创新农村公共服务视角下的精准扶贫对策研究

胡桂蓉

(西南政法大学政治与公共管理学院 重庆 401120)

创新农村公共服务视角下的精准扶贫对策研究

胡桂蓉

(西南政法大学政治与公共管理学院 重庆 401120)

农村贫困问题一直是党和国家的重要政策议题。十八大以来习近平提出了新时期的精准扶贫战略，研究重点分析精准扶贫存在的难点，具体包括农民参与度不高、精准的差异性难以具体实施、扶贫资金有限以及精准扶贫政策规定过死，然后根据这些难点以及精准扶贫与农村公共服务的联系从农村公共服务创新的角度寻求提高精准扶贫工作效果的对策，具体包括加大资源投入、明确权责，加强监管、大力提高农村人口文化素养以及培养农民参与意识。研究力图创新农村公共服务的各个方面来克服精准扶贫的难点，更好推进精准扶贫工作。

精准扶贫；农村公共服务；政策设计；职能权责

我国的治理政策出现于改革开放前后，经过30多年的努力，逐渐形成了具有中国特色的扶贫政策体系。随着经济的发展与扶贫实践的深入我国的绝对贫困已基本得到解决，但是相对贫困仍然比较严重，而且贫困类型和原因呈多元化和复杂化，扶贫治理是一个难啃的“骨头”。中央的精准扶贫战略，希望通过精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等环节有针对性地帮助分散型贫困户脱贫。公共服务包括加强公共基础设施建设，发展科教文卫等公共事业，为社会公众参与经济、政治、文化活动等提供保障。研究想通过研究农村公共服务的可创新点，以此来对精准扶贫起到一个正效应促进作用。

一、精准扶贫战略与农村公共服务关系辨析

(一)精准扶贫战略

(1)精准扶贫概念

精准扶贫是我国扶贫战略的新导向，是对接经济新常态要求扶贫资源优化配置和发展质量提升的回应[1]，是根据我国当前贫困人口分散、贫困原因多样和贫困程度深等特征做的有针对性和具体性的政策。简言之，精准扶贫就是指按照科学有效的标准和程序，针对不同类型的贫困地区、贫困原因和贫困人口，进行有区别、有侧重、有对的精确识别、精确帮扶、精确管理的贫困治理模式。旨在实现对象精准、项目精准、措施精准和成效精准，有利于发挥我国社会主义制度的优势。

(2)精准扶贫的内容

习近平总书记说过，精准扶贫贵在精准，重在精准、成败之举在于精准[2]。精准扶贫包括三方面六点内容：精准识别：扶贫对象精准；精准帮扶：项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准；精准管理：脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效[3]。

精准识别：这就要求“真扶贫、扶真贫”。以前的目标下沉到县到村等区域性瞄准已经不能解决我国当前的贫困问题，以此必须下沉到户到个人。这就导致回师瞄准的范围更大更分散,因此，对扶贫对象的精准识别是精准识别的关键[4]。精准识别包括两个方面的内容，一是对贫困户和贫困人口的识别。只有把最贫困最需要帮助的人识别出来，才有可以使扶贫资源落到实处，避免打偏跑漏。二是对贫困原因的识别。不同地区不同的家庭有不同的致贫原因，有自然灾害、交通闭塞、基础设施落后等共同原因，也有因病、残疾、教育、资金、技术等客观原因和懒惰、依赖等主观原因。

精准帮扶是精准扶贫的具体措施，是指根据不同地区、不同人群以及不同的致贫原因精准地设计扶贫项目和帮扶策略，从而实现靶向帮扶，对症下药，提高帮扶的效率和效果。习近平总书记根据致贫原因提出实施“五个一批”脱贫措施：对那些有劳动能力和技术的通过扶持生产和就业促进脱贫；对资源匮乏、交通闭塞而致贫的人员通过搬迁改变生产生活环境来促进脱贫；对生态环境不佳的地区通过加大生态环境保护来促进脱贫；对有教育需求的贫困户要通过教育资助来帮助其脱贫，对丧失劳动力和缺乏脱贫自信心和积极性的贫困人口就通过完善社会保障制度来保证其基本的生活水平。

精准管理是精准识别和精准帮扶的制度和管理保障。宏观方面，建立自上而下的精准扶贫体制，建立和落实精准扶贫的管理体制、工作机制和工作责任机制，中央要与地方各级政府各司其责的同时又要相互配合。微观方面，一是做好所有建卡贫困户的动态信息化管理工作，将贫困户的信息纳入信息网的同时也实时关注扶贫工作的进行和发展。二是上级扶贫单位加强对下级扶贫单位的扶贫工作的监督和管理。

(二)农村公共服务

(1)农村公共服务的概念

公共服务是指由政府或公共组织或经过公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共物品和服务。公共服务同样具有了公共物品的特性：非排他性和非竞争性。非排他性也就是说一旦这种公共服务存在，人人可以享用，不可能把某一部分人排除在外。非竞争性就是一个人的消费和收益，不会影响其他人的消费和收益。

农村公共服务就是公共服务在农村中的体现，是为了实现农业发展，农村进步和农民幸福，党和政府、社会公共组织等提供的公共物品和服务。农村公共服务水平的高低是一个国家和地区农村经济社会发展和城乡协调的重要指标，也是新农村建设的关键所在。推进农村公共服务体系的建设有利于“三农”问题的解决。

(2)农村公共服务的内容

公共服务包含多个领域：公共设施建设、公共事业发展、公共福利的完善以及具体的公共生产生活服务。具体来说主要包括义务教育、文化服务、社会保障、优抚救助、社会治安、体育卫生事业、公共基础设施的提供与建设等[5]。农村公共服务包含所有的方面，只是农村公共服务侧重的是农村农业方面的公共服务。

目前农村公共服务包含四个子系统：

生活性服务子系统：该方面的公共服务是为农民的生活而提供的基本服务，包括供水、供电、交通、通讯以及基本的医疗条件。生产性服务子系统：该方面的公共服务是为农村生产提供便利性服务的，包括农村现代化生产基地建设与水利工程等。发展性服务子系统：主要是有利于农村社会事业发展的基础公共设施的建设，例如农村环卫设施、乡村图书馆、学校等，有利于农民生活质量、素质以及生产能力的提高和改善。保障性服务子系统：一般是保障农民基本生活水平的基础设施建设，比如农村养老保险制度、医疗保险制度、敬老院、乡村诊所等。

(三)农村公共服务与精准扶贫战略的联系

农村于城市城乡公共服务一体化和精准扶贫都是缩小城乡差距、实现城乡发展一体化和全面建成小康社会的有效政策手段。农村公共服务旨在提高农民的生产生活水平，促进农业发展，实现农民增收，提高农村的幸福指数，从而缩小城乡差距。如前文所提到的各种公共服务的内容，是对农村的整体的条件的提升，是农村经济发展和生活幸福的最基本的保障。农村公共服务中所有的村民都是受益对象，其中就包括建卡贫困户。精准扶贫的受益对象则是在总体人口中占少数的建卡贫困户，也是在一定程度上实现农村人口的共同富裕，从而逐渐缩小城乡差距。因此，二者都是为建设新农村、构建社会主义和谐社会服务的。

在我国整体情况较好的村落，在绝大部分人在以前大水漫灌式扶贫下都逐渐脱贫的情况下仍然有较少数家庭贫困，其原因只能是主观懒惰不上进或者不可抗因素导致劳动力缺乏、生产力不足，对这些贫困户的帮扶只能是通过兜底保障其基本生活。而其他地区贫困人口之所以贫困的最主要的因素就是思想和农村条件落后。因此想要针对这种情况进行精准扶贫，单纯地向建卡贫困户家庭投入金钱和物资是治标不治本，最根本的还是提高农民整体的思想文化素质以及生产生活条件，充分发挥其能动性和创造性。这就要求精准扶贫必须和提升农村公共服务水平相结合，在农村公共服务已经完善到一定程度的基础上进行精准扶贫，会大大提高精准扶贫的成效。因此根据目前精准扶贫的难点和农村公共服务存在的问题对农村公共服务进行改进和完善，尤其重点完善建卡贫困户比较集中的村落的公共服务对精准扶贫尤为重要。

在精准扶贫背景下创新农村公共服务的内容和方式、注意公共服务水平的提高并不是将二者合二为一。精准扶贫是专项工作，而农村公共服务是整体项目，二者必须要有明确的区分。精准扶贫的原则和要求必须要贯彻，资源的利用必须要明确，不能让扶贫资金以提高公共服务水平的缘由而被挪用，损害建卡贫困户的利益。本文分析精准扶贫工作的难点，并且试图从创新农村公共服务内容和方式的角度来克服精准扶贫存在的难点，因此笔者认为要做好精准扶贫工作，同时也必须推进农村公共服务工作的进一步推进，这样既是建设新农村、促进社会和谐的重要手段，也是精准扶贫工作的基础。

二、精准扶贫工作的困境与难点

(一)农民的参与度不高

农民参与积极性不足，这主要表现在三个方面：一是在精准识别方面，建卡贫困的工作实在村上负责的，实行贫困户申报，村民民主投票并按照程序公示。贫困户由于信息来源不足以及家庭琐事缠身而申请不足，非贫困人员认为这个工作跟自己没有关系，因此多建卡工作没有参与热情。因此精准识别的工作的效率不佳。 二是在精准帮扶方面，由于自身所处的政治地位以及传统观念，广大贫困者倾向于认为政府才是扶贫的主体，而自己只是受体，政府对自己有什么帮扶政策是对自己的恩惠，自己只需要简单的接受就行。三是在精准管理上，农民的参与主要是体现在对政府的扶贫工作的监督上。跟第二点原因相同，农民仅仅认为自己只是受体，因此没有权利去监督政府的扶贫工作进展、资金的使用情况已经扶贫绩效。

(二)精准帮扶的差异性难以具体实施

致贫原因的不同，帮扶的措施就应依不同的脱贫需求来具体制定，如习总书记提出的“五位一体”的治贫措施。因户制宜和因人制宜就要求具体可操作的帮扶措施必须由了解当地所有居民具体状况的乡镇或者村干部来制定。我国的政治传统是我国的基层组织缺乏必要的自治决定能力，而且在各地贫困情况复杂的情况下要求他们制定公正合理有效的措施是有一定难度。另外因致贫原因和贫困程度来制定的相应扶贫措施名目繁多、标准和需求不一，这就使上级政府在拨付扶贫资金时没有一个直观的可参考标准，资金到位难。在资金的分配时也难以安抚贫困户因扶贫待遇不一致导致的不满情绪。

(三)精准扶贫资金有限

根据2014年的以此贫困调查显示，我国还存在7000多万的贫困人口，且地区分散，贫困程度也较深。条件好一点的地区的贫困扶持资金可能有每次人均上千，一般的地方几乎每次只有几百甚至几十的补助，这对于帮助贫困人口脱贫简直就是杯水车薪。授人以鱼不如授之以渔，精准扶贫的最终目的是帮助贫困户获得自力更生的能力，因此扶贫资金需求总量大而且持续时间长，单靠国家财政投入是不够的。

(四)精准扶贫政策规定过死

精准扶贫和之前的普通扶贫的不同在于要求将扶贫资金精准地用到建卡贫困户上，这也会导致一定的问题。现在的贫困人口主要有三种，一种有心有力，缺乏资金、技术和经营经验的人，一种是有心无力的缺乏劳动力或创造精神的人，还有一种无心脱离贫困的人。对第一种人可以采用完全到户的扶贫方法，给予其一定的资金、技术和技术培训，帮他找对了方向让他自己脱贫。第二种人就算你给他一定优惠政策他也没有能力承担脱贫带来的种种压力和困难，因此让其跟着别人干，让别人带动起富裕才是出路，因此资金的使用可以稍稍向当地的具有带动经济发展的龙头企业或大户倾斜。对于第三种人，倚靠政府的扶贫资金过活自己完全不知道上进，这会导致扶贫资金的利用效率降低，甚至会让扶贫工作的公平正义性受到质疑。

三、在精准扶贫背景下农村公共服务的创新对策

(一)加大资源投入

这也是解决精准扶贫资金不足这一难点的重要措施。首先，加快推进城乡一体化进程，合理分配城乡资源，加大农村公共服务的财政投入。 我国农村空心化越来越严重，农业对国家经济发展已经不能起到很好的保障作用。按照城乡统筹发展的要求，我们必须要改变重城市、工业轻农村、农业的状况。在城乡资源的分配上，必须向农村倾斜。政府要加大对农村公共服务的投入，尤其是加大建卡贫困户比较集中的村落的投入，缓解基层政府组织的财政困难，增强其财政能力，提高它的公共服务水平。

其次，我国是农业大国，农村面积广阔，人口众多，因此农村公共服务的提供是一个耗资巨大的工程，单靠政府财政的力量是远远不够的，因此广开渠道，努力吸收各种社会力量加入其中，实现公共服务主体的多元化[6]。转变政府作为农村公共服务单一供给主体的格局，利用农村公共服务会带来正外部效应这一特征，吸引更多的社会公共机构、非营利组织甚至是私人盈利企业投入到公共服务领域，形成多渠道、多元化农村公共服务新格局，从而分利用社会资源的充裕性来弥补公共服务投入不足这一缺陷。

加大财政对农村的投入、整合社会资源对农村进行帮扶，有利于“三农”问题的解决，为精准扶贫提供良好的基础，也降低精准扶贫资金另被挪作他用的风险。

(二)明确权责，加强监督和管理

明确职权是我国农村公共服务主体多样化之后的必然要求[7]。政府在农村公共服务中占主导地位,必须明确划分中央与地方各级政府之间的财权和事权，在此基础上根据农村公共基础设施的受益范围和层次来确定政府的职责，对于地方性和区域性的公共服务，则由具有相对应财力的地方政府组织提供，同时中央和其他地方政府提供辅助作用。对于受益面广或者关系广大农民基本生活与生产的公共服务，则应该由具有号召力和协调能力的中央政府组织提供。多方社会组织参与农村公共服务多通过合同承包、凭单制、特许经营、补助、政府出售、志愿服务、自我服务等实现的，与政府和服务单位会签订权责协议，该类社会组织应该完全按照自己的协议办事，履行自己的责任和义务，为区域农民百姓谋福利。

加强对政府、社会组织提供公共服务的过程和质量的监督，是落实农村公共服务工作的必要条件。从前文可知，扶贫资金在使用和获益过程中存在严重的精英俘获现象，而在精准扶贫背景下的农村公共服务的完善工作中尤其要注意富裕村落或者城市对贫困村落的资金的俘获现象。监督的主体是中央与地方各级政府、大众传媒、各种社会组织与农民自身。根据法定的规范和程序，政府和社会组织内部监督和互相监督相结合，大众传媒和农民监督前两者提供公共服务的种类和质量。解决上述提到的蓄水池似的既浪费财力和人力又不起作用的豆腐渣服务工程问题，提供有效的公共服务，真正的为农民的生产生活做贡献，从而起到增创农民收入、提高农民身心素质的作用。

(三)重视农村人口文化素养的提高，大力发展农村基础教育和职业教育

百年大计，教育为本。一个国家有没有发展潜力看的是教育，这个国家富不富强看的也是教育[8]。对于农村当然也是这个道理。深入推进文化精准扶贫工作，对推动贫困地区实现精准脱贫具有重大的政策推动作用[9]。农村想要富裕起来必须改变传统小农经济的旧思想，重视创新，大力发展高科技绿色农业，巧妙运用商品经济来推动农村经济发展。而这些进步与农民的文化素质是有很大关系的。

破除小农经济传统观念，发展农村商品经济和绿色农业是当务之急。农村存在身后的重农轻商、靠山吃山、靠水吃水、人多好办事、听天由命等消极落后的思想，投身劳动的干劲足，但却缺少如何使自己的农产品更符合市场需求的考虑，缺少发挥主观能动性转变自然环境对农业带来的不利影响。现代农业的发展要求农民不仅要有从事农业的干劲和传统基本知识，还要有农业商品经济觉悟以及运用高科技农业机械的知识和能力。精准扶贫工作中，应该大量培育思想开放、拥有先进技术的新型人才，给精准扶贫对象相对公平的进入城市生活的机会或能力，另一方面也可以为精准扶贫培育内部发展人才，作为先进生产的领头羊或者村务工作的带头人。

基础教育和职业教育起的作用不同。基础教育主要是提高农民的文化素养，让新生代农民接受先进思想文化的熏陶，了解除农村以外的社会，从而改变传统旧思想的束缚，接受新生事物，提高学习能力，实现农村于城市的接轨和互动。职业教育主要是培育新生代农民的职业技能。以后农村需要的人才不但要从事高科技农业生产，随着城乡一体化进程的加快以及农村商业旅游业的发展，农村所需的人才会越来越多样化、素质要求也越来越高。因此，大力发展职业教育，有利于为未来的农村发展培育更多高素质高技能的合格劳动力，满足农村经济的起飞。这就要求要改善我国教育的投入结构，对农村教育有所侧重，加大对农村基础教育的投入，发展农村职业教育，完善农村教育体系，切实完善农村教育的师资队伍，为农村的发展提供人才。

(四)培养农民对公共服务的参与意识，增强其积极性和主动性

精准扶贫不只是政府和社会的事情。建卡贫困户应该摒弃自己是被救助者的意识，不要一味地奢求政府和社会的施舍。接受国家和社会的捐助固然必不可少，如何通过自己的努力高效的运用这些物资从根本上使自己脱贫才是最重要的。政府基层干部、慈善机构或者非政府组织等成员作为重要直接的扶贫主体，也应该摒弃一味地认为农民素质低下，而忽视农民主体的作用，不仅要进行物质上的帮扶，更要将现金的思想观念带进贫困地区，让其意识到自己在自我扶贫当中的重要性。农民对公共服务的参与主要体现在两个方面：参与公共服务决策和公共服务的具体提供。村民要结合本村本户的实际特点，通过选举、村民大会等途径表达自己对公共服务的需求和看法，为上一级政府或者村委做具体的公共服务决策时提供依据。另一方面，村民也要广泛积极的参与到公共服务的提供当中，依靠政府的力量的同时也对本地的公共服务贡献自己的力量。

例如，某地县级政府对某镇以补贴土豆种子的形式进行扶贫。可是该地由于自然条件以及土豆种植技术落后，就算种子再好也不可能使当地居民因土豆种植而致富。农民及时向政府反映该情况，有利于政府及时调整扶贫项目，提高扶贫资金使用效果。另外，国家意识到“要想富，先修路”，因此下拨巨款来整修农村公路和乡间小路，但是我国农村人口数量多、土地面积大，光依靠国家财政使难以完成这一重任的。因此多地号召农民在农耕之余加入到修路工程中去，减少一部分修路工人的开支，还可以充分利用当地石头等天然的修路材料，节约材料成本，“通过合理组织村民的志愿劳动”有更多的资金来修更长质量更好的公路。农民这两方面的公共服务的参与迫切而有效，因此在精准扶贫的同时一定要注意充分发挥农民自我服务的积极性和创造性。

结语

精准扶贫是新时代党和国家领导人做出的重要扶贫政策决策，对农村整体脱贫、改善农村生产生活条件、缩小城乡差距等具有深远影响。但是进入攻坚区后扶贫工作要比之前更难开展、更不易取得实效，本章找出精准扶贫工作的难点，具体包括农民参与度不高、精准的差异性难以具体实施、扶贫资金有限以及精准扶贫政策规定过死，然后根据这些难点以及精准扶贫与农村公共服务的联系从农村公共服务创新的角度寻求提高精准扶贫工作效果的对策，具体包括加大资源投入、明确权责，加强监管、大力提高农村人口文化素养以及培养农民参与意识，为精准扶贫工作打好基础。

[1]郑瑞强，王英.精准扶贫政策初探[J].财政研究，2016年第2期.17-24.

[2]杨新华.习近平精准扶贫基本方略阐析[J].长沙理工大学学报，2016年第5期.5.

[3]葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、时间困境及其原因阐释[N].贵州社会科学，2015年.

[4]潘帅.新常态下我国精准扶贫工作机制研究[D].河北师范大学，2016年5月.13.

[5]王胜子.我国农村公共服务体系完善研究[D].东北师范大学，2014年6月.13-14.

[6]孙德斌.精准扶贫对贫困村公共产品供给影响的实证研究[N].哈尔滨市委党校学报,20

15年第3期.88.

[7]杨晓.我国农村公共服务供给机制研究[J].决策与信息，2011年第5期.

[8]陈国皎.西方教育思想的思考——以杜威教育思想为例[J].东方企业文化，2012年第23期.

[9]程若霜.贫困地区公共文化服务建设——基于“精准扶贫”的视角[J].中国管理信息化，2016年第14期.210-211.

胡桂蓉(1992-)，女，汉族，重庆市忠县人，公共管理专业硕士在读，西南政法大学公共管理专业，研究方向：行政管理、行政法治。