浅析公私合作伙伴关系（PPP）绩效审计重点

肖晓明

【摘要】实践中，PPP模式应用的适切性、合法性、有效性等遭受诸多质疑。如何把握重点，有效实施绩效审计，对推动PPP模式的高效开展具有重要意义。

【关键词】PPP模式 绩效审计 适切性 合法性 有效性

PPP（public-private partnership）模式，即政府与社会资本合作模式。随着PPP模式广泛应用，相关项目是否严格遵循相关政策、法律规定，是否有达到了效果，所应用的项目是否需要进一步延续等问题，都需要通过绩效审计进行监督和评价，而要准确回答上述问题，关键在于把握PPP模式绩效审计的重点。

一、当前PPP模式应用存在的问题

（一）PPP模式应用存在“水土不服”的问题

PPP模式应用的一大原则是实现公共利益最大化，这也是PPP模式应用的终极目标。然而在目前的PPP模式应用过程中却存在决策错误、模式滥用的现象，结果所谓的PPP项目并没有提高公共产品或服务的效率，最终带来的是公共利益的损害。以天津市某垃圾焚烧发电厂项目为例，该项目特许经营期为30年，但是在目前的运营状况并不客观，一方面因为焚烧垃圾带来的环境问题导致群体性事件不断发生，另外一方面因为合同约定不清，政府补贴不到位，导致项目开展进退两难。像这样的案例随着PPP模式的广泛应用有上升的趋势。

（二）PPP项目存在招投标程序不合法、不合规问题

PPP项目之所以能够提高公共产品或服务质量，一方面是引入社会资本能够有效补充政府财政财力的不足，另外一方面是通过招投标引入竞争机制，能够有效整合优质的社会资源。但是在实践中，PPP项目招投标也出现了一些问题。比如，某些项目在招投标的标准设定上，首先根据意向合作对象进行“私人订制”，这些项目的招投标行为看似公开、透明，但很大程度上已经排除了其他有意愿参与的公司。因为监管不到位，PPP项目模式的招投标环节有可能成为滋生贪腐、谋取私利的隐形空间和灰色地带。

（三）PPP项目成效没能达到既定目标

首先，在成本控制方面，引入社会资本减轻政府财政压力。但是从整体资源的投入上来说，相比单纯的以国有单位为项目业主实施的传统政府投资项目，PPP项目在沟通成本、监控成本、评估成本等方面的费用会增加。其次，在风险防控方面，PPP模式一定程度上分散了项目风险，但是因为PPP模式作为一种新兴模式及其本身的复杂性，又会给项目开展带来新的风险——合同制定、管理实践等新的风险。最后，在成效评估上，因为目前多采取结果评估、事后监督的方式，加上私营企业以保护商业秘密等为投资谈判条件，导致成效评估难、监督追踪难和事后问责难。

二、PPP模式应用绩效审计的重点

（一）适切性：PPP模式的应用是否更有利于公共产品或服务提供

PPP模式的绩效审计首先应该考虑的就是PPP项目的适切性。如果在提供公共产品或服务方面不能够更加具有优势甚至实施的效果更差，那么这样的PPP模式应用就是失败的。需要明确的是，并非在任何状况下引入PPP模式都是最佳选择。如果仅以引入社会资本增加资金来源渠道为目的，过分追求私营企业的经济利益，而不去考虑实施的主客观条件、操作的难度、目标达成的可能性，而只是“东施效颦”的进行“生搬硬套”，就会增加项目风险。所以，绩效审计的重点之一，就是以“更有利于公共服务或产品提供”为基本衡量标准，去客观评估PPP项目的适切性。

（二）合法性：PPP模式招投标过程中是否符合相关规定

招投标是PPP模式推行的重要步骤，也是PPP模式优越性的重要体现，更是创新公共产品或服务提供的重要机制，同时也是PPP项目重要风险点。所以也是PPP模式应用绩效审计的重点之一，就是要考察招投标是否合法合规、公开透明。只有保证招投标的合法性，不去打法律的“擦边球”，才能确保PPP项目在实施过程中有法可依；只有保证招投标的公开性，才能吸引到最优的私营部门作为合作伙伴，从而为PPP项目成功实施打下合作的基础。比如，在招投標过程中可以考虑成立第三方评估委员会，以独立的利益立场、专业权威的技术支撑作为保障，强化招投标工作的独立性、公开性、透明性，同时也能够在客观上形成合理分工、责任到位的招投标工作机制。

（三）有效性：PPP模式项目实施过程中是否达到相应的成效

首先，要评估成本投入的有效性。既包括公共资源的投入是否减少，也包括整个项目的产出是否与投入相匹配，特别是对于不同模式的成本投入与产出要有一个横向的比较，进而评估PPP模式在成本节约方面的优势。其次，要评估风险防控的有效性。“风险共担”是PPP模式的重要特征，也是重要的目标。PPP项目一般来说涉及资金量较大、服务周期较长、实施程序较复杂，所以蕴含的风险也比较大。特别是因为采取PPP模式而出现的合同制定、管理实践等新的风险，更是需要科学、合理的在政府与私营部门之间进行恰当的分配，即按照政府、私营部门各自擅长应对的风险分别承担，才能有效地维护合作双方的共同利益，推动项目顺利、高效地开展。最后，要评估项目结果的有效性。PPP项目顺利完成不代表实施过程没有问题，PPP项目的产出不等于项目的成效（产出的质量及与需求的匹配度），所以需要采取过程评估与结果评价相结合的方式，制定PPP项目成效评估标准，以客观、全面地反映项目成效，从而推动PPP项目提质增效。

三、结语

PPP模式的应用，有利于有效利用资源、维护公共利益，有利于优化公共产品或服务提供方式。虽然在实施中会出现问题，但是只要通过有效手段，特别是PPP项目绩效审计，PPP模式的应用就会更加规范、科学、高效。

参考文献

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[3]曾虹，李昌霖.PPP项目国家审计的难点和重点研究[J].现代商业，2016（35）.