层级执法安全监管

张建林

从本质上来讲，层级执法管理并非在创设一种执法制度，而是对湛江海事局执法工作内部组织的一种调整，是一项加强改进执法工作内部组织管理的工作机制。谈到层级执法，湛江海事局法规规范处副处长吕文通多次提及上述概念，他明确指出，层级执法管理是湛江海事局在探索“党建+依法行政”道路上的一次成功尝试。

当前，群众对安全工作的期望日益提升，党和国家领导人多次对安全生产工作作出重要提示。在水上安全监管方面，湛江海事局进一步强化海事安全发展理念和红线意识，以完善落实安全生产责任和管理制度为抓手，以严格海事安全监管执法、强化风险防控、深化隐患排查治理、加强基础建设和全社会安全宣传教育为保障，着力提升湛江海域的安全生产水平。

在面临着海事监管业务担子越来越重，挑战越来越多的时候，湛江海事局积极落实直属海事系统海事监管模式改革，创造性地提出了层级执法管理，其包括实施执法分类分级管理、实施执法综合统筹管理和加强信息技术应用。

该机制由诞生至全面推广，短短一两年，效果逐步凸显。

执法活动不能“一刀切”

管理空间划分不合理；内部管理不够精细；执法资源比较分散，有效统筹不足……这些都是以往湛江海事安全监管暴露出的问题。面对上述问题，如何在执法过程中做到不同等对待，不搞一刀切，把最合理的执法力量用在刀刃上，无疑是一道难题。

为解决上述问题，2015年6月，湛江海事局积极落实直属海事系统海事监管模式改革，创造性地提出了层级执法机制，同时出台了《湛江海事局海事现场执法层级管理规定》、《湛江海事局水上安全风险等级管理规定》两个制度文件，这也意味着，湛江局海事安全监管能力得到了进一步的优化升级。

层级执法更高效

2015年9月8日夜间，在雷州水域，发生了一起湛江籍渔船被过路大型船舶撞沉，大型船舶逃逸的事故。按照往常做法，该海域归湛江徐闻海事局管辖，一般从收到事故险情、上报局领导批示，到进行排查索赔的全过程需要至少大半个月。

“被撞渔民家属心情迫切，需要尽快找到肇事船索赔，为此湛江海事局按照层级执法管理要求，在接报事故险情当天即启动全局专业人员统一调度机制，花了三天的时间便圆满处理好该事件。”谈起此事，吕文通说，当时湛江海事局集中统筹全局力量，组织海事调查人员，派出13名精锐的海事调查官，通过技术手段、AIS跟踪、轨迹查询，兵分三路，赶赴广东、广西、海南三地相关港口展开调查，很快锁定了肇事船舶，并处理好事故现场，安抚好被撞渔民家属心情。

执法分层做

何谓层级执法，要如何分层呢？湛江海事局按照专业复杂性程度不同，将执法活动分为日常执法、专业执法和专家执法三类。

据悉，日常执法是基层单位执法人员实施的常规性现场执法活动，主要包括水域巡查、日常性船舶安全监督等。日常执法属现场执法活动中的大宗业务，具有日常性、执法任务条目多、占用执法资源多、管理综合交织等显著特点，此类执法活动尤其应当加强基础化管理。

专业执法是指由具备特定专业资格的执法人员实施的检查调查类执法活动，主要包括PSC、FSC、水上交通事故调查等。专业执法具有显著区别于日常执法的特点，其实施人员需具有较高专业资格技能，是海事执法机构特有的拳头业务，业务建设与管理应发挥专业人才优势，体现专业特色。对专业执法的主要管理机制是原则上该类执法活动由局机关归口管理部门统一组织实施，可打破单位部门界限，在全局范围调派专业执法力量，实现对专业资格人员的充分利用培养。

专家执法是指由局专家型人才牵头研究解决海事现场执法管理复杂疑难问题的活动。与其他两类执法活动相比，专家执法具有精、难的显著特点，是海事精英人才研究现场执法难题的活动，需要制定周密的工作方案，全局支持配合，专家带队开展专题攻关。

风险分级管

执法活动有规范，那么水上安全风险管理又要如何落实呢？为此，湛江海事局为层级执法工作配套了实施制度，即采取了水上安全风险分级的举措。

據悉，水上安全风险分级管理是现场执法工作分级分类管理思路的又一重要体现。它不同于传统的风险源或安全隐患管理，它是对安全形势进行分级预控管理的机制。主要做法是根据安全态势严峻性程度，将水上安全风险分为三个等级，明确各风险等级的主要特征、识别因素及相应的管理措施。例如，临近春节、清明、国庆、年例等重大（民俗）节假日或处于国家地区重大经济政治活动等敏感时段时，湛江海事局辖区启动水上安全风险二级响应，并采取对到港的重点监管种类船舶实施100%单船检查、海事处部门负责人每日带队现场检查、对人员休假进行限制等管理措施。

水上安全风险分级管理将安全风险管理从单个具体的风险源管理扩大至区域安全风险状态管理，变风险管理被动应对为主动监管，实现了风险管理关口前移，弥补了风险防控的空白，有助于现场监管和安全保障水平的提升。

全局统筹执法力量

如何保障层级执法落到实处，而不仅仅是纸上谈兵？湛江海事局在执法分类分级管理的基础上，进一步建立执法任务与执法资源的统筹匹配串联机制，采取了执法综合统筹管理制度。其包括推行辖区监管点清单制度，建立执法任务、人员综合统筹安排机制和重点工作、专项工作全局统筹调度。

即各下属单位均建立本单位监管点清单，执法人员通过清单可以全面直观地掌握辖区监管对象的基本情况，执法监管工作底数清、情况明。同时编排《一周执法活动安排表》，将一周的执法任务、责任具体到人（组），同时，对休假、出差和参加会议（培训）人员情况在安排表中一并体现，避免了工作上的推诿扯皮。而在出现重点、专项工作任务时，打破内部单位、部门、岗位分工界限，实施扁平管理，全局执法人员特别是专业执法人员服从统一指挥调度，集中优势力量开展重点工作。

“一周执法活动安排表很好地解决了执法人员的资源配置问题，让我们的工作变得更有针对性，效率也变得更高，而重点工作由全局统筹后带来的好处也是显而易见的，就是能集中力量做大事。”吕文通介绍，由全局统筹执法需求后，实际上也是把执法任务具体化，这有利于湛江海事局把更多的执法力量用在刀刃上，实现统一调度，高度运转。

“党建+”促依法行政水平提高

湛江海事局层级执法工作机制开展以来，目前已基本步入正轨，其在规范湛江海事局海事现场执法工作组织管理、促进依法全面履职方面的作用得到初步体现，推进层级执法工作逐渐成为湛江局加强改进现场执法工作组织管理的共识和有力抓手。“层级执法工作是湛江海事局‘党建+依法行政深度融合的最好成果，其以党建为抓手，进一步优化了现场执法工作的组织管理，为海事依法行政提供了有力的机制保障，在广东海事系统及湛江市组织的工作创新型比赛活动中它也大获好评。”湛江海事局党工部主任郑钰介绍，党建即党的建设，依法行政是依法治国基本方略的重要内容，是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。湛江局以“党建+”为载体，与依法行政相结合，打造属于湛江海事局的“党建+依法行政”之路，无疑是艰辛的，也是必须的。“作为交通运输部下辖的海事局，我们是基层执法单位，通过党建为触手，推进依法行政，不断完善依法行政管理体制，推动海事法制建设，持续推进海事层级执法管理工作，是我们当前最核心的任务。”

郑钰介绍，从去年“两学一做”学习教育开始，湛江海事局打造出了诸多党建品牌，同时积极引导党员干部职工重新唤醒党员意识，并创造性地提出了“党建+”的概念。同时，随着打造“党建+依法行政”品牌地不断深入，湛江海事局的依法行政水平持续提升。当前，湛江海事局通过强化建章立制，把工作機制进一步理顺。积极落实中央执法改革工作精神与海事系统工作部署，完成湛江局海事权力清单的编制发布工作。开展危防管理业务职责事权边界研究，海事执法权力边界得到进一步厘清。湛江海事局还对全局190项内部管理制度进行清理，编制印发《湛江海事局服务质量手册》，目前3.0版服务质量体系正式启动运行。

目前湛江海事局正在进一步推动海事规范性文件管理和海事管理地方立法，配合广东海事局完成辖区通航安全管理类海事规范性文件的整合工作，推动广东海事局发布实施《湛江徐闻港区水域船舶安全航行管理规定》，废止《湛江港引航作业安全监督管理办法》。借助《广东省渡口渡船安全管理办法》发布实施的契机，2017年有望实现湛江市渡口渡船安全管理地方立法工作。