论中央与地方关系中的经济政策博弈

陈新旸

(山西财经大学 山西 太原 030000)

论中央与地方关系中的经济政策博弈

陈新旸

(山西财经大学 山西 太原 030000)

中央和地方关系无疑是国家制度建设的一个重要的内容，也是中国政治改革的重要方面。不可否认，两者之间存在着很多严重的问题。改革开放以来,中国的经济保持高速持续的增长,但同时也带来了地区和产业发展的不平衡,这种不平衡反映到居民收入上,就造成收入分配的不平等,从而为今后的经济持续稳定增长理下隐患。合理的经济结构调整政策应该力求弱化这种不平等局面,本文通过分析中国自改革开放以来中央宏观经济政策对地方政府的影响，以及地方政府结合自身利益进行政府治理创新自我推进的研究,结果显示市场化进程本身带来了地区和产业的经济发展差距的扩大,进而造成收入分配不均,而政府过去的结构调整政策效果有限。因此,本文以期为行政改革中的政府找到更准确的角色定位，使政府在处理与其他利益主体间的关系时发挥更有效的作用。

政府经济结构；政府利益；经济政策

一、政府利益的一般分析

所谓政府利益,主要是指政府机构中存在的一些非全社会的或非全国整体的利益。政府利益可分为三个层次:政府工作人员的个人利益;地方利益、部门利益等小集团利益;整个政府的机构利益。

第一,政府工作人员的个人利益。

政府工作人员是经济政策制定和执行的具体操作者,虽然在理论上要求其必须超脱地从社会全局利益出发,以客观公正的第三者身份来考虑经济政策问题,但是政府工作人员同时作为一个社会的人,是与社会经济生活紧密联系在一起的,也具有自身的利益取向。如个人价值的实现,职位的升迁,个人经济利益的提高,对舒适生活的追求等各个方面。一方面,这些个人利益可以成为对之进行有效激励的因素,从而使个人利益与社会全局利益协调一致,另一方面,也可能导致对个人利益的过分追求而损害社会利益的实现。比较典型的例子是,国家为了加快对外资的利用,带动地方经济的发展,常常以招商引资力度作为对地方官员业绩进行考核的重要指标,导致各地纷纷出台系列化优惠措施。在利用外资中,贪多求大,忽视了对外资的评判、选择和有效管理,结果造成诸如国有资产在合资中大量流失、外资控股控市、假外资等对经济长远发展不利的现象。寻租现象的出现,寻租者利用廉价的租金借助政府的政策帮助或在政策执行中逃避政策的约束,从而获取大量非法收益,使得政策不公或者有令不行、有禁不止,破坏了政策的严肃性。

第二,以地方利益、部门利益为代表的小集团利益。

过去,我国长期实行计划经济体制,造成条块分割,地区隔绝,人为地割裂了经济横向间固有的联系。在改革中,既有的利益格局一时难以打破,同时,因为地方和部门政府与本地方、本部门的利益状况存在着较紧密的共容利益,从而导致在经济政策的制定和执行中成为本地方和本部门利益的代言人。在这场博奕中,往往不是以“双赢”的结果收场,却时常导致类似纳西均衡的结局,即双方的利益同时受损(当然从短期利益看,本地方和部门有时可获取一定的利益,但这是以牺牲大众的利益和长远利益为代价的)。从全国宏观的角度来看,则更是得不偿失。比较典型的例子是投资格局中出现的地区产业结构趋同现象,对本地区资源、市场的行政性保护现象以及为了维护本行业、本部门利益,设置市场准入障碍,防止竞争者进入,或者在隶属不同地方、部门的国有企业进行资产重组、产权变更时多加阻挠。以上种种“土政策”或堂而皇之的“红头文件”往往破坏了竞争,制造出垄断,排斥了市场经济机制的正常运转,利弊如何,不言自明。

第三,政府作为一个整体,也存在着机构利益。

国外的研究表明,如果不存在有效的制约机制或约束机制软化,政府自身具有一种不断扩张和膨胀的本性,即追求政府预算的最大化。虽然此理论不能照搬到我国,但我国存在的政府机构臃肿、财政开支和预算开支中的非生产性支出尤其是行政费用开支比例居高不下却是不争的事实。这一方面使一些经济政策(如财政政策)作用的回旋余地减少,另一方面导致人浮于事,使政府在信息搜集、传递、加工、处理等过程中信息失真的可能性增加,也使政策制定和执行的效率下降。

此外，政府机构的体制惰性的存在使政府在制度创新方面受到自身内部力量的掣肘,从而行动迟缓,使政府的制度的供给总是赶不上社会对制度的需求。在当前经济转轨时期,这种现象尤其明显,因为新的制度安排意味着利益在部门和各级政府间的重新组合和调整,各利益团体的利益刚性存在使得政府可能不仅懒于自觉地进行制度创新决策,而且在自下而上的制度创新需要政府的许可或推动时,决策者和执行者面对较强的阻力,可能会中途而退或流于形式,从而扼杀了制度创新对经济和社会发展的促进作用。

二、政府的角色定位

第一是进一步推进行政改革,理顺“条条关系”,这已经是一个老生常谈但依然没有理清的问题。

第二是改变计划经济体制下机构设置上的一秆子插到底的做法。在市场经济条件下,地方、尤其是市、县一级的经济管理部门已经没有存在的必要。一则是因为市、县两级的国有企业已经微乎其微,因而基于行业和产品而设置的部门形同虚设;二则是经济的运行越来越依靠国家的宏观调控政策。因此,地方政府的职能部门有很大的空间去瘦身。遗憾的是,由于传统思维的影响,一些新设的系统如国家农业开发银行也实行一秆子插到底的做法,居然把它办到县一级。一秆子插到底的做法不但膨胀了政府机构,使很多地方政府的财政变成了吃饭财政,也使很多地方职能部门事实上成为地方保护主义的工具。

第三是收放有度。该放权的放权,如地方行政管理权,该集权的集权,如作为执行国家意志的司法和执法系统。我们的改革是以分权为逻辑起点的,而且分权贯穿始终,但是对有些领域而言,并不是越分权越好,而是需要集权。在经济分权和行政管理权放权的时候,司法和行政执法系统就需要集权。行政管理权更多具有地方性,因而需要放;而法律则更多是国家性,因而需要集中。不要说在政治单一制的中国,就是在典型的联邦制的美国,司法和行政执法权力都是集权的,体现了更多的国家性,而不应该是地方性。由于我国是一个强行政弱法律的体制,在现行的司法和行政执法体制下,国家性的法律很容易为地方行政权所操纵,因此必须重组我国的司法和行政执法体制。司法体制和环保这样的行政执法体制至少应该像人民银行系统一样重新建构,还应该参照其他国家的成熟经验。

三、结束语

当前，中国的改革到了一个新的关口：新的利益群体已经形成；新的社会格局正在形成；大量新的社会关系正在出现。新中国第三个30年的改革重点，将逐渐从经济领域转向社会政治领域，而改革的难度也将显著增大。在一些重点领域和重要环节，特别是在事关民主政治、社会公正、公共服务、社会管理、生态治理和官员廉洁方面，改革必须有所突破，这就对政府改革提出了新要求。2012年政府工作报告着重提出政府改革，可谓正当其时。可以清楚地看到，决定性影响过去十多年我国政府创新的主要变量，是社会经济的变化、公民政治需求的增大、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成、全球化的冲击等。与善政和善治的理想目标相比，我国在地方政府创新方面还存在一些普遍性的问题，主要是缺乏政府改革的整体性和战略性的长远规划，政府创新的内在动力严重不足，政府决策机制存在公共利益部门化的倾向，形式主义和“政绩工程”在一些地方还严重存在，一些地方政府的创新举措没有及时在更高的层面上加以制度化，权力运行与监督机制还需要进一步完善。

[1]杨光斌.中国经济转型时期的中央—地方关系新论[J].学海，2007.01

[2]赵锡斌.政府利益及其对经济政策的影响[J].中州学刊，1993.03

[3]梁宇春.试论我国行政改革中的政府角色重塑[J].甘肃联合大学学报，2013.04