袁世凯与天津地方审判厅检事局

孙锐

编者按：我国现行检察制度源起于1906年清末颁行之《大理院审判编制法》。该法规定在大理院以下审判厅局置检察官，运作至今已逾一个世纪。一百多年来，有太多的检察故事可以挑灯叙说，诸如检察官角色变迁、检察改革等，足以将检察制度的过去与现在编织成一张跨越时空的正义之网，颇值世人再三思索及典藏。为此，中国检察文献中心特组成专业团队，叙说民国检察那些事儿，为读者逐一揭开检察制度百余年来令人好奇的神秘面纱。

袁世凯（1859—1916），字慰亭（又作慰廷），河南项城人。中国近代史上最具争议的历史人物之一。清末为清廷重臣，积极推动各种近代化改革，功绩卓著；辛亥革命期间以逼溥仪退位的和平方式推翻清朝，受孙中山的让与出任中华民国第二任临时大总统；1913年镇压二次革命，就任中华民国首任大总统；1915年12月称帝，改国号为中华帝国，建元洪宪，引发护国运动，在83天之后宣布取消帝制；1916年6月6日因尿毒症病逝，终年57岁。

清朝末年，天下大变，时局动荡，清政府内外交困，原以为固若金汤的帝国大厦顷刻间变得风雨飘摇，统治者们不得不从“天朝上国”的迷梦中醒来，被迫走上了“仿行宪政”的残喘之路。在这场“你未唱罢我登场”的乱世改革中，袁世凯在各个方面力争风气之先，试办天津地方审判厅就是其重要举措之一。

一、小试牛刀

早在光绪二十八年（1902），直隶总督衙门由保定迁至天津，袁世凯在总督衙门内设立发审所，专门就重大案件进行审判，[1]并遴选优秀人才进入学习发审公所学习，一方面令其阅读研究法律书籍，一方面令其就近由天津府县提审案件，以培养兼具法学理论水平和审判实务经验的优秀法律人才。[2]

光绪三十年（1904年），袁世凯又派天津知府凌福彭等官员多次赴日本考察监狱体制，在天津创办罪犯习艺所，所内设皮毛、制衣、木器、地毯等作业工厂，以一定期限的强制劳动取代流放充军，通过强制劳动促使罪犯们改过自新并获得回归社会的劳动技能，取得了良好的效果，受到了当时社会各界的广泛好评。1904年7月31日的《大公报》刊文赞称：“游情感知工艺，顽梗化为善良，野无游民，路不拾遗，皆以是为始基矣”。[3]

借着创办天津习艺所大获成功而更为朝廷所信任和倚重的东风，袁世凯进一步积极推动清政府仿行西方的“司法独立”制度，改变中国几千年来司法行政不分、行政官员兼理司法的做法，设立专门的司法部门，由专门的司法官员司法。在《创设犯罪习艺所办理情形折》中，袁世凯一方面指出，“司法独立”为“万国通例”，并指出行政官员兼理司法之危害，主张由专门的司法人员司法，另一方面也指出，改革不能一蹴而就，应当先行试点，再予推广。[4]由此，当不久后清政府终于决定着手司法改革，并选择地方试点时，袁世凯治下的天津便水到渠成地成为了不二之选。

二、大展宏图

在社会各方力量的共同推动下，光绪三十二年（1906）九月二十日，清政府终于决心仿效西方的“司法独立”，改刑部为法部，改大理寺为大理院，专司审判。十二月二十七日，清政府颁布《大理院审判编制法》，规定在大理院以下设高等审判厅、地方审判厅、城（乡）谳局等各级审判厅局，并在各级审判厅局内附设同级检察局，确立了司法行政机关分立、审检合署、四级三审的近代司法制度。随后，朝廷决定在天津试办地方审判厅，袁世凯欣然受命，再次开全国风气之先，在清末司法改革的纷繁乱世中大展宏图。

袁世凯“迭饬”从日本法政学校毕业的留学人员拟制《天津府属试办审判章程》，反复修改，数易其稿，[5]最终形成了“于变通旧法之中，寓审慎新章之意”的各方均能接受的可行方案。一方面在天津府设高等审判厅分厅，在天津县设地方审判厅，在天津城乡地区设四处乡局，并在各级审判厅局内附设同级检事局，实现了司法机构的专设，并选派从日本法政学校毕业的留学人员和在发审公所研习和实习合格的人员到各个厅局任职，施行民刑分离、控审分离等新的司法制度；另一方面为了减少地方官员的抵触，降低推行阻力，仍由地方行政长官兼任各级审判厅厅长，只是不再直接行使司法职权。袁世凯这种既推行新政又兼顾旧情的做法被认为是“调和新旧，最称允协”[6]的办法，受到了各方好评，为之后清廷《各级审判厅试办章程》的编制提供了参考，积累了经验。

袁世凯一直极力赞成仿效日本的检察官制度，在其奉旨对法律大臣沈家本等新纂的刑事、民事诉讼各法发表看法的奏折中，他两次陈意在新诉讼法中仿效日本检察制度，“特设检事以搜查证据，纠正谳词，主持公诉，与判事同为法律专家，而职务互相对待，较为妥善。”[7]为了使检察制度得以推行，袁世凯在参与官制改革时，还特意将检察官制度编入了法部官制中。在天津府属试辦审判厅制度时，袁世凯更是直接将检察官制度引入其中，不过由于同时设置的预审法官实际上行使了很多类似检察官的权力，因此《天津府属试办审判章程》中所规定的检察官权力实际上非常有限，包括：“一、收受关于刑事控告各呈状；二、检阅呈状，应豫审（预审）者直送豫审，无须豫审者直接送公判；三、遇有目睹犯罪者时得略加讯问；四、监视刑事堂讯，但民事之有关伦纪者亦同；五、指挥司法巡警执行处刑。”[8]这些权力主要是一些非决定性的、缺乏刚性效力的程序性权力，远不能达到与法官“职务互相对待”的程度。不过虽然袁世凯并未像他之前力主的那样赋予检察官强大的职权，但这丝毫无损于“天津实验”所取得的“成功”。

光绪三十三年（1907），法部以《天津府属审判厅试办章程》为底本，参照沈家本奏呈的《法院编制法（草案）》，详加参对，力求完密，制定了《各级审判厅试办章程》，京师步天津之后成立各级审判厅，此后全国其他省城商埠也陆续成立地方审判厅。袁世凯再据全国风气之先，声名更盛，风光一时无两。

三、黯然收场

辛亥革命胜利后，袁世凯审时度势、权衡利弊，最终宣布赞同共和，并于1912年3月10日就任中华民国临时大总统，于1913年10月10日就任正式大总统。

中华民国继续沿用了清末四级三审的司法制度，并于1913年3月开始推行基层县一级审检所制度试验，由具有法政知识的帮审员承担审判事务，县知事[9]承担检察事务，其实质是剥夺原来由县知事掌握的审判权，将审判权从行政权中剥离出来，以改变县一层级司法行政不分的局面。

然而，四级司法机构的设置和审检所制度的推行需要耗费大量的人财物，这一现实困难在军阀混战、内耗巨大的局面中使得四级三审制度和审检所的改革难以为继。1914年4月，袁世凯下令撤销全国三分之二的地方审检厅和全部初级审检所，改为知事监理司法。这或许已暴露出其意欲推行独裁统治之端倪，但也确有一定的客观原因。然而，无论是囿于现实所困的无奈之举，还是出于独裁野心的有意之为，从结果而言，当年袁氏在天津试办地方审判厅、推行司法独立、获得举国好评的无限风光，此时都变为了裁撤地方审判厅、背离司法独立、招致举国质疑的百般困窘。

1916年6月6日，袁世凯称帝失败、抑郁而终，一生功名付水东流，天津地方审判厅的命运也不再跟他有关。

结语

袁世凯是中国近代史上最具争议的历史人物之一，是非功过难于简短评说。仅就其试办天津地方审判厅并检事局的举措而言，放在当时的历史环境下看，还是具有进步意义的。天津试验以地方性试点改革的方式掀开了中国近代司法改革的实践篇章，其仿效西方宪政及司法制度的基本方向在当时领全国风气之先，其先予地方试行、再予全国推广的改革部署[10]时至今日也仍然值得肯定。然而，袁世凯最终亲手毁掉了自己自天津试验起一步步艰难营造起来的进步形象，被接踵而至的胜利和铺天盖地的吹捧冲昏了头脑，逆历史潮流而动，螳臂当车，最后也只能是被历史不断前进的车轮碾磨成尘、无情抛弃。

注释：

[1]参见天津地方志编修委员会：《天津通志·审判志》，http：//www.tjdfz.org.cn/tjtz/spz/，访问日期：2017年2月23日。

[2]“遴选教习，董率训导，购买会典、律例、刑案诸书、旁及公法约章，令其观摩研究，治术经世之要熟悉讲求，即就近由天津府县提审案件，借占才识而资阅历，造就有用之才，以备良吏之选”。袁世凯：《奏天津设立学习发审公所片》，载怀效锋主编：《清末法制变革史料（上卷）》，中国政法大学出版社2010年版，第378页。

[3]参见刘志松：《清末天津习艺所创办始末》，载《中国监狱学刊》2009年第7期。

[4]“司法独立，万国通例。吾国地方官兼司听断，救过不遑。近今新政繁兴，诸需整顿，亟宜将司法一事，分员而治，各专责成，以渐合立宪各国制度。但势成积重，若一旦同时并举，使划然分离，则法官既少专家，布置亦难籍手。惟有逐渐分析，择一二处先行试办，视情形实无窒碍，然后以次推行。”袁世凯：《创设犯罪习艺所办理情形折》，载天津图书馆、天津社会科学院历史研究所编：《袁世凯奏议》，天津古籍出版社1987年版，第986页。

[5]“迭饬暨谙习法律并法政毕业各人员拟议章程，稿凡数移”。袁世凯：《奏报天津地方试办审判情形折》，载天津图书馆、天津社会科学院历史研究所编：《袁世凯奏议》，天津古籍出版社1987年版，第1492页。

[6]“惟查升任自隶总督哀世凯奏定天津府属审判厅试办章程，当法律未备之时，为权宜开办之计，调和新旧，最称允协，询足为前事之师。”《法部奏酌拟各级审判厅试办章程折》，载《大清法规大全（卷7）》，台湾宏业书局1972年版，第1856页。

[7]袁世凯：《遵旨復陈新纂刑事民事诉讼各法折》，载《袁世凯奏议》，总第1424页。转引自谢未渊：《清季袁世凯宪政观探究》，华中师范大学2009学位论文。

[8]《天津府属试办审判厅章程》，《北洋公牍类纂》，总第277页。转引自谢未渊：《清季袁世凯宪政观探究》，华中师范大学2009学位论文。

[9]1912年11月26日，袁世凯以总统令的形式规定各省府厅州县官名一律改称为知事。

[10]袁世凯在《创设犯罪习艺所办理情形折》中提出“近今新政繁兴，诸需整顿，亟宜将司法一事，分员而治，各专责成，以渐合立宪各国制度。但势成积重，若一旦同时并举，使划然分离，则法官既少专家，布置亦难籍手。惟有逐渐分析，择一二处先行试办，视情形实无窒碍，然后以次推行。”袁世凯：《创设犯罪习艺所办理情形折》，载天津图书馆、天津社会科学院历史研究所编：《袁世凯奏议》，天津古籍出版社1987年版，第986页。