权力清单制度存在的局限及其完善探讨

2017-04-15朱达

福建教育学院学报 2017年1期

关键词：制约权力行政

朱达

（福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007）

权力清单制度存在的局限及其完善探讨

朱达

（福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007）

权力清单制度的实行，能够划定政府行使权力的边界线，依照法律规范行政权力运行，科学配置权力，监督权力运行，是推进国家治理能力现代化的关键一步。当前权力清单制度构建和落实中的问题有，制定程序的合理性受质疑，权力清单法律效力缺位，定位不够清晰，推行责任空白，落实监督不够。可以从规范权力清单制定程序，赋予法律效力，提升制度活力、运行效益和透明度等几个路径来完善权力清单制度。

权力清单；研究意义；存在问题；完善路径

行政权力是政府行政机关依法享有的管理国家的政治、经济和社会事务的权力。改革开放以来，随着经济进入高速增长期，社会管理需要越来越多的职能部门，涉及越来越多的领域，行政权力的影响范围已远远超过以前任何时候。权力天生就具有的扩张性，无休止的延伸和扩张就会带来权力的腐败。权力清单制度的实行，是推进国家治理能力现代化的关键一步。有效制约和监督行政权力，界定权力的边界，对于这个问题的研究意义重大。

一、研究权力清单制度的意义

（一）划定政府行使权力的边界线

经过多年的努力，我国已经建立了一套多主体、多方位的权力制约和监督体系，包含了国家权力机关、司法部门和社会媒体等外部的监督主体，以及审计部门、纪检部门等内部的监督主体。这套监督体系对监督和制约行政权力的运行，限制权力的过分扩张起到了十分积极的作用，但缺陷和不足也是十分明显的。

2005年，河北邯郸市公布了一份市长权力清单，经过市政府法制办公室的逐项清理，只给市长留下了的93项权力。随后，全国各地开始纷纷出现试点推行权力清单制度，晒出政府以及政府官员的权力清单，接受外界监督。2013年，党的第十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，这是“权力清单”第一次正式出现。由此，政府权力清单由各地方政府试验性实施的阶段，开始升级到全面推广和普及的阶段。权力清单的出现，为有效地监督和制约行政权力提供了可实现的手段，为行政权力的行使界定了明确的边界，有助于理清政府与市场、政府与社会之间的边界。可以说权力清单是编制一个可以关住权力的关键性一步。

（二）依照法律规范行政权力运行

权力清单要求通过依照法律赋予的权力，对政府机构和政府官员的权力进行科学厘权和确权，罗列出相应的权力清单。政府部门和官员只能行使清单里面的权力，清单之外的权力不可为，以此来明确地界定行政权力的边界，防止滥用权力和权力腐败。明确限定了行政权力的行使边界，有效防止政府部门和官员越权行政、违法行政等行为的发生。并通过向外界公布权力清单，让权力清单接受外界的监督。通过赋予社会更加广泛的知情权，提高政府权力运行的透明度和公众的参与度，达到有效制约和监督行政权力的目的。建立权力清单也就是划定一条明确可见的政府行政权力的边界线。

（三）科学配置权力并监督权力运行

科学地配置权力，规范行政权力的运行，通过划定权力边界既能有效限制权力的过分扩张，也让政府放下一些原本不该管、管不好的事务，将其交给市场和社会去做。一方面，理清政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用，而政府管好自己该管的事情，发挥应有的作用。权力清单能有效限制政府权力对资源配置的过多干预、不当干预等现象，促使政府切实做好宏观调控和市场监管的工作。另一方面，理清政府和社会之间的关系，构建服务型政府。促使政府与社会之间形成合作关系，在政府善治的前提下，政府逐步还权于社会，社会走向相对的独立与自治，充分发挥自身的作用。随着全面深化改革的加深，政府与市场还有社会之间的关系不断发生变化，权力清单的出现，加快了政府的职能转变，推动政府治理能力的现代化，促使政府为适应其与市场和社会之间不断重构的关系而进行权力边界的调整。

二、权力清单制度构建和落实存在的问题

虽然权力清单是一项具有创新性的新举措，有助于理清政府的权力边界，能够有效地制约和监督行政权力的运行，推动发展政府治理能力的现代化，但是在很多方面仍存在着亟待解决的问题：

（一）制定程序的合理性受质疑

目前，权力清单的制定是由政府来主导，政府既是制度的执行者，又是执行者，双重身份不可避免地导致政府的本位主义，决策夹杂了部门利益或个人利益权衡等主观因素，导致权力清单的制度内容合理性的缺失。通过访问福建、广东、江苏等多个省级政府的官方网站，可以了解到各省官方网站上公布的权力清单制定方法和流程。以福建省为例：福建省人民政府先组织成立“福建省行政权力清单清理和行政审批制度改革工作联席会议办公室”（下称“省改办”），政府各部门对部门的职权进行梳理并绘制运行流程图，并提交省改办。后由省改办再组织人大代表、政协委员和专家学者等对各部门所提清单进行全面审核和清理，并给予反馈，经过重新核实之后再报省政府审定之后，对外公布并开始实行。其他省份的制定方法和主体都大同小异，整个权力清单的制定过程最主要的制定者还是政府本身。约束权力的标准也是由执权者规定，这样做法不免让人对权力清单制定程序的合理性产生质疑。

（二）权力清单的法律效力缺位

权力清单制度法律层级不足致使法律效力缺位，也是权力清单制度的一大软肋。权力清单制度立法是一个周期相对长的过程，要经过严格编制程序。目前权力清单推行时间尚短，制度体系不健全，缺乏统一标准，导致权力清单立法进程难以推进。法律层级不够，法律效率不足直接导致了权力清单制度的强制力和约束力大打折扣。权力清单作为一种制约和监督政府行政权力的方法和手段，目前只停留在较为基础的制度建设阶段，缺乏法律法规等文件对其进行规范。不同级别和不同地方的政府制定的权力清单的标准和内容都不尽相同，缺乏法律文件给予应有的法律地位和规范，造成权力清单制度推行不够有力，对行政权力制约和监督不到位，对权力乱象遏制效果不明显。

（三）权力清单的定位不够清晰

任何政府权力只有能够服务于社会经济发展才有存在的合理性，在众多权力清单制定的过程中，对于政府权力的变更和删减，经常忽视了社会经济发展的治理需求。有的政府部门在制定权力清单的时候都将满足自身部门需求放在第一位，忽视了治理和经济发展的职能要求。政府干预经济的直接方法就是通过权力的运行，因此，权力运行变成了具有利益驱使的行政行为也不可避免。权力清单的制定不仅需要合法性，更需要足够的合理性、科学性和可操作性。由于权力清单的制定者与执行者双重身份的特殊，在权力清单中保有什么权力，下放什么权力，更改甚至增加什么权力都由其自身决定。有的政府部门为了继续享有一些特殊权力，就可能变相的对权力进行包装和伪装，改头换面继续写进权力清单中。还有的政府部门在梳理权力清单的时候，没有充分考虑到社会治理的需要，没有切实符合社会治理的规律，导致最后权力清单成为了政府单方面满足自身需求而量身定做的新“特权”。

（四）权力清单推行的责任空白

有权无责，权责脱钩也是权力清单的一大弊端。以往到行政机关办事，经常出现互相推诿责任的踢皮球现象，直接导致政府行政效能的下降。权力和责任不可分割，政府部门既然手握着管理社会的权力，更应该明确其所应当承担的责任。然而当前，在众多实行权力清单制度的政府部门，在制定出权力清单的同时，却没有相应地制定或公布自己的责任清单。权力清单是在梳理和清点政府权力的“家底”，制约和监督政府权力，界定权力边界。但是片面着眼于调控权力，忽视权力背后应该承担的责任，容易陷入制度建设的误区。从当前的权力清单制度推行情况来看，存在责任空白的情况还是十分明显，权力清单极易变成政府部门规避风险的工具，为行政不作为的发生提供了可能性。政府部门可以为了推卸责任，利用权力清单规避风险、推卸责任。

（五）权力清单落实的监督不够

落实权力清单制度的推行，触及许多既得利益者的利益。如果只是简单地对政府权力的罗列和公布，缺乏有效的监督机制来保证制度的推广和落实，制度构建将不可避免地遭受巨大阻力。如果权力清单制度的推广和落实尚且不能顺利实施，政策目标和制度意义就更将无从谈起。当前对政府部门落实权力清单制度的监督力度不足表现为，一方面没有完整独立的监督机构设置，另一方面更是缺乏有效的监督机制。在上文提到的对各省人民政府网站进行访问的时候，政府对权力清单的制定和公布工作做的比较到位，但是却对落实成效的监督以及对落实情况的反馈工作几乎没有提及，对于执行监督的主体也没有做出明确的规定或说明。

三、完善权力清单制度路径的探讨

我国的行政体制正处全面深化改革的关键时期，在简政放权的大背景之下，政府与正在不断成长的市场和社会之间的边界也在不断地重构，政府正逐步从主动或被动地向社会还权，市场资源配置的优势正慢慢发挥优势，社会力量也逐渐壮大，推行权力清单制度更显得重要。尽管权力清单仍存在诸多不足之处，但其确实是目前比较行之有效的对行政权力制约和监督的手段之一。探索权力清单制度的路径，还应该从以下几点着手进行完善：

（一）规范权力清单制定程序

首先要推行权力清单制度，应该突破权威性和合法性不足的困境。将制定制度的主导权交由代表着人民的人大代表，并组织更多的社会公众参与，政府之外的社会组织或不受政府监管和限制的机构，由相关的专家学者团队进行必要的指导，组织合适的社会组织、团体和机构对政府机构和部门的权力进行梳理，由政府部门对清单进行确认和反馈，而后上报上级政府相关部门进行审定，最后再对外公布。另一方面，政府部门作为权力清单的直接执行者，也不完全脱离权力清单制定过程的参与。政府不再作为主导者，只担任了确认和反馈的工作，可以根据自身工作需要提出一些修改意见。制定主体独立于政府之外，且有专家学者的指导和审核，保证了清单的权威性和合理性，使得权力清单项符合政府的实际管理和治理需求不会导致政府的重要社会治理功能的缺失。

（二）赋予权力清单法律效力

赋予权力清单相应的法律效力是权力清单有效制约行政权力的保障。目前权力清单制度的实行时间尚不算久，还处在一个需要不断发展和完善的不稳定阶段。但随着改革的逐步深化和制度功能的不断发挥，这种不稳定性就需要被克服。而克服这种不稳定性的方法和手段就是把权力清单推向法制化的进程。权力清单制度的目的就是制约和监督行政权力的行使，把行政权力关进“制度的笼子”。法律是对制度牢笼的加固，是给笼子上的一把保险锁。赋予权力清单相应的法律效力，是确保权力清单有效制约行政权力的保障。权力清单制度的法制化应该包含四个方面：通过立法明确权力清单制的主体内容、性质和法律地位；通过立法完善权力清单制定程序的规范化和制度化；通过立法保障权力清单落实执行；通过立法加强权力清单对行政主体的监督和问责。通过法制化提升权力清单制度本身的权威性和合法性，确保权力清单的制度作用长期稳定地发挥。

（三）提升权力清单制度活力

在梳理政府权力的同时，要杜绝权力清单成为政府满足自身单方面需求的工具。推行权力清单是全面深化行政体制改革的重要内容，其基本目的在于界定政府权力边界，监督和制约行政权力，实现治理的有效率。提升政府治理能力、提高行政效能是建立权力清单制度过程中不能忽视的关键要求。行政权力本就是政府为了国家治理而享有的公权力。

因此，权力清单制度的推行应该以实现更有效的治理为目标，按照实际的管理需要作为构建权力清单的原则：对由政府主要承担治理职能的行政权力予以保留；对有需要保留又过分臃肿膨胀的权力进行精简和修改；对超出政府治理范畴的权力进行删减；对于一些涉及微观治理的权力应该下放给地方政府部门，或向相关民营企业或社会组织开放。以实现有效的社会治理为目标构建权利清单，让权力清单不止是规范和约束政府的制度，更是升级政府治理能力的指南，提升权力清单的制度活力，加快推动国家治理体系和治理能力的现代化。

（四）提高权力清单运行效益

权力与责任一直都是相互依存不可分割的。公开权力清单，是要让大家知道政府手中握有什么样的权力，让社会参与制约和监督政府权力运行。而出台配套的“责任清单”是要让大家知道政府有什么样的责任，杜绝政府为了规避风险的怠政和不作为。责任清单确保了权力与责任的相互匹配，行使权力决定了要承担责任，承担责任约束了权力的行使。权责相称，让清单制度体系运行的效益最大化。

首先，“责任清单”需与“权力清单”同步制定，制定程序、制定主体和制定标准要一致性；落实执行的流程、方式和时间也要与“权力清单”保持同步；“责任清单”公布的方式、时间、渠道也必须与“权力清单”保持一致。除了同步之外还应该做到：对政府部门的职责梳理必须清楚明晰，责任主体必须详细具体，附带问责惩罚制度，这样的责任清单才是具有约束力的责任清单。其次，建立有效的权力清单监督制度体系。一是完善权力清单执行的监督体系，既要完善监督制度的制度化建设，把权力关进制度的笼子里。二是选择合适的监督主体，监督主体不会受政府制约的机构。这样既保证权力运行遵循权力清单的制约，又受到责任清单的监督，让权力在阳光下运行。

（五）彰显权力清单的透明性

权力清单制度的推广离不开公众的参与，制度的制定和推广应该是一个公众广泛参与的过程，才能彰显透明性。在权力清单制定、实施等环节都应当通过电子政务平台、媒体平台和相关的座谈会等方式，提高公众的参与度，尽可能多地听取和接纳公民尤其是行政相对人的意见和建议，扩大公众的参与度，履行“权为民所用”的原则。

此外权力的运行除了政府内部的行政监督权之外，还应强化公众参与的外部监督。权力清单制度的制度意义应该是让政府权力的制约和监督变得可视化、透明化。杜绝以往政府权力运行的不公开不透明，造成寻租腐败的权力乱象。对外公布政府部门和官员的权力清单，应该让社会监督变得有章可循，有据可查。权力清单的公布要便于公众查询，编制简洁明了的权力清单目录和清晰的权力运行流程图，并通过电子政务系统对权力清单中政府的每项权力项目、办事流程、处理时限和监督举报方式向社会公布。提高公众参与监督的信息化水平，例如开展信息监察系统、在线监督平台等等。对违反清单的权力运作行为进行追责和处罚，构建高效的社会监督体系，让制度变得透明化。

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