江西省湿地生态补偿机制探析

孙薇

摘要 介绍了江西省湿地生态补偿的基本情况，在分析了江西省湿地生态补偿实践过程中存在的问题的基础上，从湿地生态补偿主体、湿地生态补偿标准、湿地生态补偿资金管理等角度对完善江西省湿地生态补偿机制提出若干建议。

关键词 湿地生态补偿；现状；问题；完善措施；江西省

中图分类号 X37 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）05-0213-03

江西省林业厅第二次湿地调查报告显示，江西省湿地面积91.01万hm2（不含水稻田），占全省国土面积的5.45%。湿地在江西生态环境建设和社会经济发展中发挥着越来越大的作用[1-3]。但是由于人们盲目追求经济增长速度，对湿地资源进行了不合理的开发，各种环境问题和自然灾害接踵而至。因此，必须实施湿地生态补偿，保障江西省湿地生态环境的绿色发展，全面深化生态文明制度改革。2014年11月，国家六部委批复《江西省生态文明先行示范区建设实施方案》中要求加强湿地保护，探索建立生态补偿制度。2015年4月14日江西省委发布《江西省生态文明先行示范区建设实施意见》进一步强化了湿地生态补偿制度，虽然江西省政府经过不断的努力，初步构建了湿地生态补偿制度，并且取得一定的成就，但是江西省湿地补偿在实践中仍存在许多问题需要解决。

1 江西省湿地生态补偿的现状

1.1 国家层面

国家尚未形成专门的湿地生态补偿法律，湿地生态保护相关规定散见于其他法律法规中。2016年国务院颁布《湿地保护修复制度方案》（以下简称《方案》），要求加强湿地保护，并且建立湿地生态修复制度。《方案》制定湿地保护总目标：到2020年，全国湿地面积不得低于5 333.33万hm2，其中自然湿地面积不低于4 666.67万hm2，新增湿地面积20万hm2，湿地保护率提高到50%以上。统筹推进湿地保护和修复问题[4]，对湿地面积、湿地保护管理、湿地保护监督机制等作出具体的规定，促进湿地生态环境保护和发展。此外，国家也开始对湿地生态补偿机制探索，发展生态补偿试点。2009年国务院开始湿地生态补偿试点工作。2014年国务院全面深化改革中“加快建立利益补偿机制”部分包括完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度，健全生态保护补偿资金稳定投入机制[5]；“开展农业资源休养生息试点”部分包括要求开展湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。2015年国务院进一步加强了生态补偿活动[6]。增加了退耕还湿的试点工作，并对湿地保护等活动进行奖励。2016年明确规定要开展湿地生态补偿机制活动，并且构建了湿地生态保护网络体系，对湿地进行分级别保护。

1.2 地方层面

《江西省湿地保护条例》首次明确规定建立湿地生态补偿制度。《条例》规定：“县级以上人民政府应当逐步建立健全湿地生态补偿机制”。自此江西省开始了湿地生态补偿制度的探索。2014年11月，国家六部委批复《江西省生态文明先行示范区建设实施方案》中要求加强湿地保护，探索建立生态补偿制度[7]。2015年1月31日江西省人大颁布《江西省人民代表大会关于大力推进生态文明先行示范区建设的决议》和《关于建设生态文明先行示范区的实施意见》切实落实好国家发改委等六部委批复的《江西省生态文明先行示范区建设实施方案》[8]，对湿地生态补偿机制进行了构建，作出框架性的规划，要求探索多元化的生态补偿机制，并且对湿地生态补偿资金的来源、湿地生态补偿的配套机制进行了一系列的规定，并且把湿地生态补偿纳入重点生态功能区范围内，争取进一步加大横向转移支付的力度。

2 江西省湿地生态补偿存在的问题

2.1 专项湿地生态补偿法律缺位

《江西省湿地保护条例》虽然确认了湿地生态补偿制度，但是江西省保护条例规定过于简单，对具体湿地生态补偿程序尚未进行明确规定。《江西省生态文明先行示范区建设实施方案》等虽然强调了湿地生态补偿机制的重要性，但是由于我国湿地生态补偿起步比较晚，实现措施和程序等处于不断摸索阶段，相应配套措施尚未完善，相关技术人员缺乏，资金供给不足。这些问题使得江西省湿地生态补偿机制实际运行过程中仍然存在很大的障碍，导致湿地生态补偿流于形式或补偿不足难以实现其预期的目的。尽管国务院最近颁布《湿地保护修复制度方案》对湿地生态保护、监管、综合治理提出纲领性建议，但是由于各省的湿地保护情况各异，不能够直接套用，仍需要江西省针对本省湿地生态环境现状，制订相配套的湿地生态补偿法律法规[2]。江西省湿地生态补偿立法上缺失，导致执法上无法可依，司法上缺乏相应的权利，进而导致生态补偿机制难以实现湿地生态恢复与治理的最终目的。

2.2 湿地生态补偿管理机构混乱

湿地生态补偿管理牵扯到的利益关系纷繁复杂，涉及到多个行政管理部门。目前，江西省湿地生态补偿为多头管理、湿地管理机构综合协调的管理模式。但是由于湿地生态补偿的主体不明确，补偿的范围、补偿的具体程序等内容没有明文规定，导致生态补偿实际运行过程中，湿地补偿的主体交叉或缺位，缺乏明确的分工。虽然江西省设立了湿地生态保护的协调机构，但是由于湿地综合协调管理机构级别权限低于协调管理部门的权限，不具备管理各个部门实际能力，協调职能形同虚设。并且由于政府部门条块管理体制，各个部门内部管理制度不同，各个部门各自为政，大多为了追求自身部门的利益，而不是站在整体利益角度解决湿地保护和修复的问题，导致有利于本部门利益的有关湿地生态补偿事项各个部门相互争夺管理权限，对于本部门无益的有关湿地生态保护事项各部门就推诿扯皮，不愿承担责任。此种现象在一定程度上影响了湿地生态环境保护的效果，而且目前江西省尚未建立生态补偿评估机制和监督机制，各个部门进行湿地生态保护的积极性不足，湿地生态补偿的运行流程缺乏有效的监督，导致湿地生态保护效率低下。管理混乱缺乏有效监督是湿地生态补偿措施难以持续和有效执行的主要原因。

2.3 湿地生态补偿主体不明确

《江西省湿地保护条例》（以下简称《条例》）确认湿地生态补偿机制，《条例》明确规定，县级以上人民政府应当逐步建立健全湿地生态补偿机制，并且对于违规占用和开发湿地资源的行为进行收费，对于保护湿地生态环境而造成的损失或合法权益受到侵害的进行一定程度的补偿[8]。国家六部委批复《江西省生态文明先行示范区建设实施方案》中要求加强湿地保护，探索建立湿地生态补偿制度。但是对于湿地生态补偿主体却没有相应条文进行明文规定，在实际运行中缺乏行为主体。生态补偿主体明确是实行生态补偿机制的逻辑起点，需要进行明确规定。如果生态补偿主体模糊不清，各个利益主体角色定位不准确，可能造成相关利益主体承担权利与义务不公平。表现为个别生态补偿主体接受的生态补偿机会重复而其他生态补偿主体却未收到应有补偿。现有的法律法规只是作出原则性规定，补偿主体不明确，相关利益与权责分配缺乏法律依据。

2.4 湿地生态补偿标准偏低

湿地生态补偿标准是衡量是否达到湿地生态补偿效果的关键环节，其主要考虑到湿地资源开发后对自然环境的影响、当地经济的发展水平、湿地恢复成本、补偿对象差异性等几个方面，由于不同地区的湿地保护现状不同，在制订补偿标准时需要考虑地区的实际情况，制订与其相适应的补偿标准。根据《九江鄱阳湖区域湿地补偿试点方案》，江西省湿地补偿标准为国家级1 350元/hm2、省级1 200元/hm2、一般湿地1 050元/hm2。然而，此鄱阳湖周边的居民为湿地生态恢复和保护所受到损失远大于此[9]。根据调查显示，九江市湿地地区农、渔民直接经济损失超过4亿元，其中粮食生产损失1.2亿元、牧业损失0.8亿元、湖泊水产损失1.9亿元。江西生态补偿标准主要考虑湿地所带来经济损失和对周边居民的直接损失，没有考虑到湿地生态价值和受损者因湿地生态保护所导致的间接损失[10]。从此角度来看，江西省现有生态补偿标准过低，难以满足现有湿地生态补偿的客观需求。而且湿地生态补偿标准没有考虑与当地经济发展水平相适应，忽视当地居民的支付意愿，补偿标准缺乏科学依据。

2.5 湿地生态补偿资金缺乏有效保障

目前，江西省湿地生态补偿是以政府为主导的补偿，其补偿资金主要来源于中央财政的专项拨款和地方财政支持。由于湿地生态环境保护问题与日俱增，现有的补偿资金已经难以满足湿地生态保护的实际需求。没有充足的资金支持是湿地生态补偿面临的困境之一。虽然有中央和地方财政部门提供专项生态补偿资金，但是能够专门用于湿地生态环境保护的资金有限，且大多与其他类保护资金结合在一起，缺乏专项湿地生态补偿金可供分配。湿地生态补偿资金投入不足，对湿地生态保护重视力度不够、融资渠道狭窄等都是湿地生态补偿资金缺乏有效保障的原因，阻碍湿地保护的发展。

3 江西省湿地生态补偿的完善对策

3.1 明确湿地生态补偿主体

湿地生态补偿主要是以政府通过财政转移方式对湿地资源进行恢复的行为，因此江西省湿地生态补偿第一类主体也应当是江西省各级政府。具体而言，湿地生态补偿的主体包括江西省林业局以及发展改革委员会、财政部门、国土资源部门、农业主管部门、水利部门、环保主管部门等行政机关。第二类主体是因湿地生态环境保护的受益者。根据“谁受益，谁补偿”的原则，当行为人对湿地资源进行开发、利用并从中获得利益时，那么行为人必须为开发利用湿地资源而导致湿地生态价值减损或湿地周边的居民因其行为失去生存环境作出相应的补偿。比如对湿地资源开发旅游产业而享有经济利益的企业；利用湿地周边环境进行生存发展和气候调节作用的农民、渔民、居民。第三类主体是湿地生态环境的破坏者。比如向湿地排污企业，其行为造成湿地环境的污染，对修复被损害湿地生态环境所需成本，必须予以一定补偿。

3.2 制订科学合理的生态补偿标准

确定科学合理的湿地生态补偿标准一直是完善江西省湿地生态补偿机制的关键点和难点，生态补偿标准的好坏关系到是否能够有效实现协调环境保护和经济发展矛盾，实现区际公平。因此，在制订江西省湿地生态补偿标准时应当考虑以下3个方面内容。

3.2.1 以湿地生态价值作为生态补偿评估标准。目前，江西省湿地生态补偿标准大多以湿地生态环境所带来的经济价值来确定补偿金额。在鄱阳湖湿地生态补偿中，以退耕还湿、休渔禁渔期，为保护鄱阳湖湿地可能导致自身丧失发展机会带来的经济损失作为补偿的主要评估标准。此种生态标准虽然具有很强的可操作性，但是忽略了湿地的生态价值以及环境效益。这也是江西省生态补偿标准偏低，难以满足湿地恢复和保护的需求的原因。因此，在制订生态补偿标准中，应当以机会成本作为生态补偿最低标准，将湿地生态系统服务功能价值最为最高标准。

3.2.2 充分考虑受偿对象的意愿。由于受偿对象利用湿地资源方式多种多样，在制订湿地生态补偿标准时应当充分考虑受偿对象的意愿。受偿对象作为湿地生态补偿的权利人，如果忽视受偿对象意愿，使得生态补偿标准与受偿者期望相背离，那么湿地生态补偿的实际效果必然受到影响。

3.2.3 不同地区的生态补偿采用不同标准。湿地生态系统具有多样性和复杂性，位于不同地区的湿地资源具有不同的特性。将湿地生态补偿标准采取“一刀切”的方式，容易导致一部分地区湿地生态补偿资金不足而另一部分地区补偿资金过量的结果，必然会导致湿地生态保护区域发展的不公平，补偿资金难以得到优化配置。在制订湿地生态补偿标准时，应当以受偿地区社会经济发展水平作为依据，考虑地区差异，制订有差别的生态补偿标准，实现资金的合理分配。

3.3 建立跨部门、跨地区的湿地生态补偿协調机构

在设立跨区域、地区的湿地生态补偿协调机构过程中，注意明确协调机构的职权，无论是设置在政府还是设置在林业部门下，都应当避免由于权限不清晰带来管理上的混乱局面。对于职权级别应当设置特定职权级别，使得协调机构能协调本级政府相关湿地保护各部门之间的关系，对于跨区域的湿地管理，应当规定对应区与区之间协调机构，以协调跨区域之间政府部门之间关系。江西省跨区域湿地和生态补偿协调机构应当由省政府进行领导，省林业厅、国土资源厅、环境保护厅、水利厅、农业厅等按职责分工负责，设立专门湿地生态补偿协调小组负责协调湿地生态补偿问题。协调机构的职权内容包括生态保护红线的划定、地方湿地公园申报考察、跨区域违反湿地保护行为追究等事宜。

3.4 拓宽湿地生态补偿的融资渠道

目前，生态补偿资金主要来源于财政支付转移，然而有限的政府资金难以满足现有环境保护的需求，生态保障资金不足制约着湿地保护发展。应当拓宽融资渠道，引入市场机制。应当考虑构建湿地生态资本市场，实行“绿色”信贷，政府作为一种市场主体与银行进行合作投资；或利用资本市场发行生态环保债券，从金融市场获取资金。湿地生态补偿应当遵循相关法律规定，合法合规地从市场上募集资金，形成政府主导、市场补充的科学合理的资金筹集模式。

3.5 设立湿地生态补偿专项基金

专项的湿地生态补偿基金有利于提高资金利用效率，江西省应当设立专项湿地生态补偿基金，有利于提高资金利用效率。专项生态补偿基金资金可以由3个部分组成：一是将国家拨付的财政资金按照比例列为专项补偿基金；二是将湿地资源开发征收湿地税费取得资金作为生态补偿基金的来源之一；三是财政贷款。并且生态补偿的用途除了应用于湿地生態补偿活动以外，还可以对与生态补偿相关支持工作提供资金支持。设立补偿资金专项账户，对资金实行严格管理；禁止任何形式的挤占、截留和调用。做好资金使用过程的监管，实行离任审计制度，对于涉及违反法律法规的行为，应追究相应的法律责任。

4 参考文献

[1] 王树义.环境法前沿问题研究[M].北京：科学出版社，2010.

[2] 曾南京，文思标.鄱阳湖湿地保护与合理利用[J].林业经济问题，2008，4（6）：8.

[3] 江西省林业厅.江西省第二次湿地资源调查公报[R/OL].（2014-12-15）[2016-12-15].http：//epaper.jxnews.com.cn/jxrb/html/2014-12/15/content_279337.htm.

[4] 国务院办公厅.湿地保护修复制度方案[A/OL].（2016-12-12）[2016-12-15].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/12/content_5146928.htm.

[5] 国务院.中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见[A/OL].（2008-12-31）[2016-12-15].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2009/content_1220471.htm.

[6] 国务院.中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[A/OL].（2014-01-19）[2016-12-15].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2574736.htm.

[7] 国务院.关于健全生态保护补偿机制的意见[A/OL].（2016-05-13）[2016-12-15].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/13/content_ 5073049.htm.

[8] 中共江西省委，江西省人民政府.江西省生态文明先行示范区建设实施方案[A/OL].（2015-04-14）[2016-12-15].http：//www.zhangshu.gov.cn/zt/hjzz/201512/t20151212_319319.html.

[9] 九江市人民政府.九江鄱阳湖区域湿地生态补偿试点方案[A/OL].（2011-03-22）[2016-12-15].http：//district.ce.cn/newarea/roll/201103/22/t20110322_22320552.shtml.

[10] 大江网—江西日报.湿地生态补偿破题，护鄱湖“一湖清水”[N/OL].（2011-03-22）[2016-12-15].http：//www.jxnews.com.cn/jxrb/system/2011/03/22/011615557.shtml.