执政党治理现代化视域中全面从严治党的实践逻辑

2017-04-20程国花

江汉论坛 2017年4期

摘要：政党治理是国家治理的重要组成部分。中国共产党作为执政党，担负着国家治理转型的重要使命。而完成国家治理转型使命，需要中国共产党主动进行治理体系和治理能力的变革与调整，由此赋予了全面从严治党转型内涵和实践逻辑。在执政党治理现代化的视域中，全面从严治党的实践逻辑主要包括制度化治理、法治化治理和科学化治理三个方面。全面从严治党必须遵循马克思主义政党的阶级属性和现代政党治理的一般性规律，切实提高执政党的执政能力。

关键词：政党治理；全面从严治党；执政党

基金项目：国家社会科学基金十八大以来党中央治国理政新理念新思想新战略研究专项工程项目“十八大以来党中央治国理政的文化思想研究”（16ZZD047）

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）04-0053-05

全面从严治党是中共中央提出的“四个全面”战略思想的重要组成部分，思考全面从严治党在执政党治理变迁中的地位和发展走向具有重要的现实意义。治党属于政党治理的范畴，理解全面从严治党需要回归到政党政治学的理论体系中。本文尝试从政党政治学的角度切入，思考全面从严治党在执政党治理现代化过程中所扮演的角色和能够发挥作用的实践逻辑，并在此基础上对全面从严治党的未来发展进行展望。

一、执政党治理现代化的内在逻辑与结构框架

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。作为全面深化改革的设计者和领导者，中国共产党对于自身的治理优化无疑是重要的。历史地看，中国共产党对于自身的治理优化经历了从革命到执政再到改革的不断转型。这个过程事实上就是中国共产党不断推进自身治理现代化的过程。

在结构上，国家治理现代化强调通过制度化、科学化和持续性的制度设计与安排实现国家与社会、中央与地方的和谐关系。在很长一段时间内，中国的国家治理呈现出运动式的治理风格。一方面，制度在国家治理中的有效性不明显，执政党倾向于通过集中力量解决突出矛盾，但这种治理方式不具有可持续性。另一方面，在国家治理中政治性力量过于强大，而市场和社会的力量则一直表现得相对弱小，导致治理绩效不明显，且执政党治理成本越来越高。因此，与前现代化国家治理相比，国家治理现代化的目标与转型路径主要表现在三个方面：一是实现国家治理的制度化；二是实现国家治理的法治化；三是实现国家治理的科学化。

在当今世界的民族国家治理中，政党是治理的关键性主体。无论是在多党制、两党制还是一党制国家，政党治理的合理性在很大程度上会影响国家治理的有效性与合法性。与两党制和多党制国家相比，政党治理在一党长期执政的国家治理中具有更重要的地位。在中国，中国共产党是执政党，中国的国家治理体系主要是由中国共产党建构的，中国共产党与国家治理权力的紧密相关性决定了“治国必先治党，治党务必从严”的政党治理逻辑。

新时期，中共中央提出了国家治理现代化改革目标。在内容上国家治理现代化主要包括治理体系现代化和治理能力现代化两个方面。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，国家治理能力则是指国家通过施行政策实现其目标的能力。无论是治理体系还是治理能力，都会受到国家治理权力中心即执政党的影响。在某种意义上甚至可以说，执政党是国家治理现代化的决定性力量，其组织体系与组织能力的强弱会形塑国家治理体系与治理能力的合理性与有效性。① 因此，国家治理现代化能否顺利推进和实现，关键在于执政党治理能否实现现代化。与国家治理现代化的制度安排和结构化路径相契合，执政党治理现代化的结构化路径主要分为制度化、法治化和科学化三个方面。

二、以全面从严治党实现执政党治理现代化

全面从严治党作为执政党治理的重要战略部署，有其独特的实践逻辑和优势。它主要是从执政党自身治理优化开始，以政党治理现代化为标准推动执政党实现变革与转型，进而推动国家治理走向现代化。

从字面上看，全面從严治党包括三个实践维度，一是全面，二是从严，三是治党。全面是对执政党治理空间、主体和内容的描述和规定，全面意味着执政党对自身的从严治理是全方位、全领域和立体化的。在空间方面，全面从严治党是从党中央到社区基层党组织、从领导干部到基层党员全覆盖的治理要求。在主体方面，全面从严治党的责任主体不仅包括各级党委及其领导干部，还包括各级工作部门。在内容方面，全面从严治党不是强调思想或组织等某一个领域的治理，而是强调思想、制度、组织和作风等方方面面的治理。

从严是治党的标准。首先，从严是指要严格执行党章和党内法规，在态度上坚持“猛药去疴、重典治乱的决心”②。从严一方面要强化制度刚性，把严格执行作为提升制度刚性的核心，做到有责必问，有错必究。另一方面要坚持“牵牛要牵牛鼻子”，从严的关键在于从严治吏。只有把各级领导干部这一“关键少数”治理好，从严治党才能够真正落地。第二，从严还包括对党内成员行为规范的严格管理和执行。党员是政党的细胞，党员的质量决定着整个党组织的生命力与战斗力。党员行为规范的严格程度在很大程度上形塑着执政党的先进性与纯洁性。

所谓治党，一方面含有整治意义，但更具有政党治理内涵。从整治意义上讲，明确治党管党责任是全面从严治党的关键环节。习近平指出：“‘治就是从党中央到省市县党委，从中央部委、国家机关部门党组（党委）到基层党支部，都要肩负起主体责任，党委书记要把抓好党建当作分内之事、必须担当的责任；各级纪委要担负起监督责任，敢于瞪眼黑脸，敢于执纪问责。”③ 只有明确治党责任，才能够有效推进全面从严治党。在全面从严治党中，各级党委要承担起主体责任，各级纪委要承担起监督责任，各级主要党政领导干部要承担起领导责任。从政党治理意义上讲，治党则是指要实现从传统政党治理到现代政党治理的转变。在主体方面，要实现从单一主体走向多元主体，从政治主体走向政治主体与社会主体并举。在机制方面，要实现从运动式治理走向常态化治理，从命令式治理走向制度化治理，从人治走向法治，从政治化走向科学化。

全面从严治党是应对改革开放30多年来各领域积累的问题的重要措施，是执政党进入新常态后强化理想信念、组织建设与制度建設的新思路。党的十八大以来，全面从严治党成效显著。以反腐为例，十八大以来查处周永康、郭伯雄和徐才厚等“大老虎”5人，查处省部级干部多达120余人。当然，全面从严治党不是运动式的政党治理，其目标也不是为了从严而从严。全面从严治党的阶段性目标在于对全党成员形成常态化和制度化的规范效应，使全体党员干部在思想认识上实现从“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”的转变。全面从严治党的战略性目标在于实现执政党治理从治标到治本的转型，进而提升党的执政能力和执政水平。全面从严治党的落脚点在于更好地为人民服务，让人民满意。

总体来说，全面从严治党对于推进执政党治理现代化的实践逻辑和作用空间主要集中在执政党的制度化治理、法治化治理和科学化治理三个维度。

三、全面从严治党与执政党的制度化治理

实现治理制度现代化，不仅关乎国家治理能否成功转型，还是执政党治理现代化的核心要件。邓小平曾说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”④ 习近平也指出，“要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”⑤ 现代政党治理依赖的制度不是传统意义上的科层制，而是能够激发党员个人能动性和创造性的制度，“是以人为主体的群体博弈或合作的过程及结果，是能带来更多责任性、回应性和透明度的制度安排”⑥。此外，制度的有效执行能够形成约束规范，进而为思想建党提供良好的外部环境，因为思想建党的成果和经验需要制度来锻造和巩固。

改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国共产党在制度建设方面取得了不错的成绩，建立健全了一系列规范执政党方方面面的制度，执政党治理制度化的基础已初步奠立。为了进一步推进制度治党，2014年8月29日，中共中央政治局又专门召开会议，审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，进一步规划执政党建设的制度化方向。该方案强调，执政党建设的制度化重点是坚持和完善民主集中制、严格党内生活，进一步健全和完善党内民主制度体系。该方案对党的组织制度改革、干部人事制度改革、党的基层组织建设制度改革、人才发展体制机制改革等方面作了较为详细的规定。但是，相对于执政党治理现代化的目标要求而言，现有的制度建设进程显得相对滞后。突出表现在以下几个方面：首先，虽然目前党内各种规章制度的数量不少，但不同规章制度之间缺乏统一性和逻辑性，不同制度之间存在功能重叠、相互矛盾的问题。第二，总体来看，改革开放以来逐步建立起来的党内规章制度在内容上偏重于宏观的原则性指导，还缺乏可直接指导执政党治理实践的程序性和可操作性的配套细则，因而无法有效落地，也就无法在党内充分发挥作用。第三，制度有效性的发挥还需要一系列保障性制度的支持，但是从目前的实际情况来看，制度治党的保障性制度支撑还有待进一步完善，这也影响了制度的权威性和有效性。

制度治党是全面从严治党的核心内容。习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上指出，从严治党要“坚持思想建党和制度治党紧密结合”，把制度建设问题与政党治理问题联系起来。因此，全面从严治党对于执政党制度化治理的实践逻辑首先就是要做到党内规章制度的全面建设，做到制度规范无死角。

用制度管党治党还要求严格执行各种制度。“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性”⑦。全面从严治党推进制度化治党的第二层实践逻辑就在于提高对各种制度的执行力度。第一，积极维护制度在全面从严治党中的权威性和严肃性。制度权威性和严肃性的实现主要是依赖于制度的严格执行，要使制度真正成为带电的高压线，使制度成为全体领导干部和党员的行为准则。第二，制度的有效执行除了需要动员和科层式压力机制外，也需要党内成员对制度形成广泛的共识和认同，这是党员个体自觉主动服从党内规章制度的基本前提。为此，在推进制度化从严治党的过程中需要保证党内成员在制度面前人人平等，确保制度的执行没有例外。

四、全面从严治党与执政党的法治化治理

法治是现代政党治理的核心特征。依法参与政治，依法实施对国家和社会的领导，是法治国家对政党治理与政党执政的基本要求。⑧ 在中国语境下，执政党治理的法治化水平直接决定着国家治理的法治化水平。因此，全面推进依法治国战略的第一步就是推进执政党治理的法治化，实现依法治党。

党的十八届四中全会把“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，为“依法治党”有可依之法提供了直接依据和法理支撑。由此我们也可以看出，执政党治理法治化的工具主要有两个：第一，党内法规是执政党治理法治化的基础性工具，甚至是依法治国有效推进的基础型工具。邓小平曾指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”⑨ 2012年出台的《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规进行了权威界定，即“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。第二，国法也是执政党治理法治化的工具。所谓国法，就是指以宪法为基础的现行国家法律。全面从严治党要求执政党党内成员不仅要服从党内法规，更需要以国法为行为准绳。当然，执政党治理法治化对于党员个体行为的规范更重要的是在理念层面。习近平指出：领导干部“谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情”⑩。执政党治理法治化的内涵不仅仅局限于对党员个体行为的规范层面，还包括对执政党治理体系的调适与完善，即通过法律治理的方式，实现党内基础性法规体系的完善与提升。

目前，执政党在党内治理法治化方面取得了很大进展，以《中国共产党党章》为核心的党内法规体系基本建成。截至目前，推进全面從严治党的党内法规已经达到了36部。同时，从2012年到2014年，中共分两次对新中国成立至2012年出台的1178件法规制度等进行了集中清理，其中322件被废止，369件宣布失效，487件继续有效。当然，相对于执政党治理法治化的要求，党内法规体系也还存在着一些问题，其中部分党内法规存在着原则性太强、责任规定不明确、无程序性规定和无配套保障性规定等问题，整体上党内法规缺乏顶层设计和科学规划，立法重复与立法缺失并存。11 对于以上问题，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》也有提及和回应。

在此背景下，全面从严治党对于执政党法治化治理的实践逻辑主要表现在三个方面：第一，全面从严治党要求进一步完善党内法规体系建设。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确指出，要“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系”。因此，与以往不同的是，全面从严治党视域下的党内法规建设一方面侧重于党内法规建设的顶层设计，强调各个法规间的系统性和协同性，进而改变以往党内法规的“碎片化”状况；另一方面侧重于明确党员责任和问责机制，而不是宏观性和原则性地对党员个体的行为进行规定。在全面从严治党的理念指引下，党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，从而进一步完善了党内法规体系结构。第二，全面从严治党要求全面建设法治型党组织，从而推动执政党治理法治化。各级党组织共同组成了执政党整体，执政党治理法治化的关键还在于各级党组织实现治理的法治化。第三，在执政党组织与个体的法治理念与素养建设方面，全面从严治党不能停留在对党员进行日常化的法治教育和培训阶段，还要在党员入口和领导干部晋升上把好关。在党员入口处，全面从严治党侧重于建立党员法治准入制度，在入党阶段把法治意识和法治能力作为发展党员的重要标准。在领导干部晋升过程中，全面从严治党强调把法治能力和法治建设列入晋升考察内容。

五、全面从严治党与执政党的科学化治理

政党治理科学化主要是指要把执政党作为一般性政党看待，要用一般性政党的科学规律、治理策略来指导执政党建设，是把政党科学原理转化为政党建设实践的态势和进程。12 在执政党治理体系中，政党治理科学化又被称为“科学治党”或“党建科学化”。历史地看，与执政党治理的制度化和法治化相比，执政党治理科学化理念的提出相对较晚。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》才明确提出“党的建设科学化”思路，并指出科学化“就是以科学的理论指导党的建设、以科学的制度保障党的建设，以科学的方法推进党的建设”。

科学化对于执政党治理的现代化转型同样具有重要意义。党的十八大报告提出了全面提高党的建设科学化水平的任务。一般来说，政党治理科学化的内容主要包括制度、组织和个体三个维度。制度方面，制度出现问题一方面与执行者有关，与制度设计的科学化与合理性程度也紧密关联。因此，推进全面从严治党，提高思想建党与制度治党的有效性，都离不开科学化治理。组织方面，政党作为组织需要遵循一般化的组织规律，对政党组织的管理需要采用科学化路径和机制。例如，改革开放以来，党员数量的增加使得党的组织规模急剧扩大，而外部社会结构和利益结构的变化则要求执政党加强对政党组织一体化的整合与调试，如何有效提升执政党的组织一体化水平成为当前执政党治理面临的现实性问题。13 要有效解决这一问题，必须借助组织行为学和组织社会学的相关理论工具。在个体方面，科学化治理要求有效平衡个体的主动性、创造性和规范性。一般来说，检验政党治理科学化水平的标准主要有系统性、规律性、开放性等。系统性要求政党治理在内容上具有全面性，而不能简单化、片面化。规律性则要求政党治理要以客观规律为准绳，并把实践作为检验政党治理成效的唯一标准。开放性是指政党治理既要充分认识到本国国情与政党的特殊性，又要主动积极地吸收人类政治文明的优秀成果。

从全面从严治党的理论和实践看，其对执政党治理科学化的实践逻辑主要表现为四个方面：一是全面从严治党体现了制度建设的合理性。科学化治理强调制度与法律的理性化设计与运作。在制定党内法规制度方面，全面从严治党一方面强调专业性力量的作用，要求制定法规制度必须吸收相关专家学者的建议，另一方面强调制定法规制度必须建立在对各级党组织和党员的意见和建议进行全面调查和了解的基础上。二是全面从严治党体现了探索政党治理规律的开放性和全面性。中国共产党首先是政党组织，是作为政党而存在的。作为政党，中国共产党首先具有一般性政党所拥有的诸如追求执政地位、利益表达、政治动员和政治录用等功能。在一般性功能的基础上，中国共产党又具有马克思主义政党的属性与功能。因此，在探索政党治理规律上，除了遵循和探索马克思主义政党的治理规律外，全面从严治党也遵循和探索世界政党治理的一般性规律。三是全面从严治党体现了对党员个体和领导干部的科学管理。在领导干部管理上，全面从严治党注重改进政绩评价考核体系，提升评价考核体系的合理性。在全面从严治党进程中，干部人事制度得到了进一步的规范化和科学化，一批新的管理制度如干部选拔任用提名制度、差额选拔干部制度和基层党组织公推直选制度等开始在较大范围内得到实践。四是全面从严治党体现了治理过程持久的预见性。唯物辩证法认为，事物发展的过程，是时间与空间交替的结果，只有对事物发展的结果进行正确预见，才能够促进实践的发展与完善。全面从严治党并不强调政党治理在时间上的一蹴而就，在空间上的小范围，而是认为政党治理具有长期性和全局性。

六、总结与讨论

在国家治理转型语境下，政党治理的目标关键是要理顺治理体系、增强治理能力。习近平指出，当前治党的目标就是要“适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”14。“四个全面”战略部署的提出紧扣住了国家治理转型和执政党治理现代化这一问题情境。

在“四个全面”战略部署中，除全面建成小康社会外，其他三個均具有工具型和手段性色彩。工具理性的内涵决定了全面从严治党在实践中必须遵循政党治理的一般性规律，在此基础上突出马克思主义政党的阶级属性。突出马克思主义政党的阶级属性意味着全面从严治党的起点和落脚点始终是坚持人民群众的主体性地位，保持同人民群众的血肉联系。因此，全面从严治党在解决顶层设计问题后，还需要将治理重点转向基层，强调通过制度、组织和思想等机制创新更好地为基层群众服务，巩固执政党治理的基层合法性。遵循政党治理的一般性规律，则意味着在制度设计和组织管理方面要坚持科学原则，在总结已有的经验教训并吸收其他优秀文明成果的基础上，继续推进政治体制改革，完善执政党的制度和组织结构，强化执政党的执政能力。只有如此，执政党才能够完成国家治理转型的时代使命。

注释：

① 付建军：《从发展型国家治理到平衡型国家治理：韩国国家治理的道路选择》，《社会主义研究》2015年第5期。

②⑦ 《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第394、379页。

③ 习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月3日。

④⑨ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333、147页。

⑤ 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日。

⑥ 田丽：《论党内法规与思想政治工作对政党治理的作用》，《学术探索》2015年第5期。

⑧ 石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，《中国社会科学》2003年第1期。

⑩ 习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话，参见《人民日报》2015年2月3日。

11 王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013年第2期。

12 胡伟：《党的建设科学化：涵义与意义探析》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2012年第6期。

13 桑玉成、陈家喜：《按照党建科学化的要求推进执政党组织管理创新》，《湖北社会科学》2010年第8期。