环境公益诉讼胜诉赔偿金额去向研究

(华东政法大学 上海 200000)

环境公益诉讼胜诉赔偿金额去向研究

杨媛媛朱馨培于慧霞

(华东政法大学上海200000)

本文以‘江苏省泰州市环保联合会诉锦江公司环境侵权案件所判决的1.6亿胜诉赔偿款’为切入点，主要分析现阶段胜诉赔偿金额在我国处理的现状以及其应当规范化处理的必要性。再结合我国环境公益诉讼中的具体实践，寻找出我国环境公益诉讼在审判后、执行中存在的“胜诉赔偿金额“由谁管，怎么管”的问题，从而理清现实问题，找寻更佳的解决路径，使我国的环境公益诉讼制度进一步完善，更好地开展环境保护工作。

赔偿金额；上交财政；公益基金；专项账户

随着我国环境公益诉讼案件逐年增多，社会各界对胜诉赔偿金额的后续处理也尤为关注，特别是2014年江苏省泰州环境污染案件,因为其判决赔偿金额达1.6亿,更是举国震惊，其胜诉之后“天价赔偿”的流向也成为社会关注的焦点。然而我国法律对此的规定空白使得环境损害赔偿金的最终归属问题扑朔迷离，因此找出更加合法而合理的解决措施已是势在必行。

一、我国环境公益诉讼胜诉金额的处理现状

(一)江苏泰州1.6亿天价赔偿的处理。江苏省泰州市环保联合会诉锦江公司环境侵权案件所判决的1.6亿元，主要用于直接受到污染水体的修复，土质污染、大气污染、水污染的治理，包括对沿岸民众生活环境的整治。结余的款项还可以用于其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、鉴定等必要的费用。此外，该案件创新了赔付方式，即不局限于单纯的金钱支付赔偿，被告方的六家企业若已经对副产酸实现了循环利用，消除了潜在的环境污染风险，则可以以赔付资金40%作为抵扣。①这种创新性的赔偿方式不仅减轻了被告方的败诉负担，更是对其起到了极其重要的教育作用，这一做法值得在各地区进行宣传和普及。然而，该案件在具体的后续执行程序中确是困难重重，直到2016年7月8日，锦汇公司才上缴了最后一笔赔偿款。当地法院依法履职参与监控资金使用1.6亿元赔偿款，是给予当事企业的有力惩戒，也为其他企业敲响警钟。相关款项赔偿之后，事情远未结束，款项如何高效利用、让被污染河道尽快恢复生态，依然需要不懈努力的探索。

(二)我国各个地区不同的处理方式。根据我国《环境保护法》及其司法解

释的明确规定，胜诉赔偿金额并不能像其他民事判决一样归属于原告组织，也没有明确这笔资金的归属问题，那么就引起了各地政府和法院在处理上的不一致性。目前，我国对于生态修复资金的存放保管和使用监管探索出两种模式：一种是归政府财政部门监管，一种是建立专门的环境修复基金，或者交由基金会代为看管。在我国推行的吉林、江苏、等七个试点省市中，其中有61%的省市将其纳入地方财政账户，用于环境的修复和保护工作；有32%的省市建立了专项资金进行款专用，其他的处理方式占7%，导致胜诉赔偿金额归属差异最主要的原因在于我国法律并没有对此进行专门而具体的规定，各地出台的相关政策也各式各样。

在具体的司法实践中，江苏省无锡市制定了《无锡市环保公益金管理暂行办法》，其第六条明确规定，各级人民法院判决的无特定受益人的环境损害赔偿金是环境公益金的来源之一，环保公益金由无锡市中级人民法院负责统一收缴，全额上缴至市财政专项账户，严格实行收支两条线管理，实行专款专用以收定支原则。环境公益金的使用，由市中院提出申请，报市财政局审核同意并经市政府比准后拨付。②徐州市已在政府财政账户上设立专项资金账户，用于促进徐州市环境保护公益事业发展、保障改善环境质量状态、修复生态环境的活动中对资金的需求。这种将生态利益归列于社会公共利益因而由纳入公共财政序列来管理的理论逻辑，再法理上较为顺畅但却不能够解决实践中资金使用的长期性、专业性与需要跟踪监测性等可操作性的难题。但是总体来讲，目前国家层面的法律政策和司法解释以及各地方规章交织矛盾，尚未形成完整的系统性规定。长此以往，必然形成各地对胜诉赔偿金额的处理各持己见，部门化利益倾向严重，监管不透明等一系列现实难题，我们必须严正以待，及时找出更加合理的制度或政策来解决和预防。

二、环境公益诉讼胜诉赔偿金额合法化的必要性

(一)目前处理中存在的问题

1.来源清晰，去向不明。

在2016年度的十大环境公益诉讼案件，如江苏泰州案、德州晶华案、福建谢知锦案等案件中，法院在一审或二审的判决中都充分就原告对于被告污染环境所造成的环境损害所应赔偿的金额进行了充分论证与探讨，每一笔赔款都有其合理的来源与符合其用途的预判，但是对于交由谁进行利用、通过何种途径来使用、最终流向了哪里却无相应的追踪机制与规定，使得这些赔偿款额变得“来虽有影，去也无踪”。

2.具体负责人界限模糊

在目前已有的环境公益诉讼案件中，也不乏出现有惊人数字的赔偿数额，面对这样一笔“巨款”，究竟由谁来负责呢？有的法院想交由地方政府，让其纳入财政预算，可是却缺少监督保证政府能够将该款正确用于环境保护或者生态修复的具体规定；有的法院试图将赔偿资金直接划给作为原告提起公益诉讼的环保组织，可是又担心引起社会不良舆论的风险，毕竟环保组织的最大特点在于不牟利的公益性。种种尝试均不能完全保证资金的有效利用，也无法确定具体的责任人。

3.监管力度与执行透明度不高

不管是进行生态修复还是为企业创新生产技术提供资金支持都与传统的法院判决执行迥然不同。传统法院监管下的执行是一种短暂的履行行为，而生态修复从时间、空间的延续性到修复旅行完成的判断都具有技术科学上的模糊性。③对于生态修复的效果的确定以及后续跟踪机制的设计仍需要进一步的完善。同时对于使用赔偿资金的一方也缺乏强制其信息公开的制度规定，这些问题仍需学者和专家进行细节性的探讨。

(二)发达国家的法律实践

1.美国：《超级基金法》

超级基金法的全称是《综合环境反应、赔偿和责任法》，明确规定了排放到环境中的有害物质的治理责任、治理费用和其他治理要求，建立了比较完备的有害废物反应机制、环境损害责任体制；该法规定了超级基金和有关补救责任，确定了有关当事人的连带责任性的严格责任，是对传统法理观念的一种突破。④该法最主要的是确立了由造成危险物质泄漏者承担全部清理和恢复原状责任的制度、设立了“危险物质信托基金”。

该超级基金是一种用于资助环境清理措施的联邦基金，由两部分组成，初始基金主要来源于石油和无机化学品行业的专门税收(“关闭后信托基金”)和联邦财政拨款(“有害物质应急基金”)。遭受损害而向基金寻求赔偿的人必须首先向造成损害的人提出请求，如果不行则可向基金提出，然后基金就该赔偿请求向责任者进行追索；若责任承担者不确定，例如处理有害废弃物的场所已经停用或者弃用，则由基金承担这一费用。

2.日本：设立基金财团、建立补偿制度

20世纪下半叶是日本公害事件集中爆发的阶段，从四日市大气污染公害到大阪能势二恶英公害，与之相随的便是层出不穷的诉讼案件。

在西淀川公害诉讼案件中，双方达成和解后，原告根据和解条款筹措6亿日元的和解金设立了以公害地区的再生为目标的“财团法人公害地域再生中心”(通称“蓝天财团”)。该财团在迄今为止的十数年间，以西淀川地区的环境再生、地域再生事业为主，并开展了机动车最环保驾驶的社会试验、设置西淀川公害与环境资料馆、环境教育、公害患者的健康恢复事业、向国内外传播日本的公害经验等多种多样的活动。东京大气污染公害诉讼案件最终也以和解结案，此案最大创新是创立了医疗救济制度；1997年的大阪能势二恶英公害调解案最终于2003年以焚烧炉生产厂家向原告支付3000万日元达成和解宣告终结，为了援助二恶英类物质与健康受害的调查研究，日本创立了总额为1000万日元的小型基金，此后，该基金对米糠邮症中二恶英类物质对胎儿的影响等调查发挥了作用。以损害赔偿与设立基金相结合的方式提出请求，进而创造企业易于支付和解金的条件，也是本案成功的一个侧面。“将每个受害救济资金的一部分用于防治受害再发或将来公害问题的相关措施的一部分费用，这已成为公害诉讼的传统”，并为本次的能势的劳动灾害诉讼所继承。⑤

三、环境公益诉讼胜诉赔偿金额的去向

在我国司法实践中，法院一般会判决被告将赔偿款上缴国库。由于公益诉讼的核心是对于国家利益和社会公共利益损失的补偿，因此，除了行政机关已经垫付的费用由行政机关直接受偿之外，其他赔偿款应当用于对国家环境损失的救济上，法院判决赔偿款上缴国库其实是对环境公益诉讼特点的直接体现。

目前，我国对环境公益诉讼胜诉赔偿金额的管理上，国家并没有作出统一的规定，各地对此赔偿资金的使用、管理、监督的做法也存在一定程度上的差异，呈现出一种“自由发挥、各自为政”的显示格局。有的地方设立了环保公益金专用账户，例如上文中提到的泰州“12·19”天价环境公益诉讼案；有的地方由环保局或者法院来监管使用。相关制度和法律法规的缺失，导致环境修复费用的支付形成了一道屏障，一方面，不利于环境修复的实施；另一方面，由于赔偿金额一般设计款项数目巨大，很容易导致一系列问题的随之发生，以至于对环境公益诉讼及生态环境损害赔偿制度的社会公信力造成某种程度上的伤害。

从现实需求的角度出发，构建生态环境损害赔偿资金管理制度，明确规范环境公益诉讼中胜诉金额的最终去向是推动环境公益诉讼制度发展的关键一环。对于环境公益诉讼胜诉金额的处理问题上，本文笔者主要从以下几个方面提出了建议和设想：

(1)建立全国统一的环境污染修复基金或环境行政公益诉讼基金会。在今年全国两会期间，全国人大代表、河南省高级人民法院院长张立勇带来的议案便是建立全国统一的环境污染修复基金。张立勇在介绍其主要内容是就提到此项基金可包括环境污染的赔偿金，法院判决的环境公益诉讼赔偿金、污染企业的修复款、执行行政处罚被执行人缴纳的执行款等。由此可见将环境公益诉讼胜诉金额纳入统一的环境污染修复基金管理已成为环境公益诉讼制度的现实需要。也可以成立环境行政公益诉讼基金会，可从胜诉的环境公益诉讼胜诉金额中提留一部分作为基金，同时也可以接受捐赠。

(2)由财政部门统一管理。现阶段，可以通过诉讼或磋商作为生态环境损害赔偿的原告主体有三大类，即适格的环保组织、试点地区的检察院、试点省市政府授权的有关部门。环境公益诉讼中胜诉金额放在提起环境公益诉讼的社会组织的账户上是存在弊端的，极易造成社会组织利用公益诉讼谋利的嫌疑。而放在法院、检察院或政府有关部门账户上也不利于此项金额效用的有效发挥。作为一项全国性制度的构建，理应将此部分金额交由一个统一的部门进行管理。环境公益诉讼中法院判赔金额和协商达成的赔偿金额，均应将其纳入政府部门，由财政部门统一管理。

(3)建立环境公益诉讼补偿和激励制度。建立环境公益诉讼补偿和激励机制，可以将一部分胜诉所得的赔偿金额给予环境公益诉讼中的原告作为适当弥补和鼓励。以此来推动环境公益诉讼的力度，发挥环境公益诉讼制度设立的初衷，使环境公益诉讼制度的使命得到更好的完成。

(4)设立环境财产保险。我国也可以通过设立公益诉讼保险制度，将公益诉讼保险纳入环境财产保险，公益诉讼保险人可以以公益诉讼为保险标的，在提起公益诉讼时可以要求保险公司支付部分或全部诉讼费用，从而使保险人抽身于诉讼费用。

结语

规范环境公益诉讼胜诉金额资金的使用及监督势在必行。此项资金既不能滥用，也不能不用，不能沉淀在财政账户上，应用于修复生态环境，以发挥赔偿金的效用，实现公益诉讼制度的初衷。资金管理应遵循“收支两条线”原则。以确保生态环境损害赔偿资金管理责任明确，经得起实践与时间的检验、公众与舆论的拷问，实现此项资金的公开透明使用。

【注释】

①2015年最高人民法院《环境公益诉讼典型案例》

②锡市《无锡市环保公益金管理暂行办法》第六条

③赵绘宇《环境公益诉讼中被告支付的修复赔偿费用的使用监督》

④参见：中国改革报/2017年/3月/14日/第013版，两会报道

⑤参见：检察日报/2017年/4月/23日/第003版，实务

[1]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京：中国政法大学出版社,2003.

[2]刘年夫，李挚萍：《正义与平衡——环境公益诉讼的深度探索》[M].广州：中山大学出版社，2011.

[3]汪劲，严厚福，孙晓璞.《环境正义：丧钟为谁而鸣》[M].北京：北京大学出版社，2006.

[4]日本律师协会主编.《日本环境诉讼典型案例与评析》[M].北京：中国政法大学出版社，2011.

[5]李艳芳：《环境损害赔偿》，北京：中国经济出版社,1997年版.

[6]颜运秋:《公益诉讼法律制度研究》，北京：法律出版社，2008年版.

[7]李楯：《环境公益诉讼观察报告》北京：法律出版社，2015年卷.

杨媛媛(1993-)，汉族，山东滨州人，法学硕士，华东政法大学，环境与资源保护法学；朱馨培(1994-)，汉族，山东济南人，法学硕士，华东政法大学，环境与资源保护法学；于慧霞(1993-)，汉族，河南周口人，法学硕士，华东政法大学，环境与资源保护法学。