区域资源要素配置市场化改革研究

钱吉汗

【摘要】关于区域资源要素配置市场化改革研究一直深受我国重视，而市场作为资源配置的决定性作用，更是不可忽视，本文以宁波加工出口区为例，探究区域资源要素配置的改革现状与对策。

【关键词】区域资源配置 改革方向 对策研究

一、引言

《中共中央關于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，2016～2020年期间，“坚持深化改革。改革是发展的强大动力。必须按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力。”

浙江省是全国范围内较早开展资源要素配置市场化改革的省份。2009年以来，浙江省围绕资源要素配置市场化改革，进行了一系列的探索。

2015年9月28日，《浙江省人民政府关于全面开展县域经济体制综合改革的指导意见》（浙政发[2015]31号），在全省全面推进资源要素改革。主要包括：一是全面建立以“亩产效益”为导向的资源要素差别化配置机制。建立健全“亩产效益”综合评价体系。完善差别化的资源要素价格机制。建立区域性要素交易综合平台。建立生态环境财政奖惩制度。二是全面推进正向激励与反向倒逼相结合的产业结构调整创新机制。建立“三位一体”的项目投资准入制度。建立以“四换三名”为核心的企业分类指导制度。建立“五化联动”的企业自主创新服务机制。2015年11月底前将综合改革方案报省经济体制改革工作领导小组办公室，2015年底前启动实施综合改革。

二、宁波保税区（出口加工区）发展特点及资源要素配置现状分析

（一）宁波保税区（出口加工区）发展概况

1992年11月，国务院批准设立宁波保税区；2002年6月，宁波出口加工区获批成立。宁波保税区（出口加工区）以出口加工、国际贸易、保税仓储为主体功能，是目前中国大陆开放层次最高、自由度最大的对外开放区域。根据宁波保税区（出口加工区）的发展定位，提出“十三五”期间宁波保税区（出口加工区）区域资源要素配置市场化改革的总体部署和推进方案。

（二）宁波保税区（出口加工区）产业发展现状

保税区在功能政策和监管模式上最接近于国外自由贸易区，实行境外货物入区保税和国内货物入区备案、离境退税，具有无缝对接国内外两个市场、可利用境内外两类资源的优势，拥有进出口贸易、转口贸易、出口加工、保税仓储、商品展示等高度开放的主体功能，其“免证、免税、保税”的政策设定有助于构建新型贸易体系，实现市场结构的多元化和成本结构的最优化；出口加工区依托保税加工和保税物流等功能，适合培育发展低能耗、低排放、高产出的集约型、环保型新兴临港工业。

“十二五”以来，宁波保税区（出口加工区）以科学发展为主题，以建设大平台、培育小巨人、做大流量经济为主线，以国际贸易示范区建设为重点，着力打造大平台、建设大市场、发展大产业、汇聚大物流、拓展大空间，“3、2、1”产业体系进一步健全，国际贸易、仓储物流、先进制造三大传统产业转型升级加快，互联网经济、智能装备两大产业蓬勃发展，跨境进口电商试点进一步深化，全面拓展升级跨境仓储物流基地，全力营造跨境电商发展氛围。目前，全区有新兴科技型企业100多家，产业领域涵盖电子信息、新能源、新材料、精密机械、生物医药等，部分新兴产业分布集中度较高，已形成以液晶光电为主导、半导体集成电路和计算机为依托的产业发展格局。

“十三五”期间，宁波保税区（出口加工区）保税区将在巩固已有的贸易、物流、加工等产业基础的同时，十三五重点发展国际贸易、金融服务（金融、融资租赁等）、专业服务（商务、法律、房地产、咨询、培训、代理等）、技术服务（研发、软件、维修、检测等）四类现代服务业，逐步形成完整的综合产业体系，形成现代服务业集聚区，成为引领转型升级的新的增长点。

（三）资源要素配置现状

宁波保税区（出口加工区）资源要素的配置现状如下：

1.建立公开公正的亩产效益综合评价排序机制。现状：已经在2015年10月开展了区域工业用地调查，将全面调查工业用地的亩均产出、亩均税收、单位能耗、单位排放等指标，拟从2016年起建立公开公正的亩产效益综合评价排序机制。

2.建立差别化的资源要素价格机制。

（1）实施差别化电价制度。

（2）建立非居民用水超计划累进加价制度。

（3）推行污水处理复合计价收费制度。

（4）建立用能总量核定和指标交易制度。

（5）开展城镇土地使用税政策调整试点。

（6）推行差别化排污总量控制和排污权交易制度。

现状：以上均为实施。

3.建立“腾笼换鸟”激励倒逼机制。（1）建立低效企业淘汰退出机制。现状：实施积极摸索了以协商定价方式，通过对工矿仓储等产业用地的回购储备、置换、定向转让等途径，充分挖掘园区内土地经济供给的潜力，促进土地高效利用。拟结合区域工业用地调查工作，建立低效企业淘汰退出机制。

（2）建立严格的新增项目准入机制。现状：已经根据国家和省市产业导向，实施产业准入。已经初步建立以投入产出、节能减排、用工绩效等为主要内容的项目承诺准入制度，实施严格的履约认定制度。

（3）建立新增用地弹性出让制度。现状：已经实施项目分阶段权证管理制度，实行分阶段考核验收，验收未达标即按照合同约定退出，提高土地节约集约利用水平。

（4）健全“空间换地”体制机制。现状：鼓励标准厂房建设，促进土地资源节约集约利用，释放土地要素最大效益。

4.健全金融、人才要素支撑保障机制。（1）创新地方金融体制。促进金融机构发展、金融产品创新、金融服务高效，形成金融服务实体经济的良好环境。现状：鼓励发展股权投资、风险投资，推动各类企业上市和挂牌。

（2）完善创新驱动体制机制。建立健全市场导向、企业主体、产学研协同的技术创新体制机制。建立由市场决定技术创新项目和经费分配、成果评价机制。完善科技奖励评价办法，健全以创新实绩和产业化业绩为导向的薪酬分配制度。完善科技和技能人才评价机制，支持有条件的企业自主开展技能人才考核评价。

现状：已经实施。

5.建立便捷高效的要素交易机制。整合提升要素交易平台功能，完善运行规则和交易流程，推动土地、排污权、用能等资源要素自由交易、市场化配置。鼓励社会资本参与要素交易平台建设。

现状：尚未实施。

三、宁波保税区（出口加工区）土地资源要素配置市场化改革的现状

宁波保税区、出口加工区作为封关运行的国家级开发区，土地面积小，无可扩展外延空间，土地资源要素的稀缺将成为制约园区经济发展的瓶颈。因此，无论从保护土地资源，还是从可持续经济发展的角度看，研究如何加快实施土地资源要素市场化配置改革，提高园区的土地集约利用水平，意义十分重大。

（一）宁波保税区（出口加工区）土地利用特点

1.用地类型。根据宁波保税区、出口加工区2014年度开发区土地集约利用评价数据显示，宁波保税区、出口加工区的工业用地率分别达85.95%和80.45%。作为海关特殊监管区，宁波保税区、出口加工区内不布置商业和居住用地。因此，宁波保税区（出口加工区）的土地资源要素市场化配置主要针对工业（仓储）用地。

2.土地开发强度。宁波保税区、出口加工区已建成区域的综合容积率都是0.81，工业用地综合容积率分别为0.86和1.0，工业用地建筑系数分别是52.38%和57.92%。从以上三个指标分析，宁波保税区、出口加工区仅工业用地建筑系数超过了宁波区域内的省级以上开发区的49.46%的平均水平，容积率水平仅和全市平均水平持平，开发强度并不高。

（二）宁波保税区（出口加工区）土地资源供应潜力

根据2014年开发区集约利用评价，宁波保税区、出口加工区的土地供应潜力分别仅为3.01公顷和37.24公顷，显示宁波保税区的土地基本已经供应完毕，宁波出口加工区尚可供应土地数量尚有37.2394公顷，占开发区总面积的12.43%，全部规划为工矿仓储用地。

对于尚未供应的这部分土地，宁波保税区（出口加工区）应结合区域发展目标和产业发展规划，充分发挥资源要素市场化配置的作用，实现土地资源的有效利用。

四、宁波保税区（出口加工区）开展土地资源要素市场化配置改革的政策建议

（一）强化产业准入管理

推进产业优化集聚，由管委会经发局、国土分局等部门制定区域优先发展产业目录，列入区域《产业发展导向目录》中鼓励类的项目方可使用新增建设用地，其余产业用地主要通过盘活存量等途径解决。

（二）实行重大项目分期限额供地

对固定资产投资6亿元以上的重大产业项目且拟用地面积超过200亩的，实行一次规划、分期供地，首期供地规模原则上不超过100亩，经经发局认定因工艺特殊等确实难以分期实施的除外；其余产业项目用地供地面积原则上不超过100亩。实行分期建设的重大产业项目，可通过竞单位地价的方式确定土地竞得人，待首期用地按期通过竣工验收或达到约定产出的，再分期供地，分期签订出让合同，分期支付地价款（但不得低于支付时所在地土地等别对应的基准地价80%）。

（三）推行工业用地弹性年期出让

根据产业、行业和用地单位经营等情况，区别确定30年、40年、50年不等的工业用地弹性出让年限。属国家、省、市战略性新兴产业项目的工业用地出让年限上限为50年，其他工业用地出让年限上限不超过40年。出让期限届满，用地单位若达到出让时承诺和届时规定的投入产出、税收等经济指标的，且仍然正常生产并保持增长势头的，可申请以协议方式续期。

（四）完善项目用地差别化地价政策

工业用地实行差别地价供地，对经区推进要素资源市场化配置改革领导小组办公室认定的战略性新兴产业、先进制造业、信息经济产业等属优先发展且用地集约的工业用地项目，可按不低于所在地土地等别对应基准地价的80%确定土地出让起价，其余工业用地按评估地价上浮不低于20%确定为出让起始价。实行差别地价供地的工业项目用地，按受让时评估地价与受让地价的差额补足地价款后方可转让。

（五）严格实施土地出让履约保证金制度

全面实行土地出让合同履约保证金制度，在土地出让公告和合同中应明确合同履约保证金缴纳金额。在土地成交后，受让人须按约定缴纳建设项目履约保证金后，方可签订土地出让合同和产业用地投资协议。工业、仓储、研发等用地出让合同履约保证金按不低于土地成交总价的10%收取，最高不超过1000万元，履约保证金纳入财政专户管理。按期开工的返还40%保证金，按期通过竣工验收的返还30%，达到约定的投产指标的返还剩余保证金。对于违反出让合同及产业投资协议有关开竣工约定的，须收取违约金，履约保证金可抵作违约金。

（六）健全“亩产效益”评价应用体系

开展工业制造业企业亩产效益评价，在用地、用电、用能、用水、排污、信贷等资源要素配置上进一步明确落实具体的差别化措施，强化关联性政策驱动，从而推动企业加快发展、转型发展，提高经济发展质量和效益。

（七）建立项目用地准入“负面清单”

推动土地市场信用体系建设，建立项目用地准入“负面清单”制度。将存在土地成交后不签订成交确认书、未按期缴纳出让金（含违约金）、未按期开竣工、未按期投产、土地闲置等行为的用地单位纳入“负面清单”。建立“负面清单”部门共享机制，凡列入“负面清单”的用地单位，在上述行为整改到位前，不予受理土地竞买报名，项目投资主管部门不予审批和核准新项目，金融机构不予提供任何形式新增贷款支持，房管、国土部门不予受理房屋、土地抵押登记。

（八）深化低效用地市場退出机制

综合运用经济、行政、法律等手段，建立健全低效用地市场退出机制。对企业因自身原因未按期开竣工的闲置及低效用地，应加强跟踪监管，严格违约责任追究。对企业已竣工未实际投产的低效用地，基层政府应督促用地单位加快设备投入、限期投产。对符合转让条件的低效用地，可给予承受人该宗地上缴税收的地方留成部分一定奖励的政策扶持。

（九）开展城镇土地使用税调整改革

参照省政府文件规定，实施土地使用税区域等级和征收标准调整，加强与工业企业绩效综合评价体系的衔接，按单位面积产出率、贡献率实施差别化减免奖励制度，增加低效用地持有成本，促进落后产能的淘汰和企业转型升级。