县级政府政策执行监督不力的成因及对策分析

摘 要 政策执行是公共政策过程的关键环节，对于政策目标的实现具有重要意义。然而，政策实施缺乏有效的监督，政策落不到实处的情形时有发生。县级政府在国家层级组织中处于承上启下的重要地位，其政策执行状况如何对公共政策的落实至关重要。本文从县级政府入手，从执政党、人大、专门监督机关、媒体、公众五个主要监督主体入手，挑选各个主体的主要问题，从理论上对县级政府在政策执行监督中存在的问题、成因及对策进行探讨。

关键词 县级政府 公共政策 执行监督

作者简介：常勇，武汉大学政治与公共管理学院2014级硕士研究生，研究方向：公共政策分析。

中圖分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.367

公共政策执行是指执行者通过建立机构，调动各种资源，采取宣传、解释、试点、协调、监督等手段，将观念政策内容付诸实践，实现政策目标的过程。值得注意的是，从观念形态的政策到实际政策目标的实现，期间还有一段距离，这就给政策偏差的出现提供了机会。政策执行是在问题界定和方案制定选择之后，将政策目标转化为政策现实的唯一途径。政策有效执行与否，直接关系到公共政策预期目标的实现。因此，为确保政策执行的有效性，对政策执行过程进行有效的监督是必要的。

一、县级政府政策执行监督研究的必要性

在我国的行政层级中，县级政府处于承上启下的关键位置。它既要承担贯彻中央、省、市级政府的政策和计划，又担负着领导、设计和组织全县经济社会发展的任务。因此县级政府是落实上级政策最直接的基层政府组织，在政策落实的过程中意义重大。但是也应该意识到，当前，在我国的政策执行过程中，从县一级政府来看，还相当程度上存在着诸如“上有政策、下有对策”等政策执行阻滞现象，具体表现在：

第一，执行表面化导致政策执行流于形式。执行表面化是指县级政府在执行上级政策过程中只注重宣传，而未将政策内容付诸实施，从而使政策效果达不到政策目标要求。

第二，执行局部化造成政策执行残缺不全。即县级政策执行者在执行政策时，出于对自身局部利益的考虑，对公共政策内容随意取舍，只挑选对自身有利的，导致整个政策内容残缺不全，无法完全落实。

第三，执行扩大化或全异化使得政策执行面目全非。即在政策执行过程中，县级政府出于个人利益或局部利益的考虑，有意超出政策的既定内容，对政策的执行往往是无中生有，最终造成政策目标的落空。

第四，执行停滞化使得政策执行有始无终。当上级政策的要求与县级政策执行者的局部利益或个人利益不一致时，执行者人为导致政策在某一阶段“梗死”。

由此可见，如果缺乏有效的监督，不仅严重的影响了政府的绩效，长此以往还会造成政府公信力的流失。因此需要我们对县级政府在政策执行中出现的监督问题进行研究。

二、我国县级政府政策执行监督不力的主要表现

县级政府的特殊地位要求自身不仅应该根据国家的大政方针制定出切合本地实际的具体政策，而且更应该在政策执行上下功夫，因为在现实社会中，制定一项政策远不及有效执行一项政策更具有挑战性。然而，我国县级政府政策执行监督不力，主要表现为以下几个方面：

第一，执政党监督中存在党政不分的现象。执政党对我国政策执行的监督，尤其是县一级政府的政策执行监督发挥了重要的作用。然而我们也应该注意到执政党监督尚存在的问题。县党委书记往往在机关中居于核心地位，机关党政领导“一肩挑”的做法，实际上造成了监督者和被监督者的重合，这当然不利于提高监督效果，也降低了监督效率。

第二，权力机关的监督功能有权无“力”。行政监督权也是作为权力机关的各级人大的重要职权。理论上讲，对政策执行的监督，县级人大应该是最具有独立性和权威性的。但种种原因导致县级人大对政策执行的监督往往停留在表面层次。权力机关形同虚设，不被重视，其监督的效能可想而知。

第三，系统内专门监督机关监督功能紊乱。县级行政监察机关事实上属于县级政府职能部门，一方面受所属县级政府的统一领导另一方面，也要接受省市一级行政监察机关的业务指导。县级监察机关在县级政府的领导下对县级政府的各项政策执行情况进行监督，在实际工作中就难以避免应付差事，走形式的做法。。

第四，媒体舆论的监督功能被严重的束缚。媒体舆论对政策执行的具体案例进行报道，揭露政策执行出现的问题，引发社会舆论从而使政策执行受到严格的社会监督。但在我国，特别是对县级政府的政策执行进行监督的过程中，新闻媒体的舆论监督会受到形形色色的行政干预而难以发挥正常功能。

第五，社会大众监督功能的发挥重重受阻。广大人民群众活跃在社会的各个领域，对政策执行产生的问题具有深刻感受。正因如此，改革开放初期，党就主张“让群众监督领导干部”。目前，诸如“党政领导接待日”、“市长专线电话”等政民沟通渠道的设立就着眼于此，尽管如此，群众对政策执行者实施监督的渠道常常是不通的，信息功能公开度也不够，即使是投诉被接受，其结果也往往石沉大海。

三、县级政府政策执行监督主体“弱监”、“失监”成因分析

县级政府的政策执行需要得到来自内外监督主体的有效监督，然而从上面问题的列举来看，各个监督主体由于各种各样的原因总是难以很好的发挥自身的监督功能，造成这些不良表现的原因具体如下：

第一，党政机构的重叠与职能交叉有损执政党监督的权威性。我国县级政府监督机制党政不分的突出表现就是县级政府的行政监察机关与各级党的纪检机关隶属关系不明。现实中，纪检与监察局两个机构合署办公，常常是“一个机构，两班人马”。这种在执行监督权上党政不分的做法，使行政监察机关无权对党的工作人员进行有效监督，而纪检机关由于缺乏专业性，又不能对一些专业的行政行为进行有效监督，这就造成监督的缺失。

第二，县人大的监督职能因其有“权”无力而无法完全履行。从人事任免方面来讲，我国县一级政府官员中，仍有大量的官员的人事任免与县级人民代表大会几乎没什么关系，这就导致有些政府官员会轻视县人民代表大会的监督功能。

另外，在我国，一个机关的政治地位如何，这要取决于机关领导人在党内的地位。从法律上来讲，县人大与县政府是监督与被监督的关系，而实际上，县人大的领导在党内的地位往往低于同级政府领导，如此一来，县人大要想有效的履行其監督职权就有一定的难度。

第三，系统内专门监督机关因体制的依附性而难以正常运转。在我国，县级行政监察机关既是县政府的职能部门，受县级政府统一领导，又在监察业务上接受上级监察机关指导，实质上处于一种双重领导体制之中。在这种双重体制之下，监督机关不可避免的与党政领导发生密切的利益关系。正是这种利益关系使得上级监督机关的指导作用经常受到同级党政机关的削弱。

第四，媒体舆论对执行的监督因受行政干扰而无法释放能量。在对县级政府的政策执行进行监督的过程中，媒体的舆论监督作用因各种行政干预而难以正常发挥仍然存在，主要表现在以下两个方面：县级政府一方面可能是出于媒体舆论监督认识的偏见，认为媒体舆论监督对政策的执行毫无意义；另外，新媒体舆论监督本身的立场和公信力仍有待于商榷，这无疑也给县级政府的不当过分干预提供了理由。

第五，社会监督因投诉渠道不畅、缺乏保障而难以发挥作用。社会监督的前提条件是提高公务活动的透明度。但就目前情况来看，我国县级政府机关的信息公开仍然是形式意义大于实质意义。政府主页上公开的相关信息也并非人民和群众团体想要获得的有价值的信息。这就说明，县级政府政策执行公开透明仍有待于改善。

四、提高县级政府政策执行监督效力的政策建议

鉴于对各个政策执行主体监督不力的成因分析，以下将根据我国县级政府的现状，本着提高县级政府政策执行效力的意图，尝试性的从理论上提出解决路径。

第一，增强执政党对执行监督的权威性。具体来讲就是党的纪委应该专门心思的抓一些大事要事，真正实现党在大方向上对政府的引导。而县监察机关，可以发挥自身的专业优势，集中精力于一些专业性、技术性比较强的领域，从而实现自身的使命。

第二，强化县一级权力机关的监督职能。真正的监督就是权力之间的相互制约，少了特定的权力做后盾，监督就只能停留在口号层面。比如说让选举执政党的各级负责人担任县级国家权力机关的领导人，就可以切实提高县权力机关的地位，强化其对县政府政策执行的监督。

第三，保证县级专门监督机构的独立性。作为县政府监督主体的专门监督机构失去其独立地位，其监督的有效性自然不足。为此，要增强检察机关监督的权威性，有必要改革现行的双重领导体制，让监督机构人员编制、工资福利、等均摆脱受制于人的状况，使监督机构真正获得相对独立的地位。

第四，进一步加强媒体舆论的监督力度。要设法增强媒体舆论社会公信力，从而争取大众的信任与支持。媒体舆论监督的法律法规要进一步健全，使网络媒体的政策监督建立在依法可行的前提之上。相关部门要做足舆论导向工作，引导广大网民树立法律意识，养成法制观念。

第五，强化对公共政策执行的社会监督。很多县级地区目前已逐步得到实行的“三公”政策，其公布的信息并不是公民想要看到的。只有真正的将公务活动置于阳光之下，政策执行者才会因为来自社会和大众的强大外部压力而提高自律。因此，设法提高公务活动的透明度、完善政务公开政策才能保证公民能够及时、有效的进行社会监督。

县级政府在国家政策落实过程中处于关键核心环节，对其公共政策执行进行有效监督仍然有待于加强。当然，仅仅从上述几个方面进行探讨，要真正解决我国县级政府在政策执行监督中存在的问题还远远不够，而且本文偏重于理论的探讨，在具体的操作性方面还远远不够。因此本文且作为个人对此类问题所做的探索性思考。

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