发达国家公共体育服务市场化改革经验与我国发展理路探索

王暐琦

发达国家公共体育服务市场化改革经验与我国发展理路探索

王暐琦*

（阜阳师范学院 体育学院，安徽 阜阳 236037）

发达国家公共体育服务市场化改革经过几十年的发展，取得了许多重要经验,主要包括打破政府垄断、促进公平竞争等。我国公共体育服务市场化改革要获得可持续发展，必须坚持：以政府职能转变为基础，注意公共体育服务市场化改革的渐进性与有效性，加强监管；注意公共体育服务市场化改革过程中利益和谐的关系，尤其要注意改革与公正、平等和效率的关系；充分发挥社区作用，从数量和质量两个方面促体育非营利组织发展，推进公共体育服务市场化改革的深度和广度；加强宣传引导，转变思想观念。

市场化；公共体育服务；供给

改革开放30余年，我国社会经济发展迅速，医疗、交通等领域的公共服务也获得了很大的发展，人们生活水平不断提高。但是在体育领域，公共体育服务的发展水平却一直不高，目前比较突出的问题就是供给方式单一、供给内容不够丰富，无法满足不同群体的体育需求。面对这一问题，市场化改革是行之有效的经验之一。本文通过对发达国家相关经验的梳理，并与我国实际情况进行比较，找出可以为我国所借鉴的经验。

一、公共体育服务市场化的内涵

美国管理学家德鲁克在1969年首先对“市场化”的概念进行了描述，最先用的词是re-privatize，即“重新市场化”。目前在公共服务领域对于市场化的概念研究成果还是非常丰富的，具体有“民营化”“国家的市场化”“国家中空化”“代理政府”“市场治理”等。虽然不同国家的研究者在这一领域的研究不尽相同，但还是在以下几个方面基本达成共识：一是公共服务不是行政机构的单独责任，不应该由国家单独提供；二是市场在公共服务供给中能发挥巨大作用，但会对传统的公共服务管理提出挑战，管理机构的组成、管理理念的发展等问题要受到足够的重视；三是要真正实现公共服务市场化的发展，政策导向是非常重要的，不同的国家要根据各自的实际情况，制定不同的公共服务政策；四是公共服务市场化改革会涉及不同群体、不同阶层的利益，保证公共利益是进行公共服务市场化改革的前提条件。借鉴公共服务领域的研究成果，我们认为，就公共体育服务而言，从本质上说，市场化必须反映供给领域体育管理部门的调整和市场价值的回归。就其内涵而言，应该包括以下内容：一是从目的看，公共体育服务市场化的过程就是在满足公众多元需求；二是从供给内容看，公共体育服务市场化不是可以渗透到所有领域，有些领域还是要政府供给的，但一些本来由政府供给的领域则可以交给市场，近年来一直说的政府职能转变，其本质就是重新界定体育管理部门与市场的功能，把公共体育服务交给中介组织去提供和管理；三是公共体育服务供给的边界与限度问题，也就是公共体育服务“提供多少”的问题；四是公共体育服务怎么实现市场化即“提供路径”的问题。如何提高供给质量与效率？这是一个复杂的问题，不是简单地把企业引进公共体育服务领域就可以实现公共体育服务市场化改革的。

根据以上分析，公共体育服务市场化改革就是在公共体育服务供给中改变政府垄断的局面，利用市场规则，使市场主体、社会主体、个人主体与政府公平竞争，在竞争过程中，政府、市场、社会充分合作，形成合力，不断丰富公共体育服务供给路径与内容，尤其是解决资金不足的问题，在竞争中提高公共体育服务的供给效率与质量。

二、公共体育服务市场化改革的国际经验分析

（一）打破政府垄断，促进公平竞争是公共体育服务市场化改革的基础

20世纪80年代以来，发达国家在公共体育服务发展中，都面临一个共同的情况：公共体育服务供给需要巨大的财政支持，很多国家都出现了资金不足的问题，政府在提供公共体育服务时与其它公共服务一样由于缺乏竞争，产生了垄断效应，供给效率不高。英国1979年撒切尔夫人上台后，对公共服务领域进行了大幅度的改革，相应的体育管理体制也发生了重大变革，私有化和市场被逐步引入到体育管理，政府不直接介入体育管理（1997年，英国政府曾经成立足球特别工作组，但在自治组织的不断抗议下，两年半后被迫解散）[1]。英国进行体育管理的官方机构是媒介和体育部下设的体育和娱乐司，对公共体育服务的投入规划等问题进行负责，但是在资本运行中，体育和娱乐司虽然负责从财政部接受资金，在资金的使用中具有监管效力，但是并不直接使用这些资金。目前英国社会体育发展由英国体育理事会和苏格兰体育理事会对公共体育服务资金进行直接使用。一般都是通过招投标等方式积极鼓励相关企业和体育非营利组织提供公共体育服务。例如，1988年,英国政府在“强制竞争投标法”中明确要求地方政府、社区体育中心的公共服务不能由政府机构经营，必须通过公开招标的方式，转让经营权和管理权，让企业及其他社会主体积极参与社区体育服务的提供，政府的主要任务变为对市场和其它体育组织的监督和协调[2]。美国政府在社会体育发展中同样重视公共体育服务的市场化问题，与英国不同之处在于，美国地方政府的权利较大，可以根据国家的整体政策进行较大幅度的调整，可以对市场制定单独的政策，吸引市场参与公共体育服务发展。由于权利下放，各级政府一般制定的政策都很有针对性，所以美国公共体育服务市场化改革虽然起步比英国稍晚，但却收到很好的社会效果[3]。韩国的国民体育振兴公团在公共体育服务供给中具有重要的地位，从表面看其与国家政府机关类似，但国民体育振兴公团实行市场化运作，具有公司法规定的特殊法人资格，在体育经费的使用、公共体育服务供给中都有一套成熟的市场机制，不仅服务于社区，而且还服务于学校，全方位的参与公共体育服务的供给[4]。澳大利亚政府的公共体育服务市场化改革的主要依据是1998年颁布的“竞争投标与合同办法”，重点强调了社区等公共体育服务供给要解决政府垄断问题[5]。总的看来，20世纪80年代以来，在公共体育服务发展中，发达国家都开始重视市场的作用，不断深化体育管理体制改革，引入市场机制，通过市场运作吸引资金进入公共体育服务领域，在很大程度上缓解了公共体育服务发展所需要的资金问题，同时由于市场机制的引入，供给质量和效率明显提高[6]。

（二）利用市场机制提高供给效率和质量，同时重视公共体育服务的公益性

当前发达国家在这一问题的研究上主要集中在以下几个方面：1.是市场化改革要求在公共体育服务供给中以重视市场为导向，必须改变重视政府的传统思维；2.是随着社会体育发展水平的提高，提供者必须重视消费者的利益需求，由我要提供什么向公众需要什么转变；3.是政府的职能转变不能停留在理论层面，由管理到服务必须体现在实践层面。在公共体育服务供给中，政府和市场各有其优点。政府最大的优点是能够利用政策执行保证在公共体育服务供给中照顾绝大多数公众的利益需求，这也就是我们通常所说的公平性；而市场最大的优点是可以通过竞争保证供给的有效性，这其中既包括质量也包括效率。目前发达国家的供给一般都是通过复合型制度安排来解决这一问题，也就是说如何注意市场的边界与限度引起政府的重视。我们从字面理解好像公共体育服务市场化改革就是由市场来发展公共体育服务，政府从中抽身而退，这是完全不正确的理解。公共体育服务涉及公众切身利益，如果政府从中抽身而退同样会产生利益失衡等重要问题，注意市场的边界与限度是公共体育服务市场化改革中必须重视的问题。美国是一个市场经济特别发达的国家，在公共体育服务供给中也是如此，但即便如此，美国也不是把所有的公共体育服务都推向市场，美国公共体育服务的基础是社区，在社区公共体育服务中都包含基础性公共体育服务，比如普通的篮球场、网球场都是免费的，但由于政府一般不提供管理经费，所以社区需要创造一定的经济收入，一般都是通过高档网球场、钓鱼池向社会收费[7]。日本在1972年迎来了公共体育服务的发展高峰，政府投入了大量资金，《体育振兴法》实施后，都道府又投入巨资改善公共体育服务设施，基础体育设施同样是免费提供，只有一些剑道馆和高档健身馆收取一定的费用[8]。德国和日本、美国存在一些不同，就是完全免费的体育场馆不多，但是收费一般比较低廉，很多体育场馆实行会员制，会员缴纳会费以后就可以免费使用场馆[9]。挪威的公共体育服务供给一般是实行市场化运作与政府供给相结合，即便是市场供给中，也比较重视公益职能。以BHSC体育康复中心为例，其收费就很有弹性，根据家庭收入情况来确定收费内容[10]。

（三）强调公共体育服务市场化改革中政府角色的再定位

在西方国家公共体育服务市场化改革中，政府的作用非但没有减弱，反而得到进一步强化。政府在公共体育服务市场化改革中，其角色发生了转变，由直接提供者变为制度设计者和监管者，这是我国目前存在的主要问题（很多地方政府大力提倡包括公共体育服务在内的公共服务市场化改革，但是有很多应该政府负责的基础公共体育服务供给也进入了市场，导致了我国公共体育服务市场化改革不足，对一些有利可图的应该进入市场的公共体育服务领域，例如职业技能培训又死抓不放，造成公共体育服务市场化改革不足）[11]。在西方国家，作为生产者，政府主体、市场主体、社会主体、个人，只能在政府的制度设计之下，根据合约规定，将资源投入转化为公共体育服务产品或服务[12]。

（四）事前的契约完善与事后的风险管控相结合

在公共体育服务生产与供给中，政府和作为生产者的企业或第三部门之间的契约具有不完全性，在此背景下，事前的契约完善与事后的风险管控相结合就显得尤为重要[13]。当前西方国家在公共体育服务市场化改革中，完善事前契约和事后的风险管控主要建立在比较完备的公共服务相关法律体系之上[14]。我国当前这一法律体系是非常不完备的，英国是目前公共体育服务市场化改革比较成功的国家。其公共体育服务市场化改革基本是在《地方政府法》的严格监管下进行的。在《地方政府法》中对包括公共体育服务在内的公共服务都明确列举了应该采用市场机制进行竞争的项目，对市场应该遵循的原则也进行了明确的规定，一旦市场主体违背这些原则，就要受到严厉的处罚[15]。澳大利亚最近几年加强了对《公共服务法案》的实施，该法案非常完备地涵盖了公共服务的各方面，这其中就包括公共体育服务。瑞典等国家主要通过《反垄断法》和《竞争法》既鼓励公共体育服务市场化改革，又通过这些法律来禁止或限制垄断行为。

（五）不断完善透明、通畅的信息公开与沟通渠道，鼓励第三部门在公共体育服务市场化改革中发挥重要作用

公共体育服务市场化改革中，公众是真正的付费者，公共体育服务市场化改革的根本目的也是满足公众的多元公共体育服务需求，在这一过程中，保证信息公开透明，让公众参与公共体育服务市场化改革之中就显得非常重要。目前发达国家基本都非常重视建立完备的市场、政府与公众的沟通渠道，例如日本和美国，在公共体育服务供给中就要求地方政府和市场主体要根据信息公开法，对公共体育服务供给的规划、价格、招标过程等内容向公众公开，保证公众对公共体育服务市场化改革中重要信息的知情权，在一定程度上杜绝了企业隐瞒供给成本，获取超额利润的情况发生。另外，公共体育服务市场化需要在体育管理部门和市场之间存在大量的第三部门，用以弥补政府和市场之间的缝隙，否则公共体育服务市场化就难以有效实现。发达国家的公共体育服务市场化改革之所以能够取得很好效果，其主要原因就是具有数量众多的体育非营利组织等第三部门，发达国家体育非营利组织有两个明显的特征：一是数量较多。瑞典无论人口还是面积都不能算是一个大国，但瑞典900万人口中，有超过1/3的人口分属22000个俱乐部。英国是世界上公共体育服务市场化程度最高的国家之一，在市场化改革中非常强调各类体育社团组织在实践中的功能，充分发挥各种体育非营利组织在公共体育服务建设中的作用[16]。在意大利，加入体育俱乐部是很多民众的重要选择，目前共有7万多个体育俱乐部，吸纳了超过了意大利1/4的人口，借助体育俱乐部，意大利公共体育服务市场化改革非常顺利[17]。西班牙和意大利一样也是非常重视俱乐部在公共体育服务市场化改革中的作用，一些比较普及的项目如游泳、篮球、足球、滑雪、自行车等俱乐部非常多，全国总数超过4万的俱乐部基本满足了公众的需求。但西班牙俱乐部和意大利有所不同，西班牙俱乐部不仅自己经营创收，同时还接受政府资助、体育捐赠，保障了俱乐部的收益，使其能够为公众提供更好的、价格更为低廉的公共体育服务[17]。总的看来，发达国家在公共体育服务市场化改革中通过不断完善透明、通畅的信息公开与沟通渠道，鼓励第三部门在公共体育服务市场化改革中发挥重要作用。

三、我国公共体育服务市场化改革理路探索

在社会转型期，虽然体育市场化改革已经逐步引起各级政府和体育管理部门的重视，我国公共体育服务市场化改革也在稳步推进，但毕竟我国还处于市场经济的初级阶段，还存在以下问题：一是政府职能转变不够，制度安排缺失。在举国体制的影响下，当前我国体育管理部门仍然把工作重心放在奥运会、全运会等竞技体育领域，群众体育的发展水平不高，各级政府和体育管理部门对此积极性不高，公共体育服务市场化改革需要的服务精神，当前并没有渗透到相关职能部门，与其它公共服务领域相比，公开、公平、公正的招标、投标制度还不够完善。二是公共体育服务供给边界与限度不明。三是市场化手段单一。虽然当前上海市、江苏无锡市、深圳罗湖区、厦门汕头区等发达地区已经相继实施了公共体育设施的政府购买，但在我国中部地区和西部欠发达地区，政府购买等市场行为公共体育服务还没有普及，所以，总的看来，我国公共体育服务市场化改革中明显存在手段单一的问题。四是监管不够，利益冲突明显。我国公共体育服务市场化改革中的的利益冲突主要表现为以下几个方面：首先是体育管理部门内部利益冲突，其次是企业与政府管理部门的利益冲突，另外还有公众与投资主体之间的矛盾，这些矛盾都影响了我国公共体育服务市场化改革的发展。五是体育非营利组织发育不良。从整体上看，我国体育非营利组织已经有了很大的发展，以体育社团为例，据对26个省(市、区)的调查，我国省以下各级各类体育社团53万个，团体会员21.3万个，个人会员866.5万人[18]。但由于在社会转型期我国公民社会不发达，社会力量仍然处于发育不足的状态。我国体育非营利组织多属于事业单位，各单项体育协会实际上行使的是“二政府制”，对党政机关的依赖性非常强，甚至就是行政权力的延伸，缺乏应有的独立性、民间性。在公共体育服务供给中这些体育事业单位往往通过行政权力，依靠特许经营来生存和发展，与社会需求严重脱节。同时有些体育非营利组织在实际收费中由于缺乏有效的监管，已经与一般的营利性组织混为一体，造成公益性服务异化，影响了公众的信任。所以，我国事业单位改革的滞后性以及体育非营利组织的发育不良，已经成为我国公共体育服务市场化改革的重要障碍。六是融资渠道不畅。在融资渠道上，我国虽然鼓励企业、事业单位、社会主体、个人主体投资公共体育服务，但缺乏相应的优惠措施，加上当前公共体育服务市场并不成熟，体育股票、体育债券的发展刚刚起步，所以市场投资金额非常有限，体育彩票的营利按要求70%要用于全民健身，但在实际工作中许多体育管理部门都把大部分体育彩票资金用于竞技体育，所以，与发达国家相比，我国公共体育服务市场化改革所需要的融资渠道还不够畅通[19]。

总的看来，与发达国家相比，我国公共体育服务市场化改革存在诸多问题，而发达国家经验无疑可以给我们提供很好的借鉴。根据我国实际情况，作出合理的抉择,当前应该重点做好以下几个方面的工作：

（一）以政府职能转变为基础，注意公共体育服务市场化改革的渐进性与有效性，加强监管

公共体育服务市场化改革，政府职能转变是关键，改变传统的决策机制、监督机制、评估机制、保障机制等，切实由管理走向服务，市场、政府和社会共同参与公共体育服务的发展，对公共体育服务市场化的程序是否合理，方式是否适合，效果是否明显、定价是否合适等实行网状监督。公共体育服务市场化改革和其它公共服务市场化改革一样，不仅具有经济领域的问题，还涉及非常重要的政治意义,与政府密切相关。所以当前在改革中不要急于求成，一方面要不断加大公共体育服务市场化的改革力度，但另一方面要看到公共体育服务市场化改革的特殊性。我国公共体育服务供给一直在举国体制的环境下发展，也就是说在公共体育服务供给中基本没有建立竞争机制框架，这导致了在公共体育服务市场化改革中要建立必要的竞争机制比较困难，极有可能产生的一种情况就是：由于公共体育服务资源的稀缺性，市场可能会产生垄断。企业的本质特征是追逐利润，不加强管制必然会导致公共体育服务公共性的消失或减弱，当然,这种管制政府不应该直接插手。一方面借鉴发达国家经验，转变政府职能，逐步允许市场进入，不断加强体育非营利组织建设。另一方面，可以充分发挥社区的作用，促进我国公共体育服务市场化改革的有效性。

（二）注意公共体育服务市场化改革与体育利益和谐的关系，正确处理市场化改革与公正、平等和效率的关系

从宏观层面来看，公共体育服务市场化改革最终能够增进公共体育服务利益。但公共体育服务市场化改革的过程实际上是一个利益关系重新调整的过程，一部分主体会增加公共体育服务利益，但也肯定会影响一些主体的利益，包括政府的利益。在这种情况下，利益受损的利益主体会通过种种方式阻碍公共体育服务市场化进程，这就要求在公共体育服务市场化改革中要注意市场化改革与体育利益和谐的关系。从发达国家的实践经验来看，公共体育服务市场化改革对打破政府垄断后的公共服务市场化的监督保障机制非常关注，但我国由于行政体制改革的滞后性，在公共体育服务市场化改革中，很难对政府权力的运作产生影响和进行监督，在一定程度上产生了公平与效率的冲突，我国公共体育服务非均等化发展近年来出现扩大化趋势，就有这方面的原因。考虑到我国社会经济以及公共体育服务的实际发展，“效率优先，兼顾公平”依然是我们公共体育服务政策的基础，但公共体育服务的非均等化发展显然与我们构建和谐社会的主要目标不符，所以在我国公共体育服务市场化改革中，由于公众收入、经济发展的区域不平衡、城乡不均衡，一味学习西方发达国家是不行的，我们不仅要象西方发达国家那样重视弱势群体的利益，而且要建立公共体育服务利益补偿机制，通过利益补偿机制正确处理市场化改革与公正、平等和效率的关系。

（三）充分发挥社区作用，不断提高体育非营利组织的数量和质量，推进公共体育服务市场化改革的深度和广度

公共体育服务市场化改革，意味着有大量的公共体育服务内容从政府分离，但当前我国体育非营利组织无论是数量还是质量，都无力承担较多的公共体育服务职能，所以充分发挥社区作用，加快发展和培育体育非营利组织已经成为当务之急。第一，我们要充分认识到社区在我国公共体育服务市场化改革中的作用。社会转型期，我国各种利益冲突都通过社区反映出来，在公共体育服务市场化改革的大背景下，政府不一定直接供给公共体育服务，但必须有机构能够承担，当前我国体育非营利组织无论数量和质量都不能满足需求，充分发挥社区作用，通过合同承包等多种方式，提高公共体育服务供给质量和效率就成为一种必然的选择。第二，从长远来看，不断提高体育非营利组织的数量和质量，是我国公共体育服务市场化改革的又一必然要求。我国要从政策支持、资金支持等多方面扶持非营利体育组织，使其能够在公共体育服务供给中发挥重要作用。第三，考虑到我国社会经济发展的实际情况，在公共体育服务市场化改革中不能只关注政府投资，社区融资、体育股票、体育债券等融资形式，对解决我国当前公共体育服务市场化改革中资金的不足具有很好的作用，对此，我们可以根据各地的不同情况进行大胆尝试，不断提高公共体育服务市场化改革的深度和广度。

（四）加强宣传引导，从思想观念上改变传统公共体育服务供给的思维方式

与其它公共服务市场化改革相比，公共体育服务市场化的改革相对落后，在传统观念的影响下，公民对公共体育服务市场化改革的认同度不是很高。在社会经济发展还比较落后的现实条件下，人们对公共体育服务的消费认同不是很高，虽然公众要求改变公共体育服务的供给现状,但依然习惯政府买单。处在改革中的体育管理部门，当其变得更加有效率时，所面临的压力也与日俱增。所以当前加强宣传引导非常重要。一方面，政府需要通过多种宣传方式加强对公众的引导，突出公共体育服务市场化改革的重要性，鼓励甚至通过财政补贴等方式引导公众积极进行公共体育服务消费；另一方面，对政府机关及其工作人员而言，要改变传统思维方式，认识到公共体育服务市场化改革是大势所趋。

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Market-oriented Reform of Sports Public Services in Developed Countries and Its Enlightenments for China

WANG Wei-qi

(School of Physical Education, Fuyang Normal University, Fuyang 236037, Anhui)

The Market-oriented reform of sports public services in developed countries has obtained much important experience such as breaking the monopoly of the government to promote fair competition. In order to develop sport public services in China, we should emphasize the gradual pace and effectiveness of its marketizing, dealing with the relationships between reform and fairness, equality and efficiency properly, promote the development of non-profit organization, and transform the ideological concepts of the people.

market-oriented; sports public services; supply

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2017.02.30

G8

A

1004-4310（2017）02-0151-06

2017-01-05

国家社科基金项目“我国政府购买基本公共体育服务的制度安排与路径选择研究”（15BTY011）；安徽省哲学社科规划项目“安徽省政府购买公共体育服务运行机制优化及实施路径选择”（AHSKY2016D71）；安徽省体育社会科学研究重点项目“全民健身背景下安徽省体育产业发展战略研究”（ASS2015105）。

王暐琦（1978- ），男，安徽颍上人，讲师，硕士，研究方向：体育人文社会学。