十八大以来安徽农村基层党组织建设的创新实践

戚 嵩，周自勇

十八大以来安徽农村基层党组织建设的创新实践

戚 嵩1，周自勇2*

（1.安徽省社会科学院 马克思主义研究所，安徽 合肥 230051；2.阜阳师范学院 马克思主义学院，安徽 阜阳 236041）

党的十八大以来，安徽坚持改革创新，完善制度机制，通过“523”工程、选派“第一书记”、大学生村官计划、为民服务全程代理、“双培双带”先锋工程、“三个清单”等创新实践，推动农村基层党组织建设取得了辉煌成就，积累了宝贵经验。

安徽；农村基层党组织建设；创新实践；经验

农村基层党组织，事关农村改革发展稳定，事关小康社会能否如期全面建成。农村基层党组织建设，对于作为中国农村改革发源地的安徽具有特殊的重要意义。党的十八大以来，安徽学习贯彻党的十八届各次会议和习近平总书记系列重要讲话精神，一以贯之把农村基层党组织建设作为深入推进全面从严治党的长远之计和固本之举，坚持传承敢为人先的改革基因，通过体制机制、方式方法的全面创新，推动农村基层党组织建设取得了辉煌成就，获得了丰富经验，为打造“三个强省”、建设“五大发展”美好安徽、推动“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局在安徽的实践提供了坚强的组织保证。

一、创新选育培优，基层党组织带头人素质整体提升

基层党组织有个好带头人，组织就坚强、农村就富裕、农民就满意，这是被无数实践证明了的成功经验。由此，强化安徽农村基层党组织的建设，第一就是要花大力气抓好基层党组织领头人队伍建设。党的十八大以来，安徽紧紧抓住基层党组织带头人队伍建设这个中心环节，着力在实施“523”工程、选派“第一书记”、实施大学生村官计划等方面探索创新，打出了一套漂亮的“组合拳”，初步建成了一支守信念、讲奉献、敢担当、善作为的基层党组织带头人队伍。

（一）实施“523”工程，优化村党组织带头人队伍

为充分发挥村党组织带头人在“三农”工作中的先锋模范作用，安徽省委组织部从2012年开始实施村党组织带头人“523”工程。“523”工程旨在采取强化教育培训、突出实践锻炼、加大扶持力度、完善激励保障、注重民主监督、加强组织领导等措施，通过名村跟班、学历教育、集中轮训、示范培训、实践锻炼等途径，力争用五年时间，重点培养500名省级示范村党组织书记、2 000名市级示范村党组织书记和3 000名县级示范村党组织书记，以大力提升村党组织书记的综合素质。

通过实施“523”工程，安徽农村党组织书记普遍达到“一好双强”标准，“两委”班子的凝聚力和战斗力进一步增强。同时一批“523”工程村的先进经验已经在全省乃至全国范围内产生了较好的示范带动效应。

（二）选派“第一书记”，配强基层党组织“领头雁”

选派优秀机关干部到村里任职，是建强基层组织、推动精准扶贫、提升干部能力的有效之举。安徽始终把选派工作作为基层组织建设的重点工作，以求真务实的作风，遵循夯实组织、发展农业、富裕农民、安全稳定、培养干部，促使“三农”问题全面改善的要求，从党政机关选派一大批政治素质好、工作能力强、敢于担当、不怕吃苦的优秀年轻干部到村担任第一书记。自2001年开展选派工作以来，连续分六批从各级党政机关组织遴选两万余名年轻有为的党员干部到安徽各地的问题村，诸如贫困村、后进村和矛盾突出村及组织软弱涣散村等担任村组织的第一书记，涌现出一大批像沈浩同志那样，“对党忠诚，一心为民”的优秀“第一书记”，选派工作被中组部评为“十佳地方特色工作”。

通过选派干部的艰苦奋斗、真抓实干和细致入微的思想政治教育工作，农村基层党组织的凝聚力和战斗力逐渐提升，农村的各项工作开始蒸蒸日上，步入发展的健康轨道。不少地方村民在选派干部任职期满时，纷纷以摁手印的方式真诚挽留选派干部，仅第四批、第五批选派工作中，就有210多个选派村的党员群众联名要求挽留选派干部继续在村任职。

（三）实施大学生村官计划，建设党政干部队伍“选才、育才”工程和新农村建设干部队伍“生力军”工程

择优选聘高校毕业生到村任职，是党中央着眼于培养党和国家可靠接班人、解决“三农”问题而做出的一项战略决策。安徽以此为契机，把大学生村官计划作为建设党政干部队伍“选才、育才”工程和新农村建设干部队伍“生力军”工程，不仅“一村一名大学生村官”的计划有条不紊地予以推进，而且适时不断微调，提升大学生“村官”计划与农村真实情况对接的契合度，大学生“村官”计划成效显著。

2008年以来，全省分八批共选聘大学生村官10 670名。在2014年安徽各地农村“两委”换届时，其中有2 787名大学生村官通过选拔等方式，成为村党支部和村委会成员[1]。为培育大学生村官，安徽通过组织各类培训、市县领导联系、离退休老干部帮带、创业兴皖富民行动、示范基地实践等路径，使大学生村官逐渐成长为党务村务工作的中坚力量，新农村建设的“行家里手”。2015年以来，安徽进一步加强大学生村官教育培养和选拔使用工作，实行大学生村官与选调生工作并轨，使大学生安心农村、踏实锻炼[2]。

实施“大学生村官”计划，不仅为新农村建设输送了大批人才，给农村基层党组织带来了勃勃生机，而且为党和政府输送了一批优秀人才，开辟了选拔培养干部的新途径。

二、创新制度机制，基层党组织建设保障有力

制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。对于农村基层党组织建设，安徽在实践中重视从制度机制创新上寻求破解之策。

（一）创新基层党建述职评议考核制度

党的十八大以来，安徽以解决问题为抓手，各级建立问题、整改、责任“三个清单”，创新基层党建工作述职评议考核制度，从严从实开展基层党建述职评议考核，全面推进农村党建工作，提升基层党建工作水平[3]。

建立问题清单，自揭家丑，精准对标，精准发力，有的放矢，击中要害。如在2014年度干部述职评议考核中，安徽省委组织部共派出10多个考核指导组深入各级组织，督导考核，各级书记自查问题近万个，上级领导点评问题三千多个，群众提出问题五千多个，发现问题近两千个。针对这些问题，省级层面加强统筹，各级党委分别召开常委会，深刻查找问题根源，制定切实可行的解决方案。各级班子成员对号入座、自觉认领、立行立改，全面落实解决。

建立整改清单，确保兑现承诺。对于自己能够解决的问题，即知即改，以实际成效取信于民。对于基层部门、班子依靠自身力量无法解决的难题，省级层面统筹整合社会资源、凝聚多方力量。如围绕投入保障不足的突出问题，2014年度安徽省委常委会民主生活会专题研讨，制定系列整改方案，分别建立了基层各级党组织的党建和服务群众的专项经费等整改清单，次年新增投入增加1倍，将农村村党支部与村委会的干部全部纳入城镇职工养老保险范畴，同时进一步工作延伸，将建国以来正常离任的村干部纳入发放生活补助范畴，为在职的村干部落实现有政策并逐年增加工作报酬，提升农村基层干部的工作积极性，解除了村“两委”干部的后顾之忧，增强农村干部干事创业的动力。强化督查一抓到底，如池州市等地“一月一督查、一季一调度”，芜湖市等地将市县乡党委书记整改清单全部公示，淮南市根据整改进展每两个月发放一次提示单，督促整改、跟踪问效。

建立责任清单，促进抓好主业。一是全面系统明责，省委制定《领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》，将基层党建工作责任细化为四个责任：“党委主体责任”“书记第一责任”和“分管领导直接责任”以及“班子成员责任”等若干层级，清晰界定各责任主体的责任，严格落实“一岗双责”，健全责任体系，完善齐抓共管的工作格局，使基层党建工作责任落到实处。如宣城、安庆等地细化分解责任，层层签订《基层党建工作目标管理责任书》，把“软任务”变成“硬指标”。二是认真履职尽责，各级书记从严从实、以身作则，把述评成效转化为加强基层党建的实际行动。自2015年至今，省委常委会议多次专题研究部署落实基层党建工作，省委主要领导与分管领导到全省各地开展基层组织建设调研。三是严格考核追责，省委提高党建工作特别是基层党建工作在省管领导班子和领导干部“三项考核”中的权重。对党建工作考核末位者，一律启动问责、严格追责。2014年以来，包括市委书记、组织部长在内共有572人，因党建工作尤其是基层党建工作群众差评、考核末位而被公开通报、约谈提醒、组织调整，同时，一批县区委书记因基层党建工作成绩突出而获得提拔重用，从而推动基层党建工作落地生根。岳西县乡镇党委书记抓基层党建述职评议特色做法，被中央办公厅《专报》刊载。

（二）健全激励约束机制

安徽坚持把乡镇作为培养选拔干部的重要来源，拓宽乡镇党委书记选拔使用渠道，加大从优秀镇党委书记中充实、定向选拔到省、市、县三级党政领导班子成员的力度，以充分调动乡镇干部的工作积极性。近5年来，县级党政领导班子成员，半数以上具有担任乡镇党委书记的工作经历。

全面落实村干部“定职责目标，收入有保障、干好有希望、退后有所养”的“一定三有”要求。建立健全村干部基本报酬增长机制、养老保险机制、离职保障制度，同时建立政治激励机制，在选拔乡镇领导干部与招录乡镇公务员及乡镇事业编制人员时优先考虑优秀村干部。加强对乡村党组织书记履行职责的规范和约束，全面推行以“一诺双评”为主要内容的村干部实绩考核评价办法[4]。

（三）创新城乡基层党组织结对共建运行机制

开展城乡基层党组织结对共建活动，是构建城乡统筹基层党建新格局、加快城乡一体化发展步伐、全面践行科学发展观的重大举措。党的十七大对构建城乡统筹基层党建新格局提出了目标要求，党的十八大又再次作了强调。

安徽自2008年开展城乡基层党组织结对共建活动以来，围绕推进建设社会主义新农村的主题，结合学习实践科学发展观，开展创先争优、“学沈浩、创先进、争优秀”“五级书记带头大走访”“千名组织部长三走进三服务”和群众路线教育实践活动等，不断丰富共建工作内涵。通过机关党员深入农村、社区，开展工作调研、志愿服务、挂职锻炼和慰问帮扶等方式，使城市党员干部熟悉了基层，密切了党群干群关系。据安徽省委组织部介绍，近年来，通过城市基层党组织与农村基层党组织结对子方式，全省共结对子1.1万多个，70%的行政村成功结对，甚至一些地方做到了结对共建全覆盖。近3年来，据统计，结对村获得结对帮扶资金约7.2亿元，各类培训达27万人次，16万多件制约农村发展的困难与问题通过结对予以帮助解决。

城乡基层党组织结对共建工作的开展，较好地促进了城乡基层党组织优势互补、资源融合、互帮互学、共同提高，让党员干部受到了锻炼教育、人民群众得到了实惠、基层党组织增强了活力，使城乡基层党建工作整体上了台阶，较好地服务了城乡一体化发展。

（四）创新流动党员管理服务机制

安徽是劳务输出大省，外出务工人员达1 300万人左右，其中流动党员约15万人。如何破解流动党员流出地党组织“管得着但看不见”而流入地党组织“看得见但管不着”的难题，怎样解决流动党员管理难、活动难、先锋模范作用发挥难的问题，是农村基层党组织建设面临的一个共性问题。近年来，安徽通过积极探索完善，逐步建立了一个流出地与流入地党组织“双向联动”的管理服务新机制，让流动党员“在党旗下汇聚，在流动中生辉”。

建立流动党员信息库。为了强化流动党员的教育与管理，在全省建立流动党员信息库，按照同一标准对接，形成省、市、县、乡、村五级的安徽流动党员网络管理系统，全面掌握流动党员基本情况，使流动党员流动不流失、离乡不离党。

组建流动党员党组织。“流动党员到哪里，党组织就发展到哪里。”目前，全省已建立流动党员党组织近两千个，流动党员联络站近千个，分布全国各大中城市，为两地党组织对接提供了精准的流动信息，使对流动党员的管理教育做到“无真空，不断线”。

建立“智慧党建”网络创新平台。随着互联网技术等信息化技术的日益普及和应用，全省各地充分利用现代网络通讯技术，把“互联网+”引入党员教育管理，打造“智慧党建”平台，实现流动党组织建设由传统向现代、由封闭向开放、由实体到虚拟的转变。探索开发“网上接转组织关系”“网上缴纳党费”“微服务”“便民服务代理事项”等项目，引导各级党组织实现流动党员教育管理的信息化、智能化、网络化，让服务需求与服务能力更加便捷、迅速、有效对接。

（五）完善基层基础保障制度

抓基层强基础，必须有实实在在的保障。党的十八大以来，安徽不断加大基层基础保障力度。一是全省统一部署，把基层党建经费和服务群众专项经费列入各级政府财政预算，纳入民生工程实施范围，以健全稳定规范的制度来确保农村基层党组织基本运转经费和服务群众的专项经费。二是建立健全村干部工资待遇的增长机制，要求按照不少于农村当地常住居民人均可支配收入的2倍标准来核发村“两委”干部的基本报酬，同时结合实际情况合理确定绩效报酬，并根据当地经济社会发展状况动态增长。全面落实村干部养老保险、医疗保险、人身意外伤害保险、工作补贴、离任补助等政策。三是充分发挥开放式村级活动场所联系群众、服务群众的功能。通过大力推进村级活动场所开放式建设，让村级活动场所真正成为一个融基层党建、便民服务、社会综治等为一体的党员群众综合服务中心。四是以市场经济为导向，以创新发展为主线，以强村富民为目标，通过实施“百村示范、千村达线”行动计划，积极探索多元化发展模式，不断发展壮大村级集体经济，逐渐消除无集体经营性收益村。

三、创新活动载体，基层党组织建设焕发活力

创新活动载体是推动基层党建工作的有效手段和重要途径。近年来，安徽创新农村基层党建“六大载体”：开展为民服务全程代理和“双培双带”先锋工程，注重承诺兑现，统筹推进普通党员设岗定责和流动党员“双向带动”及党员议事会等载体建设，基层党组织更加健全完善，组织活力焕发，凝聚力、战斗力和向心力开始显著增强。

（一）为民服务全程代理

安徽是全国率先实行农村税费改革的试点省份。随着农业税的全面取消，农村基层党组织的一部分职能也随之发生变化。如何在新形势下创新活动载体，加强基层服务型党组织建设，多为民办实事，让群众满意，使基层党组织重新焕发活力，再次成为群众的主心骨，就成为安徽农村基层党组织建设面临的新课题与新任务。

2002年，长丰、宣城等地开始探索为民服务全程代理试点工作。2006年，安徽决定在全省乡村全面推行为民服务全程代理制。为促进为民服务全程代理工作规范化、制度化，2013年10月，中共安徽省委办公厅和安徽省人民政府办公厅联合印发了《关于进一步完善农村为民服务全程代理制的意见》（皖办发〔2013〕19号），就进一步完善农村为民服务全程代理提出意见。

一是进一步拓展服务范围和规范操作程序。各地要以群众需求为导向，以利民便民为目的，将服务范围向生产经营管理服务领域拓展延伸，全面规范操作程序。二是进一步落实工作责任。乡镇党委或政府明确一位负责同志分管为民服务全程代理工作，村级党组织或村委会主要负责人是村级代理工作第一责任人，负责全村代理服务工作。三是进一步完善内部管理制度、政务公开制度、部门责任制度以及绩效考核制度。四是进一步创新服务方式。整合各类服务资源，建立集业务受理、流程跟踪、信息公开于一体的农村全程代理“一站式”业务系统，努力打造资源共享、互通互联的为民服务平台。五是进一步夯实基础工作。加强队伍建设，努力打造一支为民、务实、清廉、高效的服务队伍。加强场所建设，建立健全县、乡、村三级为民服务全程代理网络。

为民服务全程代理，是安徽农村基层党组织建设的又一大亮点。它不仅方便了群众，成为深受农民欢迎的“民心工程”，而且提高了基层执政能力，转变了基层政府职能，改变了干部作风，密切了党群干群关系，增强了基础党组织的号召力、亲和力、凝聚力。

（二）创建“双培双带”先锋工程

在相对落后的农村，优秀党员干部的示范引领尤为关键，由此，安徽从2002年在农村开始实施“双培双带”先锋工程，一方面致力于把农村党员干部培养成引领发展的能手，同时着眼于把农村的发展能手吸收到党组织并培养为优秀干部，通过他们带头致富，带领群众，从而实现农村的共同致富，全省各地普遍制定工作计划，确定“双培双带”对象，采取集中办班、观摩学习、典型引导等办法，提高党员干部发展能力。党的十八大以来，安徽进一步加大对“双培双带”基地政策、资金、项目、人才等扶持力度，省、市、县三级组织部分别直接联系“双培双带”基地，加强对“双培双带”户的培育，力争使农村党员普遍掌握致富技术、人人成为致富能手。

实施“双培双带”先锋工程是一大创新，通过“双培双带”，农村基层党组织和广大共产党员在发展农村经济中的战斗堡垒作用和先锋模范作用得以充分发挥。

四、经验与启示

十八大以来安徽在农村开展的一系列完善基层党组织建设的举措和创新实践，为中国广大农村的基层党组织建设与推进工作提供了宝贵经验与有益启示。

（一）农村基层党组织建设必须以始终坚持领导核心地位为灵魂

2016年4月25日，习近平总书记在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会发表的重要讲话中强调，中国要强农业必须强，中国要美农村必须美，中国要富农民必须富[5]。当前，“三农”问题依然是全面建成小康社会、加快推进中国现代化建设所面临的重大问题。而党的领导和执政地位，决定了农村基层党组织在农村的建设与发展过程中必须发挥主心骨作用，建立巩固的领导核心地位。由此，始终秉持农村基层党组织的领导核心地位，是解决农村各种问题的根本保证，也是农村基层党组织建设的灵魂。

无论农村出现任何新情况、遇到任何新问题，农村基层党组织的领导核心地位坚决不可动摇，这是党在农村领导地位的内在要求，是根本性的政治原则。坚持农村基层党组织的领导核心，必须思想上毫不动摇，实践中改革创新，努力实现农村党员干部队伍知识化、农村党建工作科学化，把农村基层党组织建设成为落实党的政策、带领亿万农民走向富裕道路、早日步入全面小康社会的坚强领导核心。只有这样，才能保证党的路线、方针、政策在农村落地生根，才能保证农村各项事业健康发展。

（二）农村基层党组织建设必须以切实保障农民权益为宗旨

“人民群众是历史的创造者，是推动历史发展的动力。”中国共产党把全心全意为人民服务作为根本宗旨。“小康不小康，关键看老乡。”创新农村基层党组织建设只有以保障农民权益为宗旨，坚持实干富民，才能赢得广大农民群众的支持与拥护，真正夯实我们党执政大厦的地基。

保障农民权益，在思想上，要相信农民群众、尊重农民群众、紧紧依靠广大农民群众。在感情上，要贴近广大农民群众，做到“俯下身子问民情、迈开步子访民意、甩开膀子解民困”，做广大农民群众的贴心人。在行动上，要做到服务广大农民群众，着力解决他们最直接、最现实的利益问题，让广大农民群众学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。

（三）农村基层党组织建设必须以改革创新为动力

我们党治国理政的一大突出特色，就是始终坚持改革创新。党的十八大以来，习近平总书记对改革创新提出了一系列重要思想和科学论断，把改革创新提高到事关全面建成小康社会和实现中国梦的高度。安徽农村基层党组织建设之所以取得了如此辉煌的成就，也正是因为不断进行改革创新。

当前，农村出现了许多新情况、新变化，特别是随着农村改革的全面深化、城乡发展一体化进程的快速推进，农村利益关系更加复杂，农村社会阶层更加多元，农村社会组织更加多样。农村基层党组织建设由此面临更多的新问题、新挑战。如果我们故步自封、不思进取，没有打破一切不合时宜的旧体制、旧机制、旧观念和旧习惯的勇气，农村基层党组织建设就会停滞不前甚至倒退。只有坚持解放思想、与时俱进，不断完善和突破农村基层党组织建设的内容、方式、方法、制度等，才能进一步推动农村基层党组织建设全面进步。

[1]夯实基层基础 筑牢战斗堡垒——省委《关于进一步加强农村基层党组织建设的意见》解读[N].安徽日 报,2015-10-16(5).

[2]中共安徽省委关于进一步加强农村基层党组织建设的意见[N].安徽日报,2015-10-15(1).

[3]中共安徽省委.建立“三个清单” 全面落实基层党建工作责任[J].党建研究,2015(9).

[4]安徽省农村基层党组织建设2012-2016年规划（摘登）[J].江淮,2012(6).

[5]习近平在农村改革座谈会上强调加大推进新形势下农村改革力度促进农业基础稳固农民安居乐业[N].安徽日报,2016-04-29(1).

Anhui’s Innovation Practice of the Construction of Rural Grassroots Party Organizations since CPC’s 18th National Congress

QI Song1, ZHOU Zi-yong2

（1. Institute of Marxism, Anhui Academy of Social Sciences, Hefei 230051, China;2. School of Marxism, Fuyang Normal University, Fuyang 236041, China）

Since CPC’s 18thnational congress, the construction of rural grassroots party organizations in Anhui has made brilliant achievements, and accumulated valuable experience. These achievements, is fundamentally due to Anhui’s adherence to reform and innovation, improving the system and mechanism and innovation practice, such as “523” project, selecting “the first secretary”, the college-graduate village official plan, serving the people agencies,the pioneer project of the two trainings and two leadings,the list of problems, rectification and responsibility, etc.

Anhui; the construction of rural grassroots party organizations; innovation practice; experience

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2017.02.20

D22

A

1004-4310（2017）02-0098-05

2017-01-17

马克思主义理论研究和建设工程重大项目暨国家社会科学基金特别委托项目“安徽农村改革实践研究”（15@ZH042）。

戚嵩（1970- ），男，安徽太和人，安徽省社会科学院马克思主义研究所马列研究室主任，副研究员，法学博士，主要从事马克思主义基本原理、当代中国马克思主义研究；周自勇（1971- ），男，安徽舒城人，阜阳师范学院马克思主义学院副教授（内聘），法学硕士，主要从事农村基层民主政治建设和大学生思想政治教育研究。