行政相对人放弃权利研究

摘要：行政相对人放弃权利是行政法学理论和行政法治实践中的冰点问题，因为它相对于行政相对人主张是少之又少的。然而，因为行政相对人放弃权利的承受对象和受益者都是行政主体，行政相对人放弃权利便引出了其与行政主体之间非常复杂的另一种关系形式。在行政法中行政相对人与行政主体之间的关系是在不对等的基础上形成的，这个基本的行政法定理要求行政相对人放弃权利的行为的行政主体必须谨慎对待，查清行政相对人放弃权利是否是绝对自觉自愿的。行政主体必须区分不同情形对行政相对人放弃权利予以处置：即无条件准许行政相对人放弃程序权利；认同行政相对人积极放弃实体权利；制止损害公益或私益的放弃权利；合理处理反悔的放弃权利；防范因恐惧行政报复的放弃权利。

关键词：行政相对人；放弃权利；行政处置

基金项目：上海市高原学科（行政法）、中央财政支持地方高校建设专项（行政法）资助项目

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）02-0125-08

行政相对人对自身权利的处置在行政法实践中是一个非常复杂的问题，通常情况下，行政相对人的行为取向是对自身权利的争取和捍卫。狄骥曾婉转指出，如果现代的法律出于保护个体公民的利益免受国家本身的侵害而集中规定保护措施，如果每一天存在利益关联的人都具有每一项国家所采取的非法行为获得法律救济的手段，那么我们可以明确的是，公法目前建立在一项强迫政府履行某些在公共服务中所蕴含的义务的行为规则的基础之上。① 正因为如此，行政相对人对自身权利的处置的行为取向也成为行政法学研究中的一个热点，同时也是行政法治实践中的一个难点。与之形成对照的是其另一个行为取向，即放弃权利的行为取向。由于行政法治实践中行政相对人对待权利的前一种行为取向比后一种行为取向要多出无数倍，因此，这也成了行政法学研究和行政法实务中的一个冰点问题。② 然而，行政相对人放弃权利对于行政法治而言是无法回避的问题，而行政法学界对这个冰点问题长期以来又疏于关涉。正是基于上述考虑，笔者撰就本文，拟对行政相对人放弃权利的基本问题予以探讨。

一、行政相对人放弃权利的概念界定

行政相对人放弃权利是指在行政法治实践中行政相对人将本来由自己享有的法定权利予以处置，不再获取因该权利带来的物质利益或精神利益的行为。对于该定义的理解必须把握这样几个切入点：

一则，行政相对人放弃权利不是行政相对人的违法行为，换句话说，行政相对人放弃权利不是行政法规范所禁止的。行政相对人在行政法中的行为可以分为合法行为与非法行为两种，在非法行为状况下，其行为是行政法规范所禁止的，或者行政法规范明文予以禁止，或者以行政法原则予以禁止③；而在合法行为状态下，其行为或者由法律规范明文予以认可，或者至少行政法规范没有明文禁止。在现代法治文明的情形下，只要法律规范没有明文禁止，行为人的行为就应当被视为合法。由于法律还不可能禁止行政相对人放弃权利，故而，行政相对人放弃权利的行为应当被认为是合法行为，当然，这种合法性不是基于行政相对人所放弃的权利考虑的，而是基于行政相对人放弃权利的这个行为方式所考虑的。这是研究行政相对人放弃权利的重要切入点，之所以这么说是因为它的法哲学前提是将行政相对人作为权利的东西与作为义务的东西作了区分。④

二则，行政相对人放弃权利是以行政法治实践为空间的。行政法的运行包括存在于行政立法、行政执法和行政司法中的运行过程。在行政法学理论中，行政相对人的概念大多存在于行政执法中，这也是行政法学界的一个共识：“所谓行政相对人，或称行政相对方，是指行政主体行使行政权所指向的一方当事人，即在行政法律关系中与行政主体相对应，共同构成行政法律关系主体的另一方当事人。”⑤ 即是说，一谈到行政相对人，人们立即就会想到其在行政执法中具有这样的特定身份，而在行政立法之外则不会联想到行政相对人的概念。但是，就行政相对人放弃权利行为而言，其既可以在行政执法中放弃针对具体行政行为的权利主张，也可以在行政立法中放弃针对抽象行政行为的权利主张，还可以在行政司法中放弃针对司法性行为的权利主张。进一步讲，行政相对人放弃权利的空间在整个行政法治之中，而不在行政法治某一个环节之中。这一切入点同样是不可以忽视的，如果忽视了这一点就有可能将行政相对人放弃权利的行为放在相对层面的、人为不适当划定的空间内进行研究。

三则，行政相对人放弃权利是行政相对人的一个行为状态。即是说，是行政相对人在行政法治实践中的一个行为方式，至于这种行为方式是在何种背景下为之的则是另一范畴的问题。深而论之，当我们在给行政相对人放弃权利下定义时，我们是将其作为一个相对中性的行为来看待的，在这个中性行为中有可能存在行政相对人正当放弃权利的情形，也有可能存在行政相对人不适当放弃权利的情形。基于这一点，我们还不可以将行政相对人放弃权利作为其实质权利的组成部分，最多只能作为其形式权利的组成部分。正是这个切入点使我们对行政相对人放弃权利有了深入研究的必要。换言之，如果行政相对人放弃权利既是其客观权利的组成部分，又是其主观权利的组成部分，那么，我们探讨这个问题在行政法中就没有太大的价值。

从以上三个切入点出发，行政相对人放弃权利应当具有下列属性：

第一，行政相对人放弃权利发生在行政法关系中。行政相对人放弃权利从其发生的场域来看与行政法治过程是联系在一起的。而在行政法的运作中，一些行为状态常常与具体的行政法關系紧密联系在一起，行政相对人放弃权利的行为过程也不例外，其与具体的行政法关系有关，即当行政相对人放弃权利行为发生时，其必然存在于一个特定的行政法关系之中。一方面，行政法关系是行政相对人放弃权利的客观基础。行政相对人放弃权利的前提是其享有某种行政法上的权利，这个权利与法律权利的一般概念是相同的，既可以向特定的对象要求某种主张，这个对象有义务对权利人的主张予以满足，其中权利—义务关系的运作模式便清楚地存在着，而承载这个模式的就是行政法关系。另一方面，行政相对人放弃权利的行为本身亦是有所指向的，一个被放弃的行为必须有相应的意思表示。接受这个意思表示的主体便与行政相对人形成了在放弃权利行为中的具体法律关系：“每一个人必须有权以某种方式进行活动，在这种活动成为他的义务之前。在他应该这样做之前，必须让他可以这样做。每一个人有权按照他的理性去思考；他对她自己有义务进行自由思考，以便可以根据他的信念来活动。”⑥ 也就是说，行政相对人放弃权利的行为存在于两个互有关联的行政法关系之中，即所放弃的权利本身引起的法律关系和放弃权利行为发生时形成的法律关系。离开这两个行政法关系，行政相对人放弃权利的义务便无从发生。行政相对人放弃权利过程中有关行政法关系的复合性是这一行为的基本属性，是区别于行政相对人其他行为的关键所在。

第二，行政相对人放弃权利是由行政相对人主张的。行政法治实现的过程是行政主体与行政相对人不断的能量交换。为了实现行政权能，行政主体在行使行政职权的同时也为行政相对人设定了诸多义务，当然亦为行政相对人赋予了一定的权利：“行政机关或进行行政管理的人，在为公共利益履职过程中，应有超常权利。行政机关的大量特权，源自其职务履行权，乃是一项基本原则……个人则必须遵守其决定，此即所谓执行决定特权。”⑦与之相对，行政相对人为了实现自己的法律权利，既向行政主体主张某种利益，亦履行行政主体设定的诸多义务。行政主体的义务设定倾向在行政法治实践中是整个行为过程的主流，而行政相对人向行政主体权益主张的行为也是其行为方式的主流。作为非主流的行政主体的赋权行为与行政相对人的义务履行行为亦不可以忽视，它们常常制约行政法实现的过程，甚至决定一国行政法治的走向。行政相对人对行政主体的权益诉求或者权益主张是在相关实在法的规定下进行的，如行政相对人向行政主体作出许可权的主张就有行政许可法予以规范的调整。这个范畴的行为基本实现了法律化或法治化，这样的诉求状态将行政相对人与行政主体紧密地联系在一起。而在行政相对人放弃权利的情况下，法律上赋予行政相对人的权利，行政主体为行政相对人授予的权利与其对权利的处置是泾渭分明的。具体讲，法律赋予行政相对人权利与行政主体授予行政相对人权利在行政法上是一个正当的、依程序的行为过程，这个过程的完成常常也意味着行政法关系的实现。但是，法律不会关注行政相对人对享有的权利或者无法取得的权利的处置方式，因为这个处置在某种意义上讲不在行政行为的运行过程之中，此种差别使行政相对人放弃权利的行为诉求成为真空，尤其是行政法关系上的真空。然而，我们如果将问题向前推进一步，或者向后缩一步，那么，便可以发现行政相对人放弃权利的行为同样具有诉求或主张的行为方式，而推动这一行为方式的主体便是行政相对人，这一点与通常意义上的行政法关系形成较大差别。⑧ 即是说行政相对人放弃权利既是由行政相对人主张的，同时这种主张又具有一定的绝对性和独立性。

第三，行政相对人放弃的权利的客体是法律化了的权利。行政相对人在行政法治实践中获取权利的路径有两个：一个是行政法规范赋予行政相对人的权利。我国诸多行政实体法和行政程序法都以不同的方式赋予了行政相对人相应的权利，例如，作为部门行政管理法的《中华人民共和国土地管理法》就规定了行政相对人对土地的使用权等。作为行政程序法的《中华人民共和国处罚法》就赋予了行政相对人在处罚中的申辩权等。既然这些权利是由法律规范所赋予的，那么，这些权利对于行政相对人来讲也就是法律化了的权利。另一个是行政主体在行政法治实践中赋予行政相对人的权利。行政主体对行政相对人的赋权不是其对行政相对人法律赋权行为的实现，而是行政主体以行政自由裁量权赋予行政相对人权利的赋权行为。行政法规范无论如何赋予行政相对人的权利都是有限的。在行政权的运作中，相当一部分权利都是由行政主体赋予的。行政主体赋予行政相对人权利的行为依据是其享有行政自由裁量权。显然，在这样的赋权行为中，赋权行为本身以及所赋予的权利都没有具体的法律规定。若将问题的分析向深层推进，此一方面的赋权行为有正当赋权和不正当赋权之分，前者是指行政主体的赋权既符合法律原则又符合行政合理性。⑨ 后者则是指行政主体的赋权行为或者违反了法律原则，或者与行政合理性相悖。在行政法治实践中，对行政相对人权利界定是基于正当赋权这一基本事实的，而行政相对人获取的不正当权利就不能算是一种真正意义上的权利。行政相对人放弃权利的客体是正当权利而非不正当权利，作为不正当权利当然应当放弃，即使行政相对人不愿放弃，有关国家机构也会以强制方式令其予以放弃。作为正当权利的放弃就是在行政法上被法律化了的权利。

二、行政相对人放弃权利的行为类型

行政相对人放弃权利是行政法学研究和行政法治实践中的冰点问题是没有疑问的，然而，行政相对人放弃权利引出了其与行政主体之间非常复杂的另一种关系形式。一方面，行政相对人放弃权利的承受对象是行政主体。即是说，行政相对人放弃权利由于以行政法关系为基础，因此，每一次放弃权利的主张都是针对行政主体的。行政主体必须对行政相对人放弃权利的行为进行表态，甚至必须进行处置，而这恰恰引来了其与行政相对人乃至于其他利害关系人非常特别的法律关系，而这又成为行政法治必须面对的一个新问题。另一方面，行政相对人放弃权利的受益者是行政主体。行政相对人的权利用法律关系的一般原理来分析便是行政主体的义务，反过来说，行政相对人的义务便是行政主体的权利。行政相对人放弃权利意味着其对行政主体所赋予义务的免除，如行政主体有举行听证的义务，而在行政相对人放弃听证权的情况下，行政主体也就免除了举行听证会的义务。以此观察，行政相对人放弃权利的行为发生越多，对行政主体越有利；行政相对人放弃的权利越实惠，行政主体得到的利益也就越实惠。⑩ 因此，行政相对人放弃权利是行政法治中的一个非常敏感的问题，甚至可以说，会由一个本来是冰点的问题变成热点的问题。正因为如此，在我们分析行政相对人放弃权利的问题以后，应当对该问题的外延作进一步分析。行政相对人放弃权利是行政相对人的法律行为，那么，对其外延的揭示必须立足于该行为的类型上，行政相对人放弃权利的行为类型主要有：

第一，行政行为运行起始放弃权利与行政行為运行过程放弃权利的行为类型。行政相对人放弃的权利既有可能是行政法规范赋予的权利，也有可能是行政主体授予的权利，但在权利放弃的行为过程中，行为方式都以行政法关系为基础，都是在行政主体实施行政行为时发生的。因为行政相对人法律上的权利若不去实施或实现便始终是一种拟态的权利，是一种主观权利，例如行政相对人对土地享有使用权，而其没有主张这样的权利，则该权利便是主观权利，处于未实现状态之中。由此可见，行政相对人行政法权利的实现都要通过行政主体的行政行为而为之。那么，行政相对人对权利的放弃也必然与行政行为的运行有关。在行政法治实践中，行政相对人放弃权利的第一种行为类型便是在行政行为运行之始提出放弃权利的主张，或者在行政行为运行的过程中提出放弃权利的主张。前者要么在行政主体对某一行政相对人进行行政救助时，行政相对人对于行政主体的救济决定予以认同，但同时提出不再享受救济的物质内容。后者如行政相对人在行政许可请求中，在行政主体对行政许可进行审查甚或预备实施的情况下放弃权利，收回原来主张的许可请求。事实上，从质的方面讲，这也是一种行为类型，而从量的方面讲则是两种行为类型。毫无疑问，行政相对人在行政行为起始放弃权利与在行为运行过程中放弃权利时其行为效果是不同的，行为的实际意义也是不同的。

第二，放弃部分权利与放弃全部权利的行为类型。有学者对行政相对人的权利作了理论上的分类，如分为物质权利与精神权利、财产权利与人身权利、相对权利与绝对权利等等。11 笔者认为，行政相对人的权利具有单一权利与复合权利之分。所谓单一权利是指该权利既具有独立的内涵又具有唯一性，行政相对人一旦享有这样的权利就是全部享有，一旦放弃这样的权利就是全部放弃。例如，行政主体对行政相对人授予荣誉称号的权利，行政相对人要么接受，要么放弃，在行政相对人接受荣誉称号的情况下其便完全享有了这一权利，反之，在其不接受这一荣誉称号的情况下便完全放弃了这一权利。复合权利是指该权利的内容是多元的，或者有一定的量上的变化。例如，行政相对人在获取行政主体的物质救助时就有量上的变化，而这种量上的变化便使这个权利由单一权利变成了复合权利。一些复合权利有权利形态上的差异，例如，行政相对人在用益权的享有上，既可能享有使用权，也有可能享有占有权等等。由于权利类型上的差异，便使行政相对人放弃权利的行为方式有放弃部分权利和放弃全部权利之分。前例中行政相对人对授予荣誉权利的放弃就是放弃全部权利。而在物质救助中，行政相对人可以在选择量的情况下适当放弃权利，例如，行政主体的救助数量可能在万元以上，而行政相对人可选择接受千元的救助，其他部分就是被放弃的权利。有些权利对于行政相对人而言是一个范畴性权利，即这个权利由不同的权利形态构成，如在许可请求中既有获取信息的权利，又有进行辩解的权利等，行政相对人选择其中之一予以放弃就是部分放弃，而将所有的权利予以放弃就是全部放弃。两种放弃权利的行为类型会在行政法治中带来不同的效果。

第三，积极放弃权利与消极放弃权利的行为类型。行政相对人对行政主体行为的接受有积极接受与消极接受之分。所谓积极接受就是指行政相对人在对行政行为有全面认识的情况下进行合理判断，并在认真选择以后予以认同，随后履行行政行为义务的行为。在行政救助和有利于行政相对人的行政行为履行中，相对人一般都是积极接受的。消极接受则是指行政相对人在尚未对行政行为内容作出深刻领会，并在无法选择的情况下履行行政行为所设定义务的行为类型。消极接受情况下行政相对人既不能判断行政行为的正确性，又没有太多的选择权。行政主体对行政相对人实施的行政强制行为大多是消极接受的行为。行政行为积极接受与消极接受的本质区别在于行政相对人与行政主体的意志是否达成合致。在积极接受的情况下，行政相对人与行政主体的意志是合致的，而在消极接受的情况下则不一定合致，往往是对立的。行政行为积极接受与消极接受的理论对于分析行政相对人放弃权利的行为类型同样是适用的。即是说，我们可以用这个理论将行政相对人放弃权利分为积极放弃权利和消极放弃权利两种。前者指行政相对人在对自己享有的权利进行认真权衡以后，由自己主动决定放弃的行为状态。在积极放弃权利的行为方式中，行政相对人既可能具有极高的伦理认知，又有可能出于对相关复杂利益关系的考量。放弃权利本身是行政相对人对行政主体主观认同的体现，其与行政主体在行政法上的意志达到了最大限度的合致。后者则是指行政相对人对所放弃权利认识不足，甚至在相对无奈的情况下对自己权利的处分。消极放弃可能由诸多行政相对人意志以外的原因引起。虽然消极放弃权利的行政相对人并不一定认同行政主体的行政行为，但并没有在行政法上与行政主体达成意志上的合致。由此可见，行政相对人积极放弃权利与消极放弃权利在行政法上的实际效果完全不同。12

第四，胁迫放弃权利的行为与恶意串通放弃权利的行为类型。行政相对人放弃权利在法律形式上讲是行政相对人自己作出的，是其对自身权利的处分。行政相对人对自身权利的处分亦是其权利的一种，对于这样的权利任何人都不能予以介入。然而，在行政法治实践中，行政相对人形式上的放弃权利并不必然与其实质性处分权利完全对应或吻合。放弃权利是行政相对人的一种形式上的权利，尽管其背后隐藏着实质性的权益关系。放弃权利行为的形式化必然使放弃权利要么成为一种正当行为，要么成为一种不正当行为。在行政相对人积极放弃权利时，其就是正当行为。而在消极放弃权利的情形下，则不一定是正当行为。进而言之，不正当的放弃权利行为有胁迫放弃权利和恶意串通放弃权利之分。所谓胁迫放弃权利是指行政相对人在行政主体的行政压力下不自愿地放弃权利的行为。在行政过程对行政相对人施加压力是我国行政法治实践普遍存在的问题，有些压力是以有形的形式出现的，而另一些压力则是在无形的形式下出现的。例如，行政主体在对行政相对人的个人财产行使征收权利时，常常会以行政政策对行政相对人进行劝说或说服，有些劝说中包含着行政相对人如果积极履行义务会带来后续的好处的暗示，有些劝说中则包含着行政相对人如果不积极履行义务会带来后续的麻烦的暗示。通常情况下，行政相对人对于行政主体的征收行为有诸多的权利主张，如征收必须合理补偿、征收可以提出異议等，但行政相对人的压力常常足以使其放弃这些权利。此种放弃权利的行为虽然在形式上是由行政相对人主张的，但其实则是在行政主体的胁迫下非自愿为之的。与此种不当放弃权利的情况相对，则是行政相对人在与其他利害关系人或行政主体恶意串通以后放弃的。恶意串通本是民法学上的一个概念，指不同当事人出于不同目的以牺牲法律或其他人利益为代价而达成的某种共识，并进而成为一种法律行为。13 在行政法上同样有恶意串通的不法行为，例如，行政主体让违法经营的行政相对人交纳所谓的“保护费”，然后行政相对人继续从事违法行为就是典型的恶意串通。行政法治实践中的恶意串通还有一种是行政相对人与其他利害关系人之间达成的，如行政相对人的行为已经给第三人构成了威胁，如果其继续实施这个行为就会招致第三人的报复等。而在行政相对人停止实施某一行为后，第三人便承诺给行政相对人一定好处。在这种情况下，行政相对人有可能放弃对行政主体的合法权利诉求。上列两种类型的恶意串通在行政法治中都是存在的。行政相对人一些放弃权利的行为就是以恶意串通为基础的。

第五，放弃实体权利与放弃程序权利的行为类型。行政相对人的实体权利在传统行政法学理论中是非常清楚的，指行政相对人享有的能够带来直接的物质利益和精神利益的权利。14 作为实体权利其是客观的、实在的，而且是最为实惠的权利。例如，在行政许可请求中行政相对人获得的对某种物产的使用权、对于特定商品的经营权等。在行政救助中，行政相对人获取的对物品的使用权和支配权等。毫无疑问，行政相对人的实体权利是其权利的核心，其在行政法上的意义远远大于程序权利。程序权利是指行政相对人为了获取实体权利而享有的相应权利，这些权利不具有直接的物质内容，在传统行政法学理论中甚至也不具有精神内容。现代行政法学理论接受了罗尔斯的“程序正义”理念，有学者就指出：“行政程序中的听证权旨在保护当事人在行政机关做成行政决定前有答辩或说明的机会”15， 因而，程序权利具有独立价值，其至少具有一定的精神价值。程序权利包括行政相对人要求行政主体以一定方式行使的权利，包括行政相对人要求行政主体合理对待权利等等。近年来，行政相对人对程序权利日益重视，使程序权利在行政法中的价值呈现出来。上列两个范畴的权利都可以归入行政相对人放弃权利的行为方式之中，如在行政救助中行政相对人对有关救助权的放弃就是放弃实体权利的行为。在行政处罚中行政相对人对陈述权的放弃就是放弃程序权利的行为。因此，这两对范畴的权利的放弃不能有所偏颇。之所以要强调行政相对人放弃程序权利是其放弃权利的部分，是因为我国法律传统上似乎将行政相对人的权利仅仅框定于实体权利之中。放弃上列两类权利在行政法上同样会有不同的效果。

三、行政相对人放弃权利的行政处置

在法理学中，权利人处分自己的权利是权利人自己的事情，只要这种处分权利的行为不对公共利益或他人利益造成侵害，处分行为本身就是权利人的一个合法行为。16 自然而然，任何主体都无权对权利人的处分进行阻滞。那么，法理学中关于权利人处分自己权利的理论在行政法学中是否可以被完全适用是值得引起注意的。因为法理学中的权利主体与义务主体是在相互对等的前提下认知的，即是说，我们在法理学中讨论某人是权利主体时所针对的是另一个与他处于平行地位的义务主体。那么，行政法中权利主体和义务主体的这种平行性是否还存在呢？回答是否定的。在行政法中行政相对人与行政主体之间的关系是在不对等的基础上形成的，也是在不对等的过程中进行能量交换的，行政权优先原则、行政法关系单方面性的理论都为此提供了佐证。进一步讲，行政相对人并不因为其在一定条件下的权利主体身份而必然从作为义务主体身份的行政主体取得优势地位，行政主体也不因在一定条件下的义务主体身份而处于作为权利主体的行政相对人之下。这个基本的行政法定理要求行政主体对行政相对人放弃权利的行为必须予以处置。当然，处置的前提是查清行政相对人放弃权利是否是绝对自觉自愿的，其是否是出于较为高尚的道德情操主动放弃自己的一些权利。

一则，一些行政相对人会认识到自己对某种权利的享有是对国家资源或他人资源的占有，出于对国家或他人的关爱而自己处分自己的权利，这是正当放弃权利最为多见的成因。

二则，因受复杂利害关系的驱使而放弃权利。行政相对人的权利与其履行的义务不同，权利是对自己有益的，但对公共利益和他人利益可能是有害的。而权利在实现过程中常常处于某种时间和空间的结点上，对于特定时空结点而言，该权利对行政相对人是有利的，但如果置换了时空结点则可能是另一种情形。行政相对人很可能对特定时空的权利进行利害关系上的权衡，若发现此次放弃权利的行为可能会在今后带来更大的利益，其便会选择放弃权利，此一放弃权利的成因同样是正当的。

三则，因受辨诉交易理念的影响而放弃权利。辨诉交易 17 是西方法律制度的重要特征之一，其作为一种完整的制度存在于刑事法律之中，指被告在法庭上积极进行悔罪表现，进而给控方带来起诉上的方便，给法官的犯罪认定带来方便，而法官和控诉方则达到对被告的谅解，进而在量刑中予以从轻处理，此时被告与控诉方之间都受益。在行政法中虽然没有辨诉交易的成文法制度，但行政主体在对行政相对人的违法行为进行处理时，常常会考虑行政相对人对法律及其法律程序的态度。由于行政相对人与行政主体具有一个相对较长的关系形式，当然，在一个行政案件中行政相对人是特指特定的，而对于整个行政管理而言，尤其是对于行政主体实施行政职权的过程而言，行政相对人与行政主体的关系则是长期的，一个行政相对人与一个行政主体常常并不是发生一次关系就告终结18。由于二者关系的长久性，行政相对人便有可能在一些对于他自己而言不重要的权利享有中选择作出放弃行为，这样的放弃成因同样是正当的。

四则，因其他外因而放弃权利。前文讲到的行政相对人因行政胁迫而放弃权利就是在外因的作用下放弃权利的，这种放弃权利的成因是不当的。此外，因恶意串通等原因而放弃权利同样是不正当的。

对于不同成因的放弃权利以及放弃权利的不同情形，行政主体都必须有针对性地予以处置，可以将行政主体的处置方式作如下归纳：

第一，无条件准许行政相对人放弃程序权利。程序权利在我国行政法制度中越来越多。1996年《中华人民共和国行政处罚法》赋予了行政相对人在行政处罚中的一系列程序权利，例如，要求行政主体举行听证的权利，在行政处罚中行使申辩的权利，要求行政主体出示合法票据的权利等等。2003年制定的《中华人民共和国行政许可法》对行政许可中行政相对人享有的程序权利亦作了系统规定，该法典中的规定比行政处罚法中的规定对这个权利有所拓宽。19 我国一些部门管理法也规定了行政相对人的程序权利，与实体权利相比，程序权利通常没有独立的物质内容，其相对独立的价值取向也不多。因此，在行政执法中对于行政相对人处分或放弃程序权利的行为行政主体应当予以无条件準许。在有些情况下，行政相对人的程序权利是行政主体的程序义务，行政相对人放弃程序权利也就免除了行政主体在此方面的程序义务，行政主体当然也乐于接受这样的权利放弃。同时，行政相对人放弃权利的行为本身并不必然免除行政主体的义务，也就是说，行政主体对行政相对人放弃权利的行为本身必须履行相应的义务，至少也要审查放弃权利行为的原因、性质、内容等。当行政主体履行这一审查义务时，其所审查的不是放弃的权利，而是放弃权利的行为本身。这里引伸出了一个深层次的法律理论问题，即行政相对人放弃权利的行为与权利主张的行为对行政主体而言是否具有同质性。在笔者看来，就行政相对人放弃权利的形式而言，其与权利主张行为的形式是相同的，因为它们都会引起行政主体对行政相对人放弃程序权利的行政许可予以明示，也可以暗示。如果作明示处理，可以以书面形式准予行政相对人放弃权利，如果选择暗示，则毋须实施下一步的行政行为。

第二，认同行政相对人积极放弃实体权利。行政主体在处理行政相对人放弃实体权利时必须作出积极放弃或消极放弃的认定。如果某一放弃权利的行为被判定为消极放弃权利，就应当选择另一种处理方式。反之，如果某一放弃权利的行为被判定在积极放弃之列则应当作出认同放弃的处理。行政相对人的实体权利与其精神利益和物质利益有直接关联，行政主体必须对行政相对人放弃的实体权利的性质以及该权利对行政相对人的价值有所了解。行政相对人放弃某一实体权利后会对其今后的生活带来不便，这种情况下行政主体则不一定认同行政相对人对该权利的放弃。最为关键的是要分析该权利的放弃是否为主动放弃，行政主体只有认同行政相对人主动放弃权利的权利，而没有认同行政相对人被动放弃权利的权利。这是行政主体对待行政相对人放弃程序权利形成的鲜明对照。行政主体在认同行政相对人放弃程序权利的行为中只须判定这一权利属于程序权利便可，而没有必要对这一权利的内容作进一步判定。而在行政相对人放弃实体权利时，行政主体则必须判定权利的内容，甚至放弃这一权利时的后果。必须指出，行政主体认同行政相对人放弃实体权利与其鼓励行政相对人放弃实体权利不是同一意义的概念。换言之，行政主体对行政相对人主动放弃实体权利的行为可以不予干涉，也可以不采取进一步的行为，但不能提倡行政相对人放弃自己所应当享有的实体权利，这应当被作为一个非常重要的行政伦理准则对待。

第三，制止損害公益或私益的放弃权利。行政相对人的权利形态是非常复杂的，一些权利是纯粹个体化的，即只归行政相对人所有并且不对外界发生影响，另一些权利则是群体化的，其在与行政相对人有关联的同时还与行政第三人等有关联。对于行政相对人享有的与其他人或公共利益有关联的权利的放弃，行政主体必须进行认真考量。同时，从法律理论上讲，有些权利既具有权利的性质又具有义务的性质，是权利与义务的统一。这种将权利与义务统一在一起的权利形态有些表面上看似是权利的东西实质上是一种义务；有些看似是义务的东西实质上则是一种权利；有些归属于行政相对人的行为方式接近于权利但也有义务的成份；有些行为属于行政相对人的行为方式接近于义务但也有权利的成份。这样的复杂情形必然会给行政法治实践带来不便。以行政相对人的劳动权为例，其在宪法上是以行政权利的形式出现的，当然，劳动权的权利基础是生存权：“我们首先应当确立一些人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人民为了能够创造历史，必须能够生活，当时为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。因此第一个历史活动就是满足这些需要的资料，即生产物质生活本身。”20 但在实际的行使过程中则更像是一种义务。事实上，行政相对人一旦放弃劳动权就有可能侵害公共利益或其他第三人的利益，这样的权利放弃当然是行政主体应当制止的。还有行政相对人对自己知识产权的放弃也属此类，一个行政相对人通过自己的努力写了一部著作，其是否可以选择将这个权利予以放弃，由另一个不是作者的人署名出版？显然，从理论上讲，著作权是行政相对人自己的权利，而且这个权利还具有强烈的专属性，其当然可以选择放弃。但是，在行政法治实践中，行政相对人对此种权利的放弃必然会对公益造成侵害。毋须证明，行政相对人放弃的权利会侵害他人利益或公共利益的应当予以制止。

第四，合理处理反悔的放弃权利。行政相对人放弃权利的行为性质在行政法理论中还是一个空白，在行政法制度中也没有建立相应的行政相对人放弃权利制度。这便在行政法实践中带来了一系列问题。行政相对人放弃权利是在法律规范之外进行的，即行政主体无法用正式的法律制度和行为方式对行政相对人放弃权利的行为予以处理，如行政主体还不可以让行政相对人用行政合同、行政承诺等方式将自己放弃权利的行为记录下来。行政相对人放弃权利后，不再有相应的主张亦就不会带来后续麻烦。但是，一旦行政相对人对放弃的权利有所反悔则会给行政主体的行政执法带来新的问题。因此，要对行政相对人放弃权利的反悔情况分别予以处置。一方面，要考虑行政相对人所放弃的权利的性质。行政相对人一旦放弃程序权利，就不可以再有反悔的机会，尤其在一些期限制度比较严格的程序权利中。例如，行政相对人在有权提起行政听证的期限内没有提起，就表示放弃这一权利，行政主体当然只能准予放弃。行政相对人在期限界满以后予以反悔，此时其不能再享有这一权利。程序法的刚性便在这里得到体现。行政相对人放弃实体权利反悔的，行政主体应当适当地予以补偿，这也符合行政执法人性化的原则。另一方面，要考虑行政相对人放弃权利的时间段。在法律制度中，有一个期限制度，指某些权利在一定期限内是有效的，若超过了一定的法律期限则不再发生法律效力。行政相对人放弃权利亦就有期限上的约束，某一权利放弃后，行政相对人即使反悔也不可以再有所恢复，对此便可以对反悔的当事人作出不能再获取所放弃权利的决定。某一权利放弃的时间段并不长，对行政主体乃至于国家利益而言，即使行政相对人反悔也不会造成影响，行政主体便应当恢复行政相对人放弃了的权利。

第五，防范因恐惧行政报复的放弃权利。上文谈到行政相对人放弃权利有一种情形是行政相对人在行政主体的胁迫下对自身权利的放弃。其实，行政主体除了胁迫行政相对人放弃权利外，有时还通过施加行政恐惧使行政相对人放弃权利，这种情况在行政法治实践中也是非常多见的。有的发生在一个具体行政执法行为中，如在行政处罚中，一些行政主体扬言对态度不好的行政相对人加重处罚，在这种情况下行政相对人很可能放弃要求举行听证的权利等。有的发生在行政主体日常的行政执法中，例如一些行政主体在履行行政管理职能时，对行政相对人发布一些不适当的行政命令，并在行政命令中有恐吓的言语等，行政相对人面对这样的恐吓很可能连基本的程序权利都放弃了。行政相对人对乱罚款、乱收费、乱摊派的拒绝权的放弃就与以行政命令出现的行政恐吓有关。对于行政相对人因行政恐惧放弃权利的处理，仅仅依靠行政系统是不可以的。因为行政主体不会自动放弃对行政相对人施加的行政恐惧。换言之，对于防范行政恐惧的放弃权利必须通过权力机关和司法机关的行为为之。

注释：

① [法]狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2012年版，第61页。

② 说到底，行政相对人对权利的放弃与其在宪法上的自由权有着密切联系，由于我国公法研究对有关公民以及社会公众自由的关注并不那么强烈，因此在行政法上，有关行政相对人放弃权利的研究就必然没有成为热点问题。

③ 在行政法的规范构成中，包括原则和规则两个方面，规则涉及的是具体的权利和义务，而原则涉及的是抽象的权利和义务。无论对抽象权利义务的违反或者对具体权利义务的违反，都会构成行政法上的违法。反过来说，行政法上所禁止的事项既有以规则体现出来的，也有以原则体现出来的。

④ 在行政法中，法律关系主体是通过权利与义务连接在一起的，一个法律关系主体在有些情况下是权利主体，在有些情况下则是义务主体，这种权利义务主体的区分既是相对的，又是客观存在的。

⑤ 罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2005年版，第107页。

⑥ [英]《雪莱政治论文选》，杨熙龄译，商务印书馆1982年版，第67页。

⑦ [法]让·里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第33页。

⑧ 在一般行政法关系中，行政相对人即使有所诉求或主张，亦常常与行政主体已经实施的行为方式分不开。我们通常也认为行政主体能够决定行政法关系的产生、变更和消灭，总而言之，在行政法的形成中，行政主体是积极而主动的，行政相对人是消极而被动的。而行政相对人放弃权利的行政法关系则是另一种情形。

⑨ 在現代法治国家，行政赋权行为或者广义上的行政行为应当遵循法律原则，除了合法性和合理性以外，还包括“明确性原则”、“平等原则”、“信赖保护原则”、“诚信原则”、“公益原则”，“公平原则”、“禁止片面接触原则”、“不当联结禁止原则”等。参见李惠宗：《行政法要义》，元照出版社2008年版，第92页。

⑩ 但是，在现代行政职权的行使中，由于牵扯到一系列复杂的关系，行政法上的利害关系人也常常能够在行政相对人放弃权利中获得利益。

11 参见张家洋：《行政法》，三民书局1998年版，第179页。

12 积极放弃权利不但对行政法治的实现没有造成阻滞，反而促进了行政法治的实现。而消极放弃权利不但没有促进行政法治的实现，反而会对行政法治产生更大的隐患。这要求我们必须对这两种不同类型的放弃权利进行深入研究。

13 在当事人之间恶意串通的情形下，某种法律行为从表面上看具有合法性，因为它具备了合法的法律形式。在恶意串通的法律行为中，当事人双方可能都获得了利益，但是公共利益或者其他第三人的利益受到了侵害，因此只要某种法律行为存在恶意串通，就必然是违法的。

14 参见 [澳]维拉曼特：《法律导引》，张智仁等译，上海人民出版社2003年版，第292页。

15 汤德宗：《行政程序法论——论正当行政程序》，元照出版2005年版，第26页。

16 在法治实践中，权利人对其所享有的所有权利是否都能够处分则是一个需要谨慎对待的问题，因为有些权利与义务是并存的，例如以公民受教育的权利为例，它既是公民的一个权利，同时也是他的一个义务，在这种义务与权利具有双重属性的情况下，行政相对人则不应当具有处分权。

17 [美]皮特·纽曼主编：《新帕尔格雷夫法经济学大辞典》第3卷，法律出版社2003年版，第55页。

18 由于我国行政权的行使存在地域管辖的问题，这就导致特定的行政主体在行政职权行使中总是面对特定的行政相对人，形成了行政主体与行政相对人之间相对稳定的关系。所以在行政法治实践中，行政主体与行政相对人之间并不是在一次行政法关系中两者就终结了联系。

19 参见《中华人民共和国行政许可法》第30条、47条、48条、69条的相关规定。

20 《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1972年版，第31页。

作者简介：关保英，上海政法学院副校长、教授、博士生导师，上海，201701。

（责任编辑 李 涛）