我国环境公益诉讼原告制度研究及其完善

顾浩

【摘要】我国现行法律对环境公益诉讼原告主体的规定仍较为模糊，对于环境公益诉讼制度的建构仍处于探索阶段，而在司法实践中各类主体提起诉讼有其优势亦有其弊端。针对这一问题，笔者提出了构建环境公益诉讼联合原告机制的构想，试图阐述检察机关在其中的协调职能，并提出相关的补充建议。

【关键词】环境公益诉讼 原告 联合原告机制 检察机关

【中图分类号】D92 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2017）07-0004-02

一、现行法律中对于环境公益诉讼原告主体的规定

我国《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但并未对其中的“法定机关”与“有关组织”作出明确的界定，原告主体依然模糊。在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第284条中，则对“法定机关”和“有关组织”做出了条文援引上的规定，其中《环境保护法》、《消费者权益保护法》等法律成为依据。首先，《环境保护法》第58条则对《民事诉讼法》和司法解释的规定进行了细化：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

其中，第11条还提及了检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。

其后，2015年施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，则对“社会组织”、“设区的市级以上人民政府民政部门”、“专门从事环境保护公益活动”“无违法记录”进行了细化。可见，对于环境公益诉讼原告主体的规定经历了一个由模糊趋向明确的过程，并逐渐趋向完善。

环境公益诉讼制度设计的初衷是为了保护社会公共的环境权益和其他相关合法权益，且环境公益诉讼面临着诉讼成本高，协调难度大，取证困难的问题，因此会在一定程度上要求原告主体必须拥有充分的代表性、专业性和权威性。我国《民事诉讼法》虽然在起诉条件上规定了原告应当是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，但环境公益诉讼属于一个特例，提起诉讼的社会成员也可以与本案无直接利害关系，如社会组织，检察机关等。为了更好的保护公共利益，对其起诉资质以及起诉条件做适度放宽，也是为了更好地实现公益诉讼的制度目标。

但同时，我国对于环境公益诉讼制度的建构仍处于探索阶段，虽然已经对原告主体进行了些细化和资质放宽，但仍处于较为模糊的状态，也未对各原告主体在诉讼过程中的复杂关系作出界定。因此，笔者将在下文对环境公益诉讼司法实践中各类原告主体的选择及其优劣作出分析。

二、环境公益诉讼司法实践中原告主体的选择及优劣分析

司法实务中提起环境民事公益诉讼的主体一般有检察机关、行政机关、环保组织、公民个人，其中公民和环保组织由于受到环境公益诉讼专业性的要求和复杂性的限制，其参与诉讼无法很好起到维护环境利益的效果，因此在司法实务中起到关键作用的主要是前述的“法定机关”，即检察机关和行政机关。而法定机关提起诉讼的方式主要是：检察机关单独提起诉讼；检察机关支持公民、环保组织提起诉讼；行政机关单独提起诉讼；环保局支持公民、社会组织提起诉讼；检察机关支持行政机关提起诉讼。以下对各主体进行优劣势分析。

（一）检察机关

检察机关是当前司法实务中表现较为突出的主体，其优势主要有：（1）作为我国的国家机关之一，其天然具有公共性，已被《宪法》赋予了法律监督权，故而拥有维护公共利益的资质。（2）检察机关组成人员中包含了大量的法律人才，拥有丰富的司法经验，具有较强的专业性，可以在很大程度上节约诉讼成本。（3）检察机关的职能实施由国家财政作为经济保证，可以广泛的调动社会资源，推动诉讼进程。（4）检察机关与环境公益诉讼案件不存在直接的利害关系，处于相对独立的状态，还可以对行政机关的行为起到监督作用。（5）在国内外已有的司法实践中，已存在检察机关成功参与诉讼的许多实例，这就为我国进一步完善环境公益诉讼原告制度提供了考量。

当然，检察机关提起诉讼也存在着一些弊端，反对意见主要认为：检察机关介入将会混淆私法与公法的界限，破坏民事诉讼中主体平等的原则；同时，从现有的运行状况上看，检察机关大部分已处于超负荷的状态，很难再额外承担诉讼事务。

（二）行政机关

行政机关提起此类诉讼的优势如下：（1）目前的行政法规对于环境公益问题的规定仍然不完善，存在行政处罚无法抵偿环境破坏损失的情况，因此行政机关可以通过使用司法手段进一步履行维护环境公共利益的职能。（2）行政机关的组成包括环保局与土地局等与环境公共利益密切相关的部门，在诉讼过程中可以發挥专业性的优势，利用国家力量广泛调动社会资源，且在胜诉后也可以介入赔偿费用的使用监督并提供指导。

但同时，行政机关一方面存在地方保护主义倾向，很难客观地参与诉讼，维护受害群众的环境权益；另一方面，行政机关作为国家机关成员，同样存在在公权与私权界限上的争论，有行政干预司法、影响司法公正之嫌。另外，一味的将所有管理职责推给政府机关，是与当前政府转型的要求相违背的，容易弱化群众的权利意识，阻碍民主政治的进程。

（三）环保组织

环保组织在已有的司法实践中，是最早也是最主要的诉讼主体。其起诉的优势主要有：（1）大部分环保组织的成立理念都是为了维护公共的环境权益，其公益性更强。（2）部分环保组织拥有许多专业人才，且长期从事环境公益工作，对于现实情况显然更为了解。（3）环保组织因其社会组织的性质，其在组织上和经济上较为独立，与污染企业和当地政府牵连较少，故可以更为独立的行使诉讼权利。endprint

然而，环保组织的审核与管理制度尚未完善，资质良莠不齐，是否可以顺利的履行诉讼权利仍堪忧。且部分依赖于私人资本维持运作的环保组织可能会丧失公共性，从而无法起到维护公共环境利益的作用。

（四）公民个人

目前，公民个人尚未被民事诉讼法明确列入环境公益诉讼原告主体，但针对该问题仍存在广泛的讨论。支持者主要认为：（1）我国宪法已规定人民是国家的主人，我国的国家性质已经决定公民应当享有广泛的政治权利，自然应当包括充分的民事诉权。（2）公民在环境公益诉讼案件中，与案件存在直接利害关系，这符合法律对起诉主体的规定；将公民从社会公共的概念中割裂出来只会导致环境权益的模糊化与流失。（3）有助于调动公民的参政热情，推动我国民事诉讼体制的建设与完善。

但反对者主要认为：（1）我国当前国民素质总体水平不高，不具备公益诉讼对于专业性的要求，且公民个人调动社会资源的能力有限，经济实力也有限，几乎无法承担环境公益诉讼所需要耗费的巨额费用。（2）公民个人所代表的利益较为分散，一旦赋予其主体资格，极有可能导致滥诉，不仅会增加司法机关的负担，阻碍司法体制改革进程，还会浪费大量社会资源，得不偿失。

三、构建环境公益诉讼联合原告机制的补充建议

（一）立法与司法建议

当前的环境公益诉讼制度在立法和司法层面上还处于摸索阶段，一方面，应当在现有的民事诉讼及其他相关法律的基本框架下，遵循程序和内容法定、法律保留等原则，循序渐进地推动环境公益诉讼原告机制的立法工作；另一方面，法院应当在环境公益诉讼的受理和审判过程中发挥主动性和权威性，并且通过积累司法审判的经验，推动环境公益诉讼试点工作的开展。

（二）关键问题的解决

在构建环境公益诉讼联合原告机制的过程中，应当解决法律依据不够充分、各原告关系协调性不足、诉讼程序不规范的问题，明确诉讼规则与程序；在解决这些问题的过程中，应当建立起检察机关与受害人以及行政主管部门之间的沟通机制。

（三）建立和完善诉讼激励制度

笔者认为，在当前的探索时期，可建立原告胜訴激励制度：通过物质奖励和精神奖励的手段，调动起诉主体和相关的监督主体的积极性，同时，政府可设立专门的环境公益基金项目用于奖励、救济和保险。诉讼激励还可以通过减少甚至取消诉讼费用来实现，同时在法律进行明确规定。

参考文献：

[1]张力增.环境公益诉讼原告制度的困境及突破[J].天津法学，2016，（1）.endprint