完善中国农业污染防治立法的若干思考

高丽华 岳文俊 刘冬梅※

(1.西北农林科技大学人文社会发展学院 陕西 杨凌 712100； 2.浙江水利水电学院 水利与环境工程学院 浙江 杭州 310018)

完善中国农业污染防治立法的若干思考

高丽华1岳文俊2刘冬梅1※

(1.西北农林科技大学人文社会发展学院 陕西 杨凌 712100； 2.浙江水利水电学院 水利与环境工程学院 浙江 杭州 310018)

2015年国家出台全面打好农业面源污染防治的攻坚战，2017年农业部也对今年农业污染防治工作进行了全面部署，力争到2020年全国农业面源污染得到有效治理。为此笔者从立法角度分析了我国农业污染防治的现状及不足，指出我国农业污染立法存在立法过于分散、可操作性不强、缺乏专业的跨部门协调机构、法律责任不健全、对绿色生产激励不足等缺陷，并吸收借鉴国外经验，提出了相应的解决措施，以期帮助我国立法进一步完善。

农业污染；跨部门协调机构 ；法律责任 ；经济激励

农业污染是指农业生产过程中不合理的农药化肥施用、畜禽粪便排放、农田废弃物处置以及耕种措施等造成的面源污染和温室气体排放超过了环境容量和环境自净能力，构成从水体、土壤、生物到大气的污染[1]。为此我国从中央到地方出台了不少政策法规，用于防治农业污染，取得一定成效，但总体防治效果不容乐观。主要原因在于我国立法过于分散、可操作性不强、缺乏专业的跨部门协调机构、法律责任不健全、对绿色生产激励不足。

一、中国农业污染防治立法的现状

中国关于农业污染防治的立法主要是分散地规定在以防治工业污染为主的环境法律中，所以按照工业污染防治的立法思路，大致的可以说农业污染防治形成了以《环境保护法》基本法为核心，下设相关的配套性法律保障实施的立法体系。具体而言，首先由《环境保护法》对农业污染防治工作作出一般性和指导性规定，要求全方位、多角度全力攻克农业污染难题。其次配套性的实施法《大气污染防治法》《水污染防治法》《农业法》等对防治农业污染的基本事项、参与者的权利义务关系、法律责任和监管措施进行全面规定，保障农业污染有法可依，有章可循。再次，我国立法者又以相关的配套的行政法规或规章对实施法作补充解释，进一步细化立法，规定具体的指标和任务。比如《农产品产地安全管理办法》《禽畜养殖业污染排放标准》《禽畜养殖业污染防治技术规范》《肥料登记管理办法》《全国农业环境监测工作条例(试行)》《农药安全使用规定》。最后，地方政府为了贯彻执行中央的指导意见，在不超出上位法的范围内，结合本地方的实际情况，出台地方性法规和规章，用于指导本地区的农业污染防治工作。

二、中国农业污染防治立法存在的不足

(一)法律政策过于分散，对农业污染防治工作的指导不足

现有的涉及该方面的内容分散在诸多的法律法规、部门规章中，这些法律、法规、规章立法的重点并不在于防治农业污染。农业污染更多只是立法者根据需要在其中加入的一些原则性要求，尽管国家也出台了一些化肥、农药、禽畜养殖的专项单行法规，这些绝大多数是部门规章，威慑力不强，再加上这些规章本身就不够完善，根本无法对农业污染防治工作进行全面、有效指导。另外，关于秸秆废弃物、农膜回收的规定仅有一些地方地法规和规章，威慑力不够。所以分散性立法无法统领农业污染防治工作，亟需一部综合性立法对农业污染有关政府部门的职责、参与者的权利和义务、安全机制和惩罚措施均进行系统的规定。

(二)相关立法可操作性不强

现行立法关于农业污染的规定比较抽象化、原则化，可操作性不强，通常只是针对某一问题提出一般性的要求，而无具体规定，导致很多时候防治农业污染只是一句口号。比如《农药安全使用管理条例》中防治农药污染环境的规定被集中规定在第五章，虽然比《环境保护法》规定详细，但还主要强调应正确施用农药，而对具体如何预防农药污染，并没有说明。《清洁生产促进法》第22条强调从事农业生产者应该科学合理地使用农药、化肥和饲料添加剂等，实现农产品优质、高产、无害，防止农业环境污染。严令禁止有害、有毒物质用作化肥或用于造田。令人遗憾的是该法也同样没有规定科学使用化肥的基本要求，更没有规定违法者的法律责任。通过上述分析我们不难看出，尽管我国法律已经要求“科学、合理施用化肥”，其立法目的也是为了避免化肥、农药的过量施用造成农业污染，但是这样的规定太过宽泛，实践中难以把握，影响法律的执行效果与可操作度。

(三)管理主体众多，缺乏专业的跨部门联合协调机构

我国农业污染的管理主体众多，国家环保局、农业部、国土资源部、林业局等都是管理主体。但是各部门缺乏协调，互不通气，导致环境管理面临着三种体制障碍：中央和地方政府之间、政府部门之间、环保部门内部之间的障碍。体制障碍的存在使得上下级之间、部门之间出现虚报、瞒报环境信息，造成巨大的社会经济损失。另外体制障碍还误导各级政府、各个部门重复建设，导致大量人力和财力的浪费。与其它领域的行政执法不同，环境行政执法具有技术含量高、不容易认定、与经济政策联系密切和违法后果严重等特点。不仅需要执法主体必须具备环境专业知识和业务技术，还需要执法主体设置执法协调机构以便实现跨部门、跨区域的执法能力。

(四)农业污染防治的法律责任不健全

法律责任为农业污染防治法律制度提供强制力和保障力，是其重要内容。但我国目前涉及农业污染防治的立法很多没有设置法律责任，即使部分条文规定了法律责任，也大多只是原则性或指导性的规定，缺乏层次，缺乏可操作性，通常难以适用。比如，《农药管理条例》第27条规定“剧毒、高毒农药不得用于防治卫生害虫，不得用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材”，但却没有规定农药使用者未履行该义务时的法律责任，导致该法律条文形同虚设。《农产品质量安全法》第 46条虽然对化肥污染环境规定了法律责任，但太过原则化，实践中难以适用。《农产品质量安全法》第46条规定：使用农业投入品违反法律、行政法规和国务院农业行政主管部门的规定的，依照有关法律、行政法规的规定处罚。事实上，目前我国环境立法关于化肥的规定大多是“科学、合理使用”的原则性规定，强制性规定很少，而且也由于不科学、不合理使用化肥的群体超多，所以实际中很难按照《农产品质量安全法》的规定来追究污染者的责任。这样的法律责任，明显不能够对违法者形成足够的威慑，也不能及时保护受害者利益，最终不利于生态环境的保护。

(五)对农业绿色生产激励不足

步入经济新常态以来，绿色发展成为重要发展理念，但我国尚未形成一个绿色的生产环境。粗放式发展投入小、见效快，而绿色发展则投入高、见效慢。尤其是大多绿色生产会增加农民的环保投入，污染虽然会减少，但是生产成本往往也会增加，现行法律法规对农药、化肥等减施项目导致收入减少、支出增加的农民，缺乏相应的补贴和支持，农民普遍“绿色转化”不强。所以很难从根本上调动农民参与污染防治工作的积极性，这是导致我国农业污染防治缺乏成效的关键原因。在缺乏环境保护上位法的情况下，我国下位法已先行先试了一些良好的补贴政策。

三、国外农业污染防治立法的经验

(一)日本

日本农业污染防治立法注重系统性、配套性及可操作性。如在防治禽畜粪便污染方面，日本出台了《家畜排泄物法》、《恶臭防治法》及《防治水污染法》等7部法律。这些法律形成一个完整的系统，相互配合，共同发挥作用。在防治农业投入品污染方面，日本出台了《食物、农业、农村基本法》，同年又配套出台了《可持续农业法》，此后又分别制定了配套性法规《食品废弃物循环利用法》和《堆肥品质法》。从以上所述不难看出，日本从农业生产到食品质量安全等各个环节都以一部综合性立法为指导，并出台专项政策予以配合，形成一个完整的体系，尽量减少法律盲区。并且，这些法律规定也明确具体，非常具有可操作性。如《水污染防治法》对《家畜排泄物法》规定的“一定规模以上”进行了明确界定，即：养猪数量多于2000头，养牛数量多于800头，养马数量多于2000匹。日本针对农村、农业、农民而形成的完善的农业污染防治体系，农业污染治理取得显著效果。

(二)英国

英国关于农业面源污染防治立法的规定非常详细，可操作性很强。为了真正有效防治农业污染，英国环境食品和农村事务部(DEFRA)专门发行了由技术专家编制的《防治农业面源污染方法清单:使用手册》，针对土地使用、土壤保护、规模养殖、农业投入品使用和农场管理等5个方面，归纳和整合了44个防治农业污染的方法。在化肥控制方面，《肥料手册》是英国关于作物施肥的最全面、最详细的指导性文件。该文件指导农牧民提供如何进行土壤取样、化验、如何计算土壤和肥料养分供应量、如何合理施肥等。包含全部重要的农作物和草场，文件甚至详细到单位换算公式、记录表格的样本等[2]。为了降低农业活动对水体造成的污染，英国政府环境署和DEFRA共同发起实施了《敏感流域农业操作指南：降低农业活动的水污染》项目。该项目由经验丰富、受过专业培训的专家对参加该项目的农民免费进行培训，农民可与专家进行充分的交流和咨询，并可参加由专家组织的参观活动。

(三)美国

美国非常重视通过经济手段来引导公众参与农业污染防治，1996年启动的环境质量激励计划就充分体现了这一点，该计划是由《联邦农业促进与改革法》授权通过的，环境质量激励计划旨在实现环境效益和经济效益的双重目标，通过向农场主提供技术支持、教育培训、和财政支持的方式解决农业污染问题。在该计划的指导下，环境管理机构与农场主或者牧场主签订长达5-10年不等的合同，约定由管理机构向农场主或者牧场主提供激励支付和分摊成本，分摊成本可以占到农牧场主花费总成本的75%以上。据统计，该项计划50%的资金都运用于治理禽畜养殖污染，从而有效的防治了美国的农业污染，对于保障国民生存质量起到了重要作用。

美国环境法律责任有较强的针对性和层次性,对于一般性违法行为或者过失违法，对其从轻或者免除处罚，促使其自我纠正，对于严重违法行为则量以重刑。如对于一般性生产资料如化肥的违法生产、经营，罚款在1000-5000美元之间,较为严重的可以处 1-3年监禁；但对于涉及人民生命安全和健康的农药、兽药等重要生产资料,违法生产和经营的罚款达数十万美元，最高可达100万美元，严重的违法行为可判处10年监禁，高额罚款和10年监禁使敢于以身试法者望而却步[3]。

四、完善建议

(一)出台专项法律政策，注重综合立法

分散性立法关于农业污染的原则性规定不能适应日益严峻的农业污染形势，因此就农业污染防治立法可以有这样两种思路。第一、出台一部全面调整农业污染防治工作的综合立法或高等级政策，对相关政府部门职责、农业生产者的权利及义务、标准制定、保障机制及处罚措施等进行系统、完整的规定，并确立农业污染防治工作的重要地位。第二，基于中国当前农业污染防治非常紧迫的现实，且已对我国农村地区的可持续发展构成严重阻碍，进而对农产品质量安全造成重大影响，同时也给我国在国际贸易上遭遇绿色贸易壁垒埋下了巨大的隐患，因此农业污染问题比一般环境污染问题更具有严重性和紧迫性，且农业污染复杂多样，一旦造成，其治理恢复将消耗巨大的资源代价和经济代价，对此，建议出台专项的单行法规对其进行特别规定，使其与农业污染防治法相互配合，共同发挥作用。

(二)细化立法、重视可操作性

美国农业立法对化肥、农药的控制制定了具体的指标，英国农业立法也规定的十分细致，对如何进行土壤取样、化验、如何计算肥料养分供应量、如何施肥等均作出详细规定，文件甚至详细到单位换算公式、记录表格的样本等，其细致程度堪称“世界典范”[4]。相反，我国的立法却比较抽象化与原则化，往往缺乏可操作性。我国有关部门应该对现存的各项管理办法、技术规范进行修改和完善，细化其内容。对义务性规范从实体到程序、从行为模式到法律后果都要做出详细具体的规定。我国有不少农业污染防治法律规范没有对义务性规范从行为模式到法律后果做出具体、可操作性规定[5]。如关于不合理施用农药造成环境污染的法律责任规定，从法律到行政法规都是空白，这样的后果会使法律变成空架子。

(三)设立协调机构、加强部门沟通

现行环保机构面临的种种障碍，归根结底是因为机构设置不合理。为了扭转这种局面，应坚持统一监管与分工负责相结合、中央监管与地方监管相结合、政府监管与公众参与相结合的原则，由一个部门来行使统一的监督管理权[6]。从农业基础设施建设，到山林保护，从农业投入品到农业食品安全和废弃物回收利用等。统一由该部门负责，使其充分协调各管理主体之间的农业污染防治工作，促使部门之间、上下级之间充分进行沟通交流，不但可以强化跨部门、跨区域的执法能力，还能节约执法成本，避免重复建设、重复管理。另外还必须加强农业污染防治监督管理部门的机构建设、能力建设、干部队伍建设以及监督管理设备的现代化建设，强化执法人员的专业性和技术性[6]。

(四)制定有标准、有层次、可操作性强的法律责任

美国环境法对不遵守该法的生产、经营者的处罚做出有标准、有层次、具有可操作性的规定，因此农业环境保护良好。相反，法律责任缺乏层次性、可操作性、缺乏统一的标准却是我国法律的通病，加上执法者有法不依、执法不严，使得很多时候我国的环境立法只是一句空话。农业污染覆盖范围广、影响众多、一旦受到污染防治难度极大，所以今后的农业污染防治立法中应该汲取这方面教训。第一、制定有标准、有层次、具有可操作性的法律责任，轻者轻罚、重者重罚，打消农业污染者的污染投机心理，从使其根本上不敢污染。第二，还须健全配套性法律规范，在制定法律的过程中遵循可操作性、时效性以及协调性原则，从而逐步指引和规范农业生产关系，平衡利用资源和保护环境的关系。第三、为了更好的发挥法律的作用，相关立法已无法发挥其应有的法律效力，必须推陈出新，完善法律责任。

(五)用经济手段引导农业生产者，提高公众参与度

应用经济手段引导农业生产者，是目前公认的最有效的防治措施。加强农业污染监测的资金投入，普遍建立环境监测系统和环境评价预警机制，创立农村饮用水安全工程，保障农村饮水安全。同时，借鉴国外防治经验，拓宽融资渠道，争取政府资金，社会资金，农民自备资金共同介入，按照谁投资、谁受益的原则，共同参与农村环境保护基础设施建设。另外，加强对环保型农民实行硬件补助、无息贷款、税收减免等优惠政策来促使其绿色转型。对于因农药，化肥减施项目受影响的农民，给予适当的补贴和支持，从根本上激发广大公众参与的热情，鼓励公众参与。

[1]李亮，农业立体污染防治与中国农业补贴立法[M]，求索，2013.11：184-113.

[2]刘 坤，任天志，吴文良，等.英国农业面源污染防控对我国的启示[M].农业环境科学学报，2016，35(5):817-823.

[3]刘冬梅，管宏杰.美日农业面源污染防治立法及对中国的启示[M].世界农业，2008，4：35-37.

[4]李霞.美、德生态农业法律制度建设及对中国的启示[M].世界农业，2015，8：102-105.

[5]汪 劲.从日本水污染防治立法探讨我国《水污染防治法》的修改[M].上海社会科学，1995，14(7)：8-10.

[6]蔡守秋，李建勋.土壤污染防治法纲论[M].河南省政法管理干部学院学报，2008(3)：125-135.

[7]秦敏,朱建春,刘小童.农业面源污染排污权交易制度的设计与创新[M],西北农林科技大学学报(社会科学版)，2017，1(17)：155-160.

[8]董红.我国农业生态补偿制度探析[M].西北农林科技大学学报(社会科学版)，2015，1(15)：135-139.

[9]魏欣.中国农业面源污染管控研究[D].西北农林科技大学.2014：26.

[10]李义松，陈昱晗.转型背景下我国农业面源水污染防治立法实施路径[M].江苏农业科学，2015.43(3)：141-143.

《基于供应链的陕西农产品质量安全管理模式研究》(QN2012053)

高丽华(1992—)，女，陕西延安人，西北农林科技大学硕士研究生，主要研究方向：环境与资源保护法学

刘冬梅(1971—)，女，陕西咸阳人，西北农林科技大学副教授、硕士生导师，主要研究方向：环境与资源保护法学