创新社会治理体制研究

王强++张玉平++田胜

摘要：近些年来我国的城市社区建设虽然取得了成效，但仍然存在着许多问题和不足。本文主要从社区治理体制中的行政化问题、社区主体间冲突、社区基本公共服务供给体制不完善、相关制度政策及法律法规不健全不完善及社区工作人员知识水平和技术能力偏低等几个方面揭示社区治理体制中的弊端。

关键词：社会治理；社区治理；体制弊端；社区主体

社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作伙伴关系，依法对社会事务和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。由此可见，社会治理是一个复杂的系统工程，需要政府协调和处理好其内部、政府之间、政府与市场、社会组织、社区居民及其他组织之间的关系，以合理来促进社会的发展。

社区作为社会细胞，是社会治理的最基层组织。因此，要推进社会治理体制创新，首先就要从社会细胞——社区的治理体制创新入手。

近些年来，在推进城市社区建设过程中，我国各地出现了许多各具特色的社区治理创新模式。如上海卢湾模式、沈阳模式、武汉百步亭模式、江汉模式等等。这些社区的建设实践和模式，虽然都不同程度地推动了我国基层社会治理体制的改革和创新，但仍然存在着很多问题和不足。具体来说，当前我国社区治理体制的弊端主要体现在以下几个方面：

一、行政化色彩浓厚。

在计划经济时期，我国社区管理主要实行的是一种自上而下、高度集权的“单位制”。随着体制转轨和社会机构转型，“单位制”逐渐向“社区制”转变。但在社区建设的实践中，由于政府职能转变的滞后，不能适应社区自治发展的要求，以至社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，使得社区治理体制具有浓厚的行政化色彩。其具体表现在以下几个方面：

1、行政化的运行和考核机制。目前我们对社区工作的考核评估体系主要有两种。一种是面向政府的单一的考核评估体系；另一种是以“群众的满意度”为标准的评估体系。前者是一种只对上级负责的一元化评估方式，体现的是自上而下的评估逻辑；后者是一种符合社区发展规律的评估方式，体现了群众考核的多项指标评估趋势。在社区建设的实践中，由于社区自治资金的来源、居委会人员的组成等多项决定取决于政府，所以前一种考核评估体系居于主导地位，而后一种考核评估体系则毫无分量、无关痛痒。正因为如此，在现实中，社区居委会的工作才会对上而不对下，不能真正履行其公共服务和自治的功能，挫伤了居民对社区的自治工作的积极性和热情，使得自治过程带有鲜明的行政化倾向和印记。

2、行政化的社区规章制度和人事安排。近些年来，我国城市居民自治有了很大的发展，各方面日趋成熟，社区自治的具体细则、规章制度和流程都已制定，然而这些制度大多数并不是在广大社区居民积极参与、民主协商的基础上得以形成和确定的，而是由上级部门制定并要求社区执行的，并不具有集思广益性，充满了行政化色彩。除此之外，上级政府还干预社区的民主选举过程和人事安排，进行暗箱操作，使得民主选举成为假象。

3、行政化的经费来源。社区财政资金主要来源于政府财政补贴、物业管理费用、居民自筹以及社会捐助。由于物业管理费用受其居民承受力的限制十分有限、居民筹资共建的意识比较淡薄以及社会捐助资金薄弱等原因，社区财政资金就不得不依赖于政府的供给。这就形成了一种社区自治经费由上级行政部门支配，街道财政部统一管理的局面。社区经费的这种行政化，使得社区自治权大大削弱，社区不得不接受“端谁的饭碗归谁管”的情况，对街道和上级部门形成很大的依附性。

4、行政化的机构设置和职能作用。由于社区人口结构、素质和经济收入等因素的差异性，不同类型的社区都结合社区实际情况设置了相应的组织机构并规定了相应的职能范围。但在实践中，社区的机构设置和职能规定仍然存在很多雷同之处、存在着浓厚的行政化色彩。如很多社区居委会的组织机构与街道办事处存在着一一对应的关系：街道办事处的计生委员会，对应居民委员会的计生委员会；街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会等。居委会与街道办事处不仅组织机构对应，而且任务也对应。如居委会承接了由区直部门和街道办事处转嫁的百余项工作任务，其中包括社区服务、计划生育、外来人口管理、房屋出租管理、社会治安防范、环境卫生整治和维护、民间纠纷调解等，形成了“上边千条线，下面一口针”的局面。居委会实际成为各级党委、政府及其部门工作的承受层、操作层和落實层，而非代表居民利益和需求的群众性自治组织，其应有的自治职能和服务职能被虚化和搁置，严重挫伤了居民的自治热情。

二、社区治理主体间的冲突较为严重。

社区治理是城市社区中的政府与非政府部门、辖区单位、社区自治组织、社区中介组织和社区居民等多元治理主体，以社区为平台，广泛参与管理社区的公共事务，相互博弈、合作、妥协、消除分歧，以求社区资源最大合理化配置、利用的一种过程。在社区治理中，参与社区治理的主体主要包括：街道办事处、社区党组织、居民委员会、社区居民、社区中介组织、物业公司。

在社区治理过程中，这些主体各自都发挥了重要作用，但在实践中他们之间又存在着各种冲突，影响了社区的健康和谐发展。其具体体现在以下几个方面：

1、街道办事处与居委会之间的角色冲突。

从法理上看，街道办事处是政府在基层的派出机构，居委会是社区居民的群众性自治组织。二者应是一种指导与被指导的关系。但现实中，街道办事处与居委会却形成了一种领导与被领导、命令与被命令的行政隶属关系。在这种情况下，居委会一方面要完成街道交办的工作，充当“街道的腿”；另一方面又要满足居民自治需求，做好“居民的头”，从而陷入了两难的境地。在居民的眼里，居委会政府的基层行政组织，；而在政府眼里，居委会即是行政组织，也是群众性组织。事实上，这种角色冲突，对居委会的工作十分不利。一方面，由于街道为使居委会更好地完成交办任务，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行干预、考核和评估，这就造成居委会只对政府负责，而不对居民负责，从而背离了社区自治的本质；另一方面，这也造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，挫伤了居民参与社区治理的热情，进而又导致了居委会与居民关系的错位。

2、社区党组织与居委会之间的关系错位。

社区党组织是党在社区的基层组织，是社区建设和社区各种组织和各项工作的领导核心。社区党组织与居委会不存在组织人事关系，二者也没有明确的职责关系，党组织管理党内事务。党组织与居委会之间因该是一种领导与被领导的关系。党组织对居委会的领导在内容上主要是指政治领导和思想领导。居民自治过程中必须接受党的领导即在政治上拥护党的领导，坚持“四项基本原则”，贯彻落实党的路线、方针、政策。在思想上自觉保持和党中央一致，坚持党的思想路线，用马克思主义政治理论和先进文化作为自治活动的思想理论基础。但在实践中，党组织跨越了政治领导和思想领导，变成了权利机构，使居委会沦为党组织的执行机构。现实中存在许多党组织直接包办社区自治事务的现象。两种组织跨越了权利界限。

3、居委会、业主委员会、物业公司三者之间的关系错乱。

居委会是在划定的社区内维护全体居民利益，管理与居民切身利益相关的社会事务，服务全体居民的地域性群众自治组织；业主委员会是在一个物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的专门性群众自治组织；物业公司是指按照合法程序成立并具备相应资质条件的经营物业管理业务的企业型经济实体。目前在社区中，从组织性质上看，居委会代表“国家力量”是基层群众性的自治组织；业主委员会代表“社会力量”是群众性的专门组织；物业公司代表“市场力量”是经济型的营利组织。从管理属性上看，居委会、业主委员会和物业公司所代表的利益主体各不相同。居委会代表的是全体社区居民的利益；业主委员会代表的是新建小区业主的利益；物业公司代表的是房地产开发商和自身的利益。从管理的职能上看，三者即有分别也有交叉。居委会作为群众性的自治组织负责对社区事务的全面管理；业主委员会作为群众性的专门自治组织负责维护业主们的产权利益；物业公司经济型的营利组织主要负责一切有关房地产的售后、租赁服务，包括房屋的保养、维修、环境清洁、绿化及小區内的商业服务、治安维护等活动。从法理上看，居委会对业主委员会和物业公司拥有指导和监督权，而业主委员会和物业公司之间存在委托与被委托的契约合同关系。但在实际的运行中，三者之间常发生冲突。如在涉及到某些公益性的服务项目时，居委会和物业公司都因为无法收费而相互推诿；物业公司对于居委会对社区治理的监督，除了维持日常业务外，一般缺乏参与社区开展的各项活动的积极性。再如按照法律规定，业主委员会有“选聘、解聘物业公司，审议物业公司服务收费标准”等职责，但在我国城市社区中，很多物业公司在居民尚未入住之前早已确定。还有一些物业公司凭借强大的实力，甚至是利用政府主管机关的认可和支持以抗衡居委会和业主委员会。如有些物业公司不经业主委员会同意而擅自提高物业管理费的收费标准；也有物业公司利用自己的专业知识在房屋维修和专业性管理活动中，采取“偷工减料”手段降低成本，增加收益，由于居委会和业主委员会不具有同等的信息和专业知识，使这一领域成为物业公司扩张权力的灰色空间。

4、社区居民参与社区公共事务的渠道较少，导致居民参与广度和深度较低。

随着我国居民民主意识的不断增强，其参与社区治理的欲望也随之增加。但由于我国社区治理体制行政化的弊端，导致社区居民和其他主体大都游离于社区的社会管理和公共服务之外，居民参与社区公共服务的渠道较少，参与形式单一，参与热情降低，参与广度和深度较低。据有关调查发现，参与社区活动的大多是退休的老人及赋闲在家的全职太太等，大多数居民都不愿意参与社区活动。

三、财政资金供给不足，社区基本公共服务供给体制不完善。

目前，我国许多社区建设中都存在着财政资金短缺的问题。财政资金的短缺直接导致社区公共服务的供给不足，社区公共服务设施的配套率、覆盖率过低，基础设施常处于陈旧或短缺的状态，无法满足居民日益增长的需求。财政资金短缺的原因主要有：政府对社区服务的资金投入不足；社会捐助资金较少；社区服务收益的再循环投入不足。

四、相关制度政策及法律法规不健全不完善。

目前，我国关于社区建设的制度政策和法律法规十分不健全不完善。有很多法律法规制定的时间较早，已远远滞后于社会实践的发展，根本无法解决社区建设中遇到的新情况和新问题，也不能满足当代社区治理的需要。例如：我国《城市居民委员会组织法》明确规定居委会是“基层群众性自治组织”，但这一规定并未对社区居委会的自治领域、自治性质加以明确的限定或解释，只有原则性，缺乏可操作性；我国物业管理条例规定“住宅小区的业主大会会议，应当同时告知相关的居民委员会”、“住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会”，但这里并没有规定未履行此项义务的后果等。除此之外，还有很多制度规范和法律法规在内容上非常宽泛，对权限和职责的界定不清晰，造成基层社会管理主体在实践中由于没有明确的职能划分和协调机制而陷入各种矛盾利益纠纷中，阻碍了社区的发展。

总之，我国传统的社区治理体制存在着严重弊端。传统社区治理体制已不能适应社区发展的需要，严重阻碍了社区的发展。因此，我国必须针对这些社区治理体制中的弊端大力改革，不断推进社区治理体制创新，以社区治理体制创新来推动社会治理体制创新。

参考文献：

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[2]李晓楠.新型社区治理中的制度障碍研究[J].公共问题研究.2011年第四期。

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