业态，有望培育在全国乃至全世界具有核心竞争力的特色产业和品牌。

杭州市特色小镇规划面积217平方千米，规划建设面积139369亩，其中三年（五年）规划新增建设用地57626亩；三年 （五年）计划完成固定资产投资2990亿元；三年 （五年）计划实现税收1344亿元；三年 （五年）计划旅游接待总人数19788万人次 （见图2）。

图2 杭州市特色小镇三年 （五年）主要规划指标

（三）杭州市特色小镇投资基本情况

自2015年特色小镇建设启动以来，杭州市特色小镇进一步加大开发力度，加快提升发展，呈现 “投资力度大、产业发展快”的发展势头。

1.从投资总量看，小镇投资活跃

统计监测数据显示，2016年杭州市特色小镇共完成固定资产投资额507亿元；2017年上半年共完成固定资产投资275亿元，共有5个小镇投资超过10亿元，分别是拱墅运河财富小镇 （16亿元）、余杭艺尚小镇 （14亿元）、西湖西溪谷互联网金融小镇 （13亿元）、萧山信息港小镇 （12亿元）、下沙东部医药港小镇 （10亿元）。投资达9亿元的小镇有5个：西湖云栖小镇、余杭产业互联网小镇、上城玉皇山南基金小镇、萧山机器人小镇、富阳药谷小镇 （见表1）。

表1 2017年上半年杭州市34个省级特色小镇投资情况单位：亿元，%

2.从产业类型看，特色产业作用凸显

特色是小镇的核心元素，产业特色是重中之重。找准特色、凸显特色、放大特色，是小镇建设的关键所在。杭州市特色小镇以专业化产业区式小镇居多，区内企业产品关联度很高。从整体上看，本地区生产基本上围绕某一主导特色产业或市场来发展，已形成一批以信息经济、高端装备制造业、旅游休闲、时尚、健康等为特色的产业集群。

2017年上半年统计监测显示，杭州市特色小镇上半年特色产业投资176亿元，占本年固定资产投资完成额的64.1%，同比提高0.6个百分点。大部分小镇特色产业投资占全部投资的六成以上。其中34个省级小镇 （省级第三批创建对象及省级第二批培育对象2017年上半年尚未纳入统计监测，下同）特色投资占比65.9%，同比提高1.5个百分点。省级第一批创建对象特色产业投资32亿元，占55.9%；省级第二批创建对象特色产业投资63亿元，占83.1%；省级第一批培育对象特色产业投资25亿元，占51.0%。特色投资占比超80%的省级创建小镇有5个：拱墅运河财富小镇 （96.7%）、滨江物联网小镇 （96.7%）、萧山信息港小镇 （95.3%）、桐庐智慧安防小镇 （81.6%）、富阳药谷小镇 （81.1%）。

3.从投资主体看，民间投资占比超一半

2017年上半年，杭州市特色小镇民间投资147亿元，占全部投资的53.5%。34个省级小镇民间投资占比52.1%，除省级第一批创建对象民间投资占比偏低以外，其他批次的小镇均超五成。其中，省级第二批创建对象民间投资49亿元，占64.0%；省级第一批培育对象民间投资26亿元，占52.8%；市级小镇民间投资52亿元，占56.2%。

续表

（四）杭州市特色小镇产业经济基本情况

在产业经济方面，经过这几年的发展，杭州市特色小镇取得较好成绩。

1.引进了一大批企业

2016年小镇入驻企业26600余家，其中新引进企业8691家。引进企业排名靠前的主要有余杭梦想1306家、上城玉皇山南基金934家、西湖紫金众创920家。

2.产生了明显经济效益

2016年杭州市特色小镇工业企业主营业务收入1437亿元，超过100亿元的有滨江物联网455亿元、萧山机器人268亿元、江干钱塘智造103亿元；服务业营业收入1371亿元，排名靠前的分别是上城吴山宋韵219亿元、萧山信息港165亿元、西湖西溪谷119亿元。

3.产出了较高税收

2016年杭州市小镇共产出税收173亿元，税收超10亿元的分别为西湖西溪谷互联网金融43亿元、江干钱塘智造17亿元、滨江物联网15亿元、萧山机器人13亿元、上城玉皇山南基金11亿元 （见表2）。

表2 2016年杭州市特色小镇产业发展指标

在浙江省委、省政府的高度重视，杭州市各级各部门的合力推进下，杭州市的省级和市级特色小镇加快项目建设、推进创新发展、集聚高端要素，取得了积极成效。在2015年度考核中，有3个被评定为省级示范特色小镇、优秀小镇：上城玉皇山南基金小镇、西湖云栖小镇、余杭梦想小镇；有3个被评定为良好小镇：临安云制造小镇、江干丁兰智慧小镇、富阳硅谷小镇。在2016年度考核中，有5个省级创建对象被评定为省级优秀小镇：上城玉皇山南基金小镇、余杭梦想小镇、西湖云栖小镇、萧山信息港小镇、余杭艺尚小镇；有滨江物联网小镇等11个省级创建对象被评定为省级良好小镇；有2个省级第一批培育对象被评定为省级优秀小镇：上城南宋皇城小镇、淳安千岛湖乐水小镇；有萧山机器人小镇等6个省级第一批培育对象被评定为省级良好小镇。

二 杭州市特色小镇发展值得关注的问题

（一）部分质量有待提高，谨防创建虚名化

特色小镇规划建设开局良好，但部分小镇建设仍处于起步阶段，小镇间建设进度差距较大。部分小镇企业数量较少，部分小镇没有形成独特的产业优势和鲜明的品牌效应，竞争优势不明显，部分小镇形象特征不够明显、产业层次有待提高。杭州市目前已有省、市级特色小镇65个，存在发展参差不齐、分化严重的现象。根据特色小镇创建工作的规则和制度设计，特色小镇要坚持 “能进能出”的原则，要经历严格的申报、评审、退出等机制。外市某省级小镇因为投资、税收、服务业营业收入等均为零而被 “降格”，由创建对象降为培育对象。这也提醒我们，在提出特色小镇规划建设目标时，必须把眼光投向市场去考量，不能一拥而上，谨防特色小镇创建虚名化。

（二）国有投资占比四成，投资渠道需多元化

从特色小镇建设前期投资来看，政府和国有企业投资仍占较大份额。部分小镇国有投资占比近四成，不利于小镇发展。2016年杭州市特色小镇国有投资占全部固定资产投资额的41.1%。2017年上半年国有投资109亿元，占比略有下降，为39.5%；省级特色小镇国有投资74亿元，占比40.3%，其中省级、市级第一批创建对象占比分别高达53.3%和45.4%。同时，部分小镇民间投资增长后劲不足，且呈下降态势。2017年上半年，杭州市特色小镇民间投资147亿元。34个省级特色小镇共实现民间投资95亿元，较去年同期下降7.3%，其中省级第一批创建对象和省级第一批培育对象较去年同期分别下降12.1%和31.1%。

（三）特色投资占比偏低，与目标差距较大

2017年上半年，杭州市小镇整体特色产业投资占投资比重虽超六成，但占比分化明显，部分小镇占比偏低。对照2016年浙江省省级特色小镇创建对象合格标准中特色产业投资占比60%的要求，在省级创建对象类小镇中，尚有三成多的特色产业投资占比未达标：西湖龙坞茶镇13.1%、桐庐健康小镇14.8%、江干丁兰智慧小镇39.0%、余杭梦想小镇52.8%、富阳硅谷小镇53.2%、西湖艺创小镇58.0%、建德航空小镇59.1%。

三 促进杭州市特色小镇发展的建议

特色小镇要积极探索建设新思路、新举措、新路径，积极推进经济转型升级、带动创业创新、扩大有效投资、促进城乡统筹发展和传承展示独特文化。

（一）优化经济结构，突出特色引领

“十三五”以来，杭州市坚持以调整优化经济结构为主攻方向。特色小镇的投资建设也应牢牢把握当前结构调整关键期这个新机遇，优化投资结构，推动转型发展。要夯实特色产业投资，要选择关联度大、带动性强、市场潜力可观的项目，保证特色明显、优势突出。特色是小镇的核心元素，产业特色是重中之重。培育建设发展特色小镇必须以特色为本，牵引和驱动其全部的流程环节与目标愿景。无论是从小镇的外向吸引力与竞争力来说，还是从小镇的内在成长性与持续性来说，小镇特色就是其生命力所在。每个特色小镇要主攻最有基础、最有优势的特色产业，不能 “千镇一面”、同质竞争。即使是主攻同一产业，也要差异定位、错位发展。

（二）加快市场化运作，发展民间投资

杭州市特色小镇建设存在基础建设投资主要依靠政府推动的情况，没有完全激发民间投资的活力，在引进多元化投资渠道方面缺少有效的桥梁和平台。世界各个成功的特色小镇建设表明，特色小镇的建设成功必须通过市场化手段实现资源、人才等要素集聚，而不是通过政府强有力的行政手段。政府只需提供远景规划、基础设施、公共服务等，具体运营要充分市场化。当前有的特色小镇搞成了政绩工程，政府大包大揽，国有投资比例过高，这都不利于小镇的发展。小镇建设应引导扩大民间投资行为，帮助民间投资做大做强，使民间资本真正成为支撑特色小镇发展的生力军。政府主管部门要引导特色小镇形成 “政府主导、企业主体、市场化运作”的建设机制，提高投资质量，改变政府越位现象。

（三）把握发展机遇，集聚高端要素

当前杭州市正处于后峰会时代，“一带一路”、长三角经济一体化以及都市圈建设、国家自主创新示范区创建、跨境电子商务综试区建设等给杭州市带来大量的发展机遇。特色小镇建设要抓住这些机遇，积极实施项目带动战略，选择并运作能在特色小镇扎根，成长性优、带动性强的项目，从而辐射小镇整体经济，引领示范同业发展。特色小镇要紧扣产业升级趋势，瞄准高端产业和产业高端，引进行业领军团队、成长型企业以及 “新四军”到小镇创业创新，构筑产业创新高地，使其成为新的经济增长点。小镇建设要充分整合利用已有资源，积极运用各类平台，加快推动人才、资金、技术向特色小镇集聚；要加强招商引资，开展特色小镇推介活动，吸引骨干企业、优质项目、行业领军人物落户特色小镇，推动最新技术在特色小镇应用。要充分立足小镇自身的特色与优势，开动互联网思维方式，把小镇的培育发展与新技术、新产业、新业态等密切结合。

（四）优化政府服务，加快功能融合

政府部门要做好土地要素保证和税收等财政支持，建立协调机制，推进责任落实，并加强动态监测。要不断加大投入力度，强化政策推动，多出台支持小镇发展的一系列扶持政策，同时注重舆论引导，加强宣传；要引导推动社会资金向特色产业增加投入；要以政策扶持吸引高端人才、国内外顶尖专家、国家级领军人物落户特色小镇，要对 “新四军”创业者等进行政策倾斜。特色小镇建设要把产业发展和城市建设有机融合起来，要力求先生态、再生活、再生产。要做到一个小镇就是一个特色的生态系统，实现产业、文化、旅游和一定的社区功能有机融合。各级发改委 （局）、旅游等部门要对特色小镇的发展做好指导和监督，在专项资金安排、旅游线路规划中加大对特色小镇的支持力度，并在完善综合配套设施、提升管理服务水平、打造品牌形象、挖掘旅游特色等方面给予具体指导，督促小镇真正实现生产、生态、生活 “三生融合”与产业、文化、旅游和一定社区功能 “四位一体”。