住宅建设用地使用权期限制度研究

摘 要 近年来，我国建设用地使用权到期事件频有发生，而2016年浙江温州大批住宅建设用地使用权到期事件更引起关注。考虑到居住权作为基本人权的重要地位，对住宅建设用地使用权期限制度的完善显得尤为重要。尽管我国多部法律对于建设用地使用权的期限制度都作了一些规定，但在有关使用权续期以及地上建筑物处理等制度设计上仍存在较大不足，需参考国外立法，并结合我国国情做进一步完善。

关键词 住宅建设用地 使用权 续期 建筑物 处置

作者简介：蔡凯宇，中南财经政法大学法学院法学专业2014级本科生。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.023

自20 世纪80 年代开始，我国开始对国有土地使用权实施改革，由单一的无偿划拨向土地有偿使用制度改变。而根据国务院于1990年发布的《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条，居住用地使用权出让最高年限七十年。

由于《暂行条例》仅规定了出让的最高年限，深圳、青岛等地自2000年起就开始陆续出现建设用地使用权到期事件，而2016年温州大批住宅建设用地使用权到期事件更引发关注。对于公民住宅权利的维护是社会主义国家中应尽的职责，而住宅对中国人更有着特殊意义，故在各类建设用地使用权到期事件中，妥善解决住宅建设用地使用权问题，应当成为完善我国土地使用权续期制度中的重点与关键所在。

一、土地使用权期限制度相关规定

尽管我国多部法律对建设用地使用权期限问题分别从续期及地上物处理两大方面作了规定，但结合对相关法律及到期事件的研究，可以看出有关建设用地使用权到期后的续期费用、缴纳方式、续期次数及地上物处理等依旧缺少明确规定或在法理上缺乏可行性。

（一）《国有土地使用权出让和转让暂行条例》

根据《暂行条例》第四十、四十一条，土地使用权期限届满，使用权人若需要继续使用土地，可以申请续期，重新签订土地出让合同、支付出让金并办理登记；否则，使用权人到期便丧失土地使用权，需要交还土地使用证并到有关部门办理注销登记，地上建筑物的所有权无偿归属国家。

即《暂行条例》虽明确了使用权人请求续期的权利，但却并未就续期申请的程序和时间做出规定；而有关地上建筑物的所有权无偿转移给国家的规定，不但是对所有权基本法理的背离，也是对公民私有财产权的侵害。

（二）《城市房地产管理法》

较之于《暂行条例》，《城市房地产管理法》第二十二条明确了土地使用权人提出续期申请的时间，即“至迟于届满前一年申请续期”，但该条款却又同时以“社会公共利益”作为是否批准延期的依据，而鉴于“社会公共利益”内涵和外延的模糊性，该规定无疑使公民的续期权利处于不确定状态。

而对于土地使用权期满后的建筑物归属这一问题，《城市房地产管理法》则采取回避态度。

（三）《物权法》

根据《物权法》第一百四十九条，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。而地上物的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

《物权法》对期满的住宅建设用地使用权采取“自动续期”，减轻了住户办理续期手续的负担，但续期是否有偿、费用缴纳方式、地上物归属等问题仍未得到明确。

而对建设用地使用权归属，尽管《物权法》基于意思自治原理，赋予当事人以选择权，但实质上该条款的效果却有待商榷。土地出让合同往往为格式合同，限制当事人的选择余地，而在国家垄断土地一级市场供应权的情况下，使用者為获得建设用地使用权便不得不遵从格式条款，这就使合同中的约定条款往往仅具有宣誓意义，不能真正发挥保障公民合法财产权益的作用。

通过对以上建设用地使用权期限制度相关法律的研究，可以看到，一方面随着土地使用制度改革的深化，相关法律规定的科学性在不断增强；但同时，由于我国的特殊国情，导致期限届满后，在建设用地使用权期限制度的两大问题，即使用权续期以及地上建筑物归属上，都仍存在不足。

二、对住宅建设用地使用权期限制度的完善建议

（一）完善土地出让年限的规定

1.最高年限规定：

《暂行条例》规定，住宅土地使用权出让的最高年限为70年，但目前建筑物使用寿命已超过了70年，即地权使用年限不足以支撑建筑物物理寿命。在这样的情况下，若土地使用权人拒绝续期，大量建筑物将遭闲置弃用。因此，必须在对建筑物物理寿命进行评估后合理确定土地出让年限。

2.出让年限起始问题：

根据现行法律，土地出让年限按合同约定的交付土地之日起算。但实践中，开发商在取得土地使用权后往往还需进行较长时间开发工作，即业主实际获得的土地使用权期限要少于其支付的相应价款，因此，我们应通过确定适当比例与依据，使土地出让费用能在开发商与业主之间合理分摊。

（二）明确有偿续期的观点

尽管《物权法》规定了“自动续期”，但却未对续期的有偿与否做出说明，但结合我国土地公有制性质，并结合维护公平的需要，我们应当明确有偿续期的观点。

首先，土地公有制和土地有偿使用是我国土地出让制度的基石，如果在期限届满后允许土地使用权人无偿自动续期，就使得土地使用权实质上成为私人所有权，这不但不符合使用权的法理，而且与我国的土地公有制性质严重背离。

其次，由于《暂行条例》仅规定了使用权出让的最高年限，各地可在该年限内自主确定出让时间，这就使得开发商在取得不同年限使用权的土地时所支付的价金存在差异，而又由于房价等于建筑物价值与土地使用价值之和，故业主支付的价款必然存在较大差异。如果允许土地无偿续期，这对已支付较长年限土地出让金的业主是一种极大的不公平。

（三）完善续期收费的配套规定

在确定土地有偿续期的基础上，进一步明确收费标准的有关规定，是保障土地期限问题的关键之一。

1.续费标准：

合理的续费标准是建设用地使用权人续展使用权的前提，续费标准的确定必须兼顾住宅建设用地使用权所具有的保障公民居住权利益以及国家土地所有权人利益这两点。综合考虑各地实践，按照续期时20%-40%的基准地价缴纳续期费用或较为合适，而《深圳市到期房地产续期若干规定》第三条，“在国家规定的最长土地使用年期减去已使用年期的剩余年期范围内约定年期的，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%并按约定年期修正”也验证了这一点。

2.续费方式：

对于续费方式，大致存在一次续期以及分次续期两种。尽管按基准地价一定比例缴纳续期费用已大大降低了续期成本，但一次性缴纳对普通业主仍是较大负担。同时，一次缴纳的方式也易使政府提前透支土地收益，不利于城市的长远发展。因此，建议改变单一的续期方式，通过合理的制度设计将续期方式选择权赋予土地使用者。

（四）明确“公共利益”认定机制

根据《城市房地产管理法》，政府可以“公共利益需要”为由拒绝续期，但无论是《城市房地产管理法》，还是《物权法》都未对“公共利益”作出明确界定，因此，我们有必要从判定标准上通过列举+兜底条款的方式对公共利益作出明确界定，同时通过公示程序、听证程序等方式从认定程序上保障土地使用权人的合法权益。

（五）完善地上建筑物处理机制

当建设用地使用期限届满，土地使用权人未提出续期申请，或虽提出续期申请，但基于“公共利益需要”而未获批准时，必须对地上建筑物的归属等问题作出明确。尽管我国的特殊土地制度决定了我们不能照搬国外有关制度，但通过适当的借鉴却仍有助完善我国建设用地使用权期限届满后的地上物处理问题。

1.国外有关立法经验借鉴：

（1）德国。在土地续期以及建筑物归属问题上，德国奉行房地产权结构独立于土地所有权，但被地上权吸附的“一元主义”，因此，期限届满，根据土地所有权的回归权能收回土地使用权，此时作为土地使用权组成部分建筑物，必然也归所有权人所有。但较之我国《暂行条例》，德国民法对土地使用权人的保护更加深入，一方面，德国《地上权条例》允许地上权人享有补偿请求权；另一方面，允许土地所有权人通过延期请求权阻滞补偿请求权的行使，以实现建筑物的经济效益。

（2）日本。区别于德国的“一元主义”，日本坚持建筑物与土地使用权、土地所有权相互独立的“二元主义”。根据日本《借地法》与《民法》有关规定，地上权人和土地所有人均有权提出续期请求，续期期间、费用由双方当事人协商确定。但在地上工作物仍在使用期限内时，若土地所有人未行使续期请求权，则应当对地上建筑物承担补偿义务；相应地，若地上权人拒绝所有权人的续期申请，则丧失得到补偿的权利。而在地上权人提出的续期申请被所有权人拒绝的情况下，地上权人可以请求土地所有权人按照时价购买其土地上的工作物和竹木，也可取回其地上建筑物，但应恢复土地原状。而为了保护地上建筑物的价值，所有权人享有时价购买请求权，即地上权期限届满时，土地所有人可以提出以时价购买地上建筑物和竹木，在所有人行使时价购买请求权时，地上权人没有正当理由不得拒绝。

2.对于我国地上建筑物处理模式的构想：

参照德日有关地上物处理的规定，并结合我国土地公有制的基础，或可进行如下制度设计。

（1） 建筑物买取请求权。建筑物的买取请求权，是指建设用地使用权人未申请续期或申请续期未获得批准时，由有请求土地所有权人按照地上物的时价予以收买的权利。由于我国建筑物具有独立的所有权，土地使用期限届满，国家可以基于土地所有权收回土地使用权，却不能无偿获得房产，而必需予以补偿。而对于补偿价款数额，则应当按照时价确定。

（2） 延期请求权。考虑到我国坚持城市土地国有的性质，同时避免建设用地使用权人滥用建筑物收买请求权损害国家利益，因此，必须赋予土地所有者以优先于建筑物买取请求权的延期请求权，即在土地所有权人行使补偿请求权时，土地所有人在地上物可存续的合理期限内，要求延长原土地使用权的期限，以阻止对地上物的补偿，若使用权人拒绝延期，则丧失请求补偿的权利，同时土地所有权人可要求建筑物所有权人对建筑物做取回处理。这既避免了土地所有人陷入無力补偿的窘境，又可以维护土地使用人对建筑物的持续利用，有利于最终实现双方权利的平衡维护。

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